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A... E O SENHOR MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE, inconformados com o acórdão da secção de 14/03/2002, que deu parcial provimento ao recurso contencioso de anulação que a 1ª intentou contra acto do segundo, do mesmo interpuseram recurso para este Tribunal Pleno. O Senhor Ministro intentara também recurso para este Pleno do acórdão da Secção de 15/06/2000 que ao decidir da questão prévia relativa à competência do Gestor do Programa Pessoa, por si suscitada na resposta ao recurso contencioso, concluiu que tal competência era própria mas não exclusiva pelo que o acto impugnado - de indeferimento tácito - do recurso hierárquico era recorrível. Este recurso subiu com o da decisão final e foi-lhe atribuído efeito meramente devolutivo. Os Recorrentes alegaram tendo formulado as seguintes conclusões: RECURSO DO SENHOR MINISTRO SOBRE A COMPETÊNCIA DO GESTOR DO PROGRAMA PESSOA: “1º. O Gestor do Programa Pessoa é uma autoridade ou órgão designado pelo Estado membro, não integrado na Administração Pública, com o estatuto de encarregado de missão previsto no artigo 37º . da Lei 49/99 , de 22/6, estatuto este que, pelas razões atrás explicitadas se há-de entender diferente do previsto para os cargos elencados no Estatuto do Pessoal Dirigente e dos que lhe são legalmente equiparados. Assimilando os estatutos, o douto acórdão fez errada interpretação da lei, violando o referido artigo 37º . da Lei 49/99 . 2º. De igual forma se verificou, no aresto, errada interpretação das normas legais aplicáveis, ao atribuir ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, os poderes de gestão do programa, ao conferir-lhe a natureza de entidade de controlo de nível superior e ao cometer-lhe a competência para a nomeação do gestor, face ao disposto, respectivamente, no artigo 6º , n.º 4 alínea b) do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , e n.º 3 do artigo 16º . da Portaria n.º 745-A/96 , de 16/12, que, no caso concreto submetido à apreciação a comete ao gestor do programa; no artigo 41º do Decreto-Lei n.º 99/94 , de 19/4 que define os órgãos de controlo da execução das intervenções operacionais, e bem assim no n.º 1 do artigo 37º da Lei n.º 49/99 , de 19/4, conjugado com o artigo 29º do Decreto-Lei n.º 99/94 , de 19 de Abril, de acordo com o qual a competência para a nomeação é do Conselho de Ministros. Ter-se-ão, em consequência, como violadas, as normas legais acima apontadas. 3º. Ao concluir pela existência de uma relação de subordinação ao membro do Governo, com base em errónea interpretação e concatenação das normas do direito comunitário e do direito interno, aplicáveis ao Fundo Social Europeu, das dos Estatutos privativos a que se refere o Estatuto dos Dirigentes da Administração Pública e deste mesmo, e bem assim, ao não apreciar a inserção do cargo em referência na Lei Orgânica do Ministério – Lei n.º 115/98, de 4/5, o douto aresto, com o devido respeito, violou ainda o bloco de legalidade do – inexistente – acto;”. A recorrente contenciosa - A... - contra-alegou e concluiu desta forma : O gestor do Programa Pessoa não invoca o poder definitivo e executório na notificação da decisão e a possibilidade do recurso contencioso; aliás, nem o poderia fazer, porquanto, II. OS ACTOS DAQUELA ENTIDADE, RELATIVOS A REDUÇÕES DOS PEDIDOS DE PAGAMENTOS DE SALDOS, DE FINANCIAMENTOS PÚBLICOS, COM VERBAS DO FUNDOS SOCIAL EUROPEU E NACIONAIS, NÃO SÃO A ULTIMA PALAVRA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PORQUE TAL COMPETÊNCIA É DA AUTORIDADE RECORRIDA, ORA RECORRENTE. III. Decorre, sem margem para dúvidas, de todo o quadro legal aplicável, ao caso sub judice, mormente, os artigos 2º, nº l e 2; 3º, n.º 1 e 3; 4º, do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23-11, que: É o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade o detentor dos poderes de regulamentação, de gestão, de nomeação e destituição dos Gestores; Por maioria de razão, e porque “quem pode o mais, pode o menos”, tem competência para revogar os actos dos subalternos, do Gestor do Programa Pessoa. Ora, VI. Também pela análise do artigo 6º, n.º 4, alíneas a) a d), do Decreto Regulamentar supra citado, se atende que o Gestor do Programa Pessoa está permanentemente sujeito aos poderes “de controlo de nível superior” (sic); e VII. dos números 2 e 3 do citado artigo, se estatui que os gestores, embora com o estatuto de encarregados de missão, funcionam junto dos serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos e orçamentais; VIII. Assim, verifica-se que, o Gestor do Programa Pessoa encontra-se inserido numa estrutura hierarquizada da Administração Pública Portuguesa, em cujo topo se encontra a presente Autoridade Recorrida, aqui recorrente. O Gestor do Programa Pessoa reporta todos os seus procedimentos e decisões, não só ao DAFSE e ao Fundo Social Europeu, mas também, àquele membro membro do Governo. Se esta entidade não tivesse competência para revogar as decisões, não existiria qualquer utilidade neste procedimento. Resumindo, face a todo o exposto e alegado, dado o Gestor do Programa Pessoa não se encontrar no topo da hierarquia da Administraço, mas sim a aqui autoridade recorrente, torna-se absolutamente imprescindível lançar mão do recurso hierárquico necessário, para possibilitar a eventual sindicância contenciosa. XI. Acresce que, para o Gestor do Programa Pessoa poder decidir definitiva e executoriamente, tal tem de resultar inequivocamente da Lei, dado se tratar de uma situação excepcional nas relações de subordinação, como neste caso não se vislumbra aquela condição, a decisão tomada deve ser sujeita a recurso hierárquico necessário (Acs. do S.T.A. de 14.5.1991 - rec. 28640; de 21.5.1991 - rec. 28.179; de 08.02.00 - rec. 45413; Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso hierárquico, p. 62) XII. Por fim, nenhuma revisão constitucional, alterou o vértice da última decisão proferida no exercício da administração directa do Estado, do Governo para os Gestores ou encarregados de missão, mantendo-se aquele, como o órgão superior da Administração Pública (arts.º 182º e 199º, als. d), ambos da Constituição da República Portuguesa); XIII. Pelo que, o Douto acórdão, ora em crise, não deve ser revogado, mantendo-se a decisão proferida, porque não violou qualquer norma legal, aplicando o Direito sem qualquer vício interpretativo”. RECURSO DA A... - CONCLUSÕES Desde logo, há contradição de decisão entre os acórdãos do S.T.A. de 26.03.98, rec. 43 192; Ac. do S.T.A., de 16.06.98, rec. 39 708; e o Acórdão, ora em crise, relativamente à mesma questão de direito, ou seja, a competência da entidade nacional para ordenar a reposição de verbas provindas de contribuições do F.S.E.. Deve ser mantida a jurisprudência constante que estatui o vicio de NULIDADE -incompetência absoluta, por falta de atribuições da entidade apelada - daqueles actos administrativos, em causa nos presentes autos; consequentemente, o douto acórdão ora em apreciação deve ser revogado, em harmonia com o art.º 24º, alínea b) do E.T.A.F. Acresce ainda que, o Douto Acórdão, sub judice, declarou bem a nulidade das decisões administrativas, referidas no seu ponto 10, alíneas b) e f), por deficiência de fundamentação e alíneas e) e h), com fundamento em vicio de violação de lei. Contudo, as restantes decisões administrativas de supressão de quantias (despendidas com as acções de formação), também merecem decisão de invalidade, uma vez que, se verifica a mesma fundamentação perante os factos considerados, senão vejamos: Conforme supra alegado, nas páginas 6 e 7 da presente, atinentes, respectivamente, aos actos administrativos apreciados nas alíneas a) e c) do Ponto 10 do Acórdão, sub judice, deveriam ter sido cominados com o vício de violação de lei. Por sua vez, e avocando o vertido nas páginas 8 e 9, supra, os actos administrativos julgados nas alíneas d) e g), do Ponto 10 do Douto Acórdão, deveriam ter sido cominados com nulidade por falta de fundamentação. Por fim, quanto aos actos administrativos considerados válidos nas alíneas i) e j) do Ponto 10 do Douto Acórdão, ora em apreciação, face ao invocado nas páginas 10 e 11, da presente, salvo o devido respeito, padecem de vício de violação de lei. A invalidade dos actos administrativos (cujas decisões se basearam integralmente nas auditorias) ficou demonstrada com base nos factos considerados assentes – constantes das alíneas C), D), G), I), do douto Acórdão; e ainda, por maioria de razão, nos fundamentos vertidos no ponto 10, alíneas e), f), f) e h), do douto Acórdão, sub judicie; pelo que, forçosamente a decisão judicial não poderia apenas declarar a nulidade parcial, mas total dos actos administrativos, em causa; ou seja, os factos assentes importam, também, a nulidade das decisões administrativas, nos termos do art.º 135º do C.P.A. Pelo que, os fundamentos invocados no Douto Acórdão, sub judice, deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao expresso na decisão, ocorrendo nulidade prevista no artigo 668º , n.º 1 alínea c) do C.P.C . ex vi artigo 13º do E.T.A.F, devendo ser, parcialmente revogado; consequentemente. Assim, deveria o Acórdão ter julgado e decidido pela total procedência do recurso contencioso, e consequentemente, ordenar à apelada o reembolso à apelante, das quantias peticionadas, desembolsadas no cumprimento dos objectivos da Formação Profissional.” A entidade governamental não contra -alegou. III - CONCLUSÕES DO RECURSO DO SENHOR MINISTRO, QUE DELEGOU COMPETÊNCIA, PARA O EFEITO, NO SENHOR SECRETÁRIO DE ESTADO DO TRABALHO “1-Não se verifica o vício de forma por falta de fundamentação no que concerne às alíneas b) e f) do ponto 10 do acórdão pelo que o mesmo ao considerar a existência desse vício deve ser revogado, uma vez que as razões apresentadas e constantes do Parecer do Gabinete do Gestor do Programa Pessoa são suficientes e permitem reconhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo Gabinete tendo sempre em conta as regras que regulamentam o acesso aos fundos. 2- Igualmente não se verifica vício de violação de lei no que concerne às alíneas e) e h) do ponto 10 do acórdão uma vez que as duas situações em causa não deram cumprimento ao disposto na lei, sendo essa falta insuprível para efeitos de elegibilidade das despesas”. Contra-alegou a A..., tendo concluído nos seguintes termos: Nas alíneas b), f), e) e h), do ponto 10, do Douto Acórdão, ora em crise, foi decidido de forma irrepreensível e correcta, a invalidade do acto administrativo recorrido. Perante os factos provados e assentes, o Venerando Tribunal “a quo” aplicou o Direito – art.º 135º do C.P.A, e julgou o acto administrativo, em apreciação naquelas alíneas do Douto Acórdão, inválido porque padecia de anulabilidade. Relativamente às alíneas b) e f) do Ponto 10. do Douto Acórdão, ora em apreciação, deve manter-se a decisão de considerar os respectivos actos administrativos, como inquinados pelo vicio de forma por falta de fundamentação, conforme exposto nas páginas 4 a 6 da presente; Da mesma forma, salvo o devido respeito, deve ser confirmado o julgamento constante das alíneas e) e h) do Ponto 10. do Douto Acórdão, sub judice, nos termos alegados nas páginas 6 a 8, da presente, porquanto aqueles actos administrativos padecem do vicio de violação de lei, não surtindo qualquer efeito jurídico, factual ou legal. Assim, em conclusão, o Douto Acórdão, proferido pelo Venerando Tribunal "a quo" - na parte ora em apreciação - deve manter-se inalterável, porque correcto e não merecendo qualquer censura ou reparo.” A Ex.ª Procuradora-Geral adjunta, relativamente aos dois recursos em causa, emitiu o seguinte parecer: “Vêm interpostos recursos jurisdicionais para o Pleno da secção, na parte em que decaíram, do acórdão constante de fls. 381 a 420 que, nos termos constantes do seu ponto 11, julgou parcialmente procedente o recurso contencioso de anulação ali objecto de apreciação. Atentas as razões que deixámos expostas no nosso parecer junto a fls. 367 a 370, que inteiramente mantemos, afigura-se-nos que apenas o recurso interposto pela entidade então recorrida poderá proceder. Acresce que, e no que ao recurso ora interposto pela recorrente contenciosa respeita, todas as questões em que se funda a respectiva motivação foram objecto de cuidada análise no acórdão recorrido em termos de nenhuma censura nos poder merecer - seja na apreciação da matéria de facto, seja na aplicação do direito - pelo que o mesmo se mostra totalmente improcedente.” IV - MATÉRIA DE FACTO ASSENTE PELO ACÓRDÃO FINAL RECORRIDO E QUE ESTE PLENO, NOS TERMOS DO Nº 3 DO ART. 21º DO ETAF, TEM DE ACATAR Em 10-2-07, a recorrente candidatou-se ao Programa Pessoa, visando realizar sete cursos de formação profissional; A candidatura foi aprovada pelo Despacho nº 125/97, do Senhor Gestor do Programa Pessoa; O montante aprovado foi de 25 802 000$00, para realização dos cursos seguintes: Gestão de PME - 1 turma; Desenho Assistido por computador CAD - 2 turmas; Higiene e Segurança no trabalho - 1 turma; Chefias Intermédias - 1 turma; Em 15-9-97 iniciaram-se os cursos de formação de Gestão das PME, Desenho Assistido por computador e Higiene e Segurança no Trabalho, que terminaram em 31-12-97, 27-2-98 e 15-10-97, respectivamente; Em 20-10-97 iniciou-se o curso de Chefias Intermédias, que terminou em 14-11-97; Em 27-4-98, a recorrente apresentou ao Senhor Gestor do Programa Pessoa o pedido de pagamento de saldo, com o valor de 19.218.844$00; Em 23-2-98, a recorrente foi notificada pelo Senhor Gestor do Programa Pessoa da proposta de decisão de redução do financiamento para 12.530.615$00, nos termos que constam dos documentos de fls. 39 a 44, cujo teor se dá como reproduzido; h)A recorrente pronunciou-se sobre esta proposta, nos termos que constam do documento de fls. 45 a 50, cujo teor se dá como reproduzido; i) Em 14-4-99, foi emitido o parecer que consta de fls. 56 a 62, cujo teor se dá como reproduzido, de que consta o seguinte: PARECER: A entidade A... apresentou pedido de pagamento de saldo final relativo ao pedido de financiamento não inserido em plano de formação, B nº 1. A formação nele consignada finalizou a 98/02/27, e o pedido de pagamento de saldo final deu entrada nestes Serviços a 98/04/27, cumprindo o prazo de 60 dias estipulado para esse efeito em Portaria nº 745-A/96 de 16/12, artº 16º, nº 1, alínea a). II. Da formação proposta no âmbito do pedido de financiamento não inserido em plano da entidade, foram aprovados e concretizados os seguintes cursos: 1 – Gestão de PME 2 – Desenho Assistido por Computador 3 - Higiene e Segurança no Trabalho Chefias Intermédias A formação, enquadrada no curso - tipo 221 - Actualização ou Desenvolvimento, previa um público-alvo integralmente constituído por activos empregados, externos, tendo afinal abrangido alguns desempregados. Numa comparação directa entre os valores aprovados em sede de candidatura e as informações disponíveis em saldo final, temos: Aprovado em Candidatura Apresentado em Saldo N.º de Cursos 4 4 Nº de Acções 5 5 N.º de Formandos 70 60 Volume de Formação 19.950 horas 14.696 horas Montante a financiar 25.802.000$00 19.218.844$00 Data de início 97/05/14 97/09/15 Data de fim 97/11/11 98/02/27 Comparando o volume de formação efectivamente realizado com o volume de formação que inicialmente a entidade se propunha realizar e que foi aprovado em candidatura, verificamos que a taxa de execução da formação se fixou em 73.66%. III. A UTC Algarve realizou três Visitas de Controlo a esta Associação, de entre as quais somente na primeira havia formação a decorrer. A 1ª Visita de Controlo de 1º Nível (Relatório nº 20-1/UTC-ALG/97) deu origem à suspensão de pagamentos à entidade, na 2ª Visita de Controlo foi levantada a suspensão (Relatório nº20-2/UTC-ALG/97) e na 3ª Visita à entidade (Relatório nº 20-3/UTC-ALG/97) foi verificada a regularização de algumas situações irregulares detectadas anteriormente. IV. A análise do saldo final revelou a necessidade de proceder a algumas correcções no preenchimento dos formulário e anexos, pelo que tal foi solicitado a entidade, assim como o envio de alguns documentos para o esclarecimento de dúvidas relativamente à elegibilidade dos custos a que respeitavam. Na análise do pedido de pagamento de saldo foram consideradas as propostas definidas nos Relatórios das Visitas de Controlo efectuadas a entidade, nomeadamente a necessidade de as reflectir em sede de saldo nas Rubricas 1, 3, 4 e 5, tendo se adoptado os procedimentos que de seguida se listam, relativamente a essas situações bem como a outras que não foram abrangidas pelos relatórios. Desvios verificados, em analise técnica, no número de formandos e nas horas de formação dos cursos: Susceptíveis de serem excluídos os custos com os cursos 1, 3 e 4, uma vez que se verifica um desvio de -49.33% e de -34,66% nas horas de formação dos cursos 1 e 3 respectivamente, e de 30,00% no número de formandos do curso 4, há que conhecer no entanto as circunstâncias atenuantes dessas ocorrências. Na realidade, os cursos decorreram na integra, devendo-se esses desvios a faltas e a desistências (registaram-se 9 desistentes de um total de 70 formandos), assinalando-se ainda casos em que formandos começaram a frequentar os cursos após estes já terem iniciado. Relativamente ao número de formandos do curso 4, esta alteração não implica um acréscimo de custos do pedido de financiamento, relativamente ao montante previamente aprovado, pelo que deverá este curso ser aprovado em análise. Não de somenos importância é o facto das acções terem sido desenvolvidas em Vila do Bispo e Lagos, "numa área bastante desfavorecida, em termos económicos e sociais, onde escasseia a oferta formativa", conforme é referido pela responsável pela Unidade Técnica de Controlo regional. Atendendo ainda a que foram acatadas pela entidade as recomendações da UTC Algarve, vertente técnico-pedagógica que ainda se poderiam seguir no que toca à formação respeitante a este pedido, foram considerados na análise do pedido de pagamento de saldo final os custos envolvidos na realização destes cursos, Documentos não elegíveis: Rubrica Documento Montante Total 1.Formandos Vários documentos 5.510$00 451.470$00 Vários documentos 445.960$00 3. Pessoal não docente Factura n.º 304 da ... S.A 1.125.000$00 1.475.000$00 Recibos n.ºs 833052/3/4 de ... 350.000$00 4. Preparação Factura n.º 305/97 de ... S.A. 1.420.000$00 1.420.000$00 Fact. Nº 160 de 98/01/07 de ... 338.130$00 Vários documentos de ... e ... 52.600$00 Vários documentos de CTT e notário 2.180$00 Recibo nº. 1 de Policia de Segurança Pública 9.000$00 5. Funcionamento Documentos n.ºs 1 e 2 de “Despesas gerais de manutenção” 83.288$00 Várias facturas da Portugal Telecom 13.360$00 Vários VD's de ... 13.000$000 1.011.558$00 Recibo nº. 405137 de ... 500.000$00 – Rubrica 1: Foram parcialmente cortados vários documentos respeitantes aos subsídios de alimentação pagos aos formandos, perfazendo um valor de 5.510$00, uma vez que os cálculos da entidade ultrapassavam nesse montante o valor a que os formandos efectivamente tinham direito, segundo Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97. Foram ainda deduzidos desta rubrica 445.960$00, de despesas com os formandos consideradas não elegíveis. Uns por se tratarem, conforme apurado pela equipa de Controlo de 1º Nível, de candidatos ao 1º emprego sem licenciatura ou bacharelato, outros por se tratarem de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, não são elegíveis no curso - tipo 221, e totalizam 427.980$00. Outra eliminação efectuada diz respeito a dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade, calculada em 17.980$00. Rubrica 3: Os 1.125.000$00 da factura nº 304 da ... foram subtraídos à rubrica 3 por proposta da UTC-Algarve, uma vez que esse documento não discrimina os serviços que foram prestados, nem existe evidência de um acompanhamento por parte de técnicos desta entidade. Não foram igualmente considerados os recibos apresentados em nome de ..., pois para além destes serem vagos, sem duração nem discriminação do serviço, nem referência ao motivo de não retenção de IRS, a senhora em questão não prestou qualquer serviço à entidade, conforme averiguado pela UTC-Algarve. – Rubrica 4: Excluiu-se, desta rubrica a factura nº 305/97 da ..., pelo valor de 1.420.000$00, dado que se trata de uma factura não discriminada, não cumprindo portanto os requisitos do artº 35º do CIVA, de acordo com o Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97. Rubrica 5: Foi eliminada a despesa de 338.130$00 da ..., não considerada elegível, por ser referente à pintura e à manutenção de salas. Foram também excluídos serviços de limpeza, por se encontrarem indevidamente documentados, num total de 52.600$00, assim como 2.180$00 de despesas com Correios e Notário pelo mesmo motivo. Foram eliminados 9.000$00 respeitantes a serviços de vigilância, por falta de evidência de serviços prestados e por estes não se encontrarem devidamente documentados. O valor de 83.288$00, indicado em anexo II como tratando-se de Despesas gerais de manutenção", respeita a juros devedores os quais, conforme o Auxiliar de Preenchimento dos Formulários, não são elegíveis. Dado que a actividade da entidade A... não se limita à formação profissional, entendeu a UTC-Algarve ser injustificável a imputação das facturas da Portugal Telecom pela totalidade ao pedido de financiamento, tendo concluído ser mais ajustada a imputação de 83% dessas despesas, uma vez que essa percentagem representa o peso da actividade formativa em relação à actividade global desenvolvida pela Associação em 1997. Assim, o corte perpetrado de 13.360$00 corresponde aos restantes 17% considerados não elegíveis, uma parte pelo Relatório de Visita nº 20-2/UTC-ALG/97, outra parte por extrapolação do mesmo, uma vez que à data da Visita de Controlo ainda não tinham sido efectuadas todas as despesas relativas a formação. Da Rubrica 5 constavam ainda vários documentos da ..., num total de 13.000$00, que foram excluídos pois, apesar desta rubrica permitir a inclusão de despesas com deslocações do grupo em formação, este não seria o caso, uma vez que à data das facturas a formação já havia finalizado. Por proposta do Relatório de Visita nº 20-3/UTC-ALG/97, foi eliminado um recibo de ... no valor de 500.000$00 cuja discriminação do serviço ("Agente técnico de arquitectura e engenharia) foi considerada insuficiente, para além de que não se encontrou qualquer evidência da prestação do mesmo, ao que se acresce que o documento não continha menção ao financiamento pelo FSE, nem referia o motivo de não retenção de I.R.S. Transferências de Rubricas: RUBRICA INICIAL RUBRICA CORRECTA DOCUMENTO MONTANTE 4. Preparação 5. Funcionamento Recibo n.º 26 de ... 37.733$00 5. Funcionamento 6. Rendas, Alugueres e Amortizações Factura n.º 506 de ... 256.230$00 42.701$00 Foi transferida da Rubrica 4 despesa no valor de 37.733$00 que, tratando-se de fotocópias, deveria constar da Rubrica 5. Estava imputada à Rubrica 5 uma factura da ... respeitante à aquisição de software informático. Dado que o financiamento pelo FSE não abrange despesas com aquisições de imobilizado, optou-se por considerar elegível somente o valor correspondente a amortização, conforme proposta do UTC Algarve, o que se cifra em 42.701$00, considerando a taxa de amortização em vigor (33,33%) e 6 meses de utilização. Este montante foi por sua vez imputado à Rubrica 6. A análise financeira ao pedido de pagamento de saldo final culminou com a estruturação final dos custos de acordo com os limites legais fixados e que, conforme mapa de analise financeira, originou uma redução do financiamento, tendo esta sido notificada à entidade através de oficio nº 37/UTA-ALG/45 de 99/02/22 (ANEXO I). Após consulta do processo e solicitação de certidões autenticadas dos Relatórios de Controlo, as quais foram facultadas, vem a entidade em sede de audiência dos interessados, através de advogada, Dra. ..., apresentar, nos termos do disposto no artº 101º do Código do Procedimento Administrativo , a sua contestação ao proposto (Anexo II). Atendendo a que os aspectos focados na contestação se debruçavam sobre propostas advindas dos relatórios da responsabilidade da Unidade Técnica de Controlo de 1º Nível desta região, foi por essa Unidade apreciada a contestação, tendo-se pronunciado através de Nota de Serviço nº 14/UTC-ALG/65, que se anexo (Anexo III). Em consequência da apreciação dessa Unidade Técnica não foi dado provimento à contestação da entidade, mantendo-se inalterada a proposta inicial de redução do financiamento. Posto isto, propõe-se que: sejam aprovados, em análise do pedido de pagamento de saldo, os custos com os cursos 1, 3 e 4, pelas razões expostas em IV; seja aprovada a análise efectuada ao pedido de pagamento de saldo final, assim como a estrutura de custos dela resultante, e que consta do mapa de análise financeira, de que este parecer é parte integrante. À consideração superior. A Técnica Faro, 99/04/14 (...) j) Relativamente a este parecer e proposta, em 23-4-99. O Senhor Gestor do Programa Pessoa proferiu o seguinte despacho: Aprovo. 99/04/23 O Gestor (Assinatura) Na sequência deste despacho, a recorrente foi notificada nos termos que constam do ofício cuja cópia consta de fls. 53, cujo teor se dá por reproduzido; Em 5-07-79, a recorrente interpôs recurso hierárquico deste despacho, para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade; Este recurso não foi decidido até 7-1-2000, data em que a recorrente interpôs o presente recurso contencioso”. O DIREITO RECURSO DO ACÓRDÃO RELATIVO À QUESTÃO PRÉVIA - COMPETÊNCIA DO GESTOR DO PROGRAMA PESSOA: Decidiu tal aresto que o gestor do Programa Pessoa não tem competência exclusiva pelo que dos seus actos cabe recurso hierárquico, como se verificou no caso vertente. Para assim concluir produziu a seguinte argumentação: “O Gestor do Programa Pessoa está inserido numa estrutura hierarquizada da Administração em cujo topo se encontra o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade. Acresce ainda, que todos os seus procedimentos, são reportados não só àquela entidade, mas ainda ao DAFSE e ao FSE. É ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade que cabe os poderes de regulamentação, de gestão, nomeação e destituição dos Gestores. Tudo isto decorre do disposto nos artigos 2.º , n.º s 1 e 2, 3.º , n.º s 1 e 3 e 4.º do Decreto Regulamentar n.º 15/96 , de 23 de Novembro. O n.º 4, alíneas a) a d), do artigo 6.º do Diploma acabado de citar, define as competências dos gestores, embora “ sem prejuízo dos poderes das entidades de controlo de nível superior “. No n.º 2, deste normativo diz-se que “ os gestores têm o estatuto de encarregado de missão , aplicando-se-lhes o regime previsto no artigo 23.º do Decreto - Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro “. Por sua vez o seu n.º 3 acrescenta que “ os gestores funcionam junto de serviços ou entidades públicas, que lhes assegurarão os meios necessários ao desempenho das suas competências, recursos logísticos, humanos e orçamentais”. Também o n.º 1, do artigo 37.º da Lei n.º 49/99 , de 22 de Junho, qualifica os gestores como encarregados de missão junto dos membros do Governo . Da análise de todos estes preceitos, resulta que as decisões do Gestor, por não ocupar o topo da estrutura hierarquizada da Administração, mas sim o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, estão sujeitas a recurso hierárquico necessário, a ser interposto para este, e só os actos (lesivos) que nele radiquem serão contenciosamente sindicáveis. A competência exclusiva do Gestor do Programa Pessoa, por se tratar de uma situação excepcional em relações funcionais de subordinação, tem de resultar inequivocamente da Lei (cfr. neste sentido, entre outros, os acórdãos deste Supremo Tribunal de 14.05.91 - Rec. n.º 28.640, e de 21.05.91 - Rec. n.º 28.179, e, na Doutrina, Mário Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, vol. I, Almedina, pág. 419). Ora, como no caso sub judicio tal não acontece, a decisão por ele proferida, encontra-se sujeita a recurso hierárquico necessário - v.d. neste sentido, o acórdão deste Supremo Tribunal de 08.02.00 - Rec. n.º 45.413, o que acarreta a improcedência da presente questão prévia.”. O assim decidido não merece qualquer censura tanto mais que este Pleno, por recente acórdão de 15 de Outubro de 2002, cuja tese aqui se dá por reproduzida, proferido no Proc. nº 45 917, em que a autoridade recorrente era a mesma, constante, em texto integral, da Base de Dados do Ministério da Justiça, via Internet, seguiu orientação idêntica, não se descortinando razões que imponham a sua alteração. Daí que não assista razão à Recorrente quando sustenta que a competência do gestor é exclusiva, e que, por isso, inexistia o dever legal de decidir, não se formando o indeferimento tácito o que teria como consequência a rejeição do recurso contencioso por carência de objecto. Na verdade, tal competência é própria mas não exclusiva pelo que, para a abertura da via contenciosa, necessário se torna interpôr recurso hierárquico das decisões do referido Gestor, como se verificou no caso vertente. Improcede, pois, o recurso relativo à referida questão prévia. RECURSOS SOBRE A QUESTÃO DE FUNDO A..., interpôs recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito do seu recurso hierárquico de 5-7-99, para o Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, relativo à decisão do Gestor do Programa Pessoa de 19.05.99, que aprovou, com redução, o pedido de pagamento de saldo final em 6 688.229$00, no âmbito do Programa Pessoa do QCA II- PO/SUB-PO/MEDIDA 942220P1, do Pedido nº 1. O acórdão recorrido decidiu que o acto impugnado enfermava de vícios de violação de lei e vícios de forma por falta de fundamentação, quanto às matérias a que se referem as alíneas b) e f) (deficiência de fundamentação), e e) e h) (vícios de violação de lei) do seu ponto 10. E concluiu: “Tais vícios são geradores de anulabilidade (art. 135º do C.P.A.), pelo que o acto recorrido tem de ser anulado nas partes referidas neste ponto 11, mantendo - o na parte restante. Termos em que acordam em conceder provimento parcial ao recurso e em anular o acto recorrido, nos segmentos referidos”. Esta decisão não agradou nem à recorrente contenciosa nem ao Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade pelo que interpuseram recursos para este Pleno, os quais se encontram circunscritos às respectivas conclusões já transcritas. Vejamos, pois, a quem assiste razão, começando pelo recurso da A..., já que argui nulidades ao acórdão recorrido. RECURSO DA A...: NULIDADE DO ACÓRDÃO RECORRIDO Nas alíneas J), K e L) das suas conclusões, sustenta que o acórdão recorrido não devia ter declarado apenas a “nulidade parcial, mas total dos actos administrativos, em causa; ou seja, os factos assentes importam, também, a nulidade das decisões administrativas, nos termos do art. 135º do CPA ”, pelo que os fundamentos invocados no Douto Acórdão, sub judice, deveriam logicamente conduzir ao resultado oposto ao expresso na decisão, ocorrendo nulidade prevista no artigo 668º , nº 1 alínea c) do C.P.C . ex vi artigo 13º do E.T.A.F. , devendo ser parcialmente revogado”, pelo que “deveria o Acórdão ter julgado e decidido pela total procedência do recurso contencioso, e consequentemente, ordenar à apelada o reembolso à apelante, das quantias peticionadas, desembolsadas no cumprimento dos objectivos da Formação profissional”. A recorrente carece, manifestamente, de razão. Em primeiro lugar, o acórdão ao não decretar a nulidade integral do acto administrativo contenciosamente impugnado não enferma de nulidade porquanto nem os factos dados como provados impõem essa conclusão nem decidiu em desconformidade ou ao arrepio dos respectivos fundamentos, não ocorrendo, por isso, a violação da norma constante da alínea c), nº 1 do art. 668º do CPC , e muito menos o disposto no art. 135º do CPA pois, consagrando esta norma a anulabilidade dos actos administrativos como regra geral a mesma foi inteiramente respeitada. Depois, a recorrente não concretiza ou não consubstancia em que consiste a oposição entre a decisão e os seus fundamentos, limitando-se tão só a arguir a referida nulidade. OPOSIÇÃO DE ACÓRDÃOS: INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DAS AUTORIDADES NACIONAIS Alega a recorrente, nos termos do disposto no nº 1 do art. 24º do ETAF, a oposição do acórdão recorrido, que concluiu serem as autoridades nacionais as competentes para decidir sobre o montante das despesas financiáveis em determinada acção de formação e para ordenar a restituição do que considerem indevidamente recebido, com os acórdãos deste STA de 26.03.98 e de 16.06.98, proferidos, respectivamente, nos procs. nºs 43 192 e 39 708, para os quais tal competência é da Comissão Europeia. Daí que deva seguir-se a orientação anterior deste STA, em conformidade, de resto, com o acórdão do Tribunal de Pequena Instância Comunitário, de 11.07.96, no Proc. Branco/Comissão, T-271/94, in Colectânea Anotada de Jurisprudência Comunitária, segundo o qual a competência para aprovação, fiscalização, pagamento de saldo e recuperação de verbas por contribuições do Fundo Social Europeu (FSE) cabe única e exclusivamente à Comissão Europeia, pelo que deve ser declarado nulo, por incompetência absoluta, por falta de atribuições, o indeferimento tácito em causa do Senhor Ministro do Trabalho e da Solidariedade, nos termos da b), nº 2 do art. 134º do CPA , e, assim, para além da redução das despesas que o acórdão recorrido julgou ilegais, devem ser consideradas elegíveis todas as restantes, no valor total de 6 688 229$00. Improcede, porém, tal argumentação. Desde logo porque o presente meio processual não é de oposição de julgados previsto na b) do art. 24º do ETAF, onde se possa decidir por uma ou outra tese dos acórdãos em confronto. Considerando, no entanto, que a recorrente o que pretendeu foi invocar o vício de falta de competência da autoridade recorrida tal como o decidido por este STA nos acórdãos que citou, é evidente que labora em evidente erro por não ter atentado que os aludido arestos se referem a um quadro comunitário de apoio anterior em que a competência exclusiva, para aprovar saldos e ordenar a restituição de verbas pagas a mais, pertencia, efectivamente, à Comissão Europeia, como, de resto, o acórdão recorrido, exaustivamente, esclareceu. Com efeito, e seguindo de perto o que aí se expendeu a este propósito, pelo Regulamento nº 2950/83, do Conselho, de 17.10.83, por força dos seus arts. 5º, nº 4 e 6º, nº 1, a referida competência pertencia à Comissão. Só que este diploma não é aplicável ao caso dos autos, que se referem a uma candidatura ao Programa Pessoa de 10.02.97, pois cessou a sua vigência em 1.1.89, com a entrada em vigor, na mesma data, do Regulamento da CEE nº 4 255/88, do Conselho, de 19.12.88, que revogou aquele. Por outro lado, o regime jurídico das contribuições do FSE instituído por este último Regulamento e pelos Regulamentos do Conselho nºs 2052/88, de 24.6.88, (alterado pelo Reg. nº 2081/93, de 20.7.93) e 4253/88, de 19.12.88 (também alterado pelo Reg. nº 2082/93, de 20.7.93), ao abrigo do qual foi proferido o acto contenciosamente impugnado, é essencialmente diferente do anterior, no que concerne à competência em causa da Comissão e dos órgãos dos Estados-membros. No novo regime, a gestão dos fundos comunitários com carácter estrutural foi descentralizada para os Estados-membros no que respeita à gestão das intervenções operacionais, deixando a Comissão de decidir sobre os pedidos de contribuição apresentados individualmente pelos interessados e passando tal tarefa a caber à Administração da cada um daqueles Estados em relação aos diversos promotores das acções de formação, no âmbito dos Quadros Comunitários de Apoio aprovados por cada um dos Estados para os períodos posteriores a 1990 .-Cfr. arts. 5º, nº 2, alíneas a) e c) do Reg. nº 2052/88 e 23º, nº 1, do Reg. nº 4253/88. A Comissão ficou apenas com poderes para efectuar controlos directos aos promotores de acções financiadas (art. 23º, nº2, do Reg. nº 4253/88) e para reduzir, suspender ou suprimir a contribuição dos Fundos para a acção ou medida em causa (art. 24º daquele Reg.). Mas a decisão final sobre os pedidos de cofinanciamento individual, tanto no que concerne à aprovação da acção como ao pagamento, essa é da competência dos Estados- membros, que é exercida em conformidade com a sua regulamentação interna. Ora, como decidiu este Pleno, por acórdão de 15.10.2002, Proc. nº 45 917, cabe recurso hierárquico necessário das decisões do Gestor do Programa Pessoa relativas ao pagamento de saldos de financiamento de acções de formação profissional no âmbito do 2º Quadro Comunitário de Apoio, como é o caso presente. Consequentemente, o indeferimento tácito pelo Ministro do Trabalho e da Solidariedade do recurso hierárquico da decisão do Gestor Programa Pessoa que aprovou, com redução, o pedido da recorrente de pagamento do saldo final do financiamento de acções de formação não se mostra inquinado de incompetência absoluta por falta de atribuições, pelo que não é nulo, sendo o mesmo da competência da entidade recorrida. Improcedem, assim, as conclusões A) e B). VÍCIOS DE VIOLAÇÃO DE LEI CONSTANTES DE VÁRIAS ALÍNEAS DO PONTO 10 DO ACÓRDÃO RECORRIDO Alega a recorrente, nas conclusões C) e D) que embora o acórdão recorrido tenha anulado, e bem, as decisões administrativas a que se referem as alíneas b) e f) do seu Ponto 10 por deficiência de fundamentação e as alíneas e) e h) por vício de violação de lei, também são inválidas as restantes decisões administrativas a que se referem as alíneas a), c), i) e j) do mesmo Ponto 10, por enfermarem de ilegalidade e as alíneas d) e g) por falta de fundamentação. ALÍNEA a) DO PONTO 10 DO ACÓRDÃO RECORRIDO Sustenta a recorrente que a decisão, que o acórdão recorrido avalizou, de não eleger o valor de 5 510$00 se fundamenta no Relatório de visita nº 20-2/UTC-ALG/97. Simplesmente, acrescenta a recorrente, tal relatório é inválido não só porque as conclusões de Avaliação não se encontram datadas, não têm qualquer apreciação qualitativa, mas também porque nem sequer estão subscritas. Mas a argumentação da recorrente não procede. Com efeito, e como se sustenta no acórdão recorrido, o corte da quantia referida foi efectuado por nos documentos respeitantes aos subsídios de alimentação aos formandos, se ter constatado que os cálculos efectuados pela recorrente ultrapassavam o montante a que os formandos tinham direito, como consta de fls. 183, em que se refere que o produto valor do subsídio de alimentação pelo número de dias em que compareceram os formandos do curso nº 3, é de 123 830$00 e não 129 340$00, como a recorrente indicara no Anexo XXIV. Por outro lado, a recorrente não dá qualquer explicação para a referida diferença nem refere que seja incorrecto o cálculo efectuado. Acresce que o Relatório de Visita nº 20-2/UTG/97 foi elaborado no âmbito dos poderes de controlo das acções de formação em causa pelo que não há razão para o considerar globalmente inválido, sendo, por isso irrelevante que as conclusões da Avaliação não estejam datadas nem subscritas, tanto mais que não foi posta em causa a sua veracidade nem a recorrente esboçou sequer a demonstração que o que consta do relatório a esse propósito, e que se transcreveu, não corresponde à verdade. E isto ainda que junto ao citado Relatório constem duas folhas estranhas às acções de formação em causa, já que tal apreciação não consta delas. Assim, o acórdão recorrido não incorreu em tal erro de julgamento. ALÍNEA c) DO PONTO 10 DO ACÓRDÃO RECORRIDO Alega a recorrente que o acórdão recorrido incorreu em novo erro de julgamento ao decidir não ter ficado demonstrado que a entidade formadora ..., contratada por si, tenha efectivamente prestado os serviços técnicos de acompanhamento e que estes tenham tido a dimensão temporal de 150 horas, a 7500$00/h, apesar da factura nº 304, no montante de 1 125.000$00, relativa a despesas com pessoal não docente, emitida por aquela entidade formadora. De resto, acrescenta a recorrente, o mesmo aresto, quanto a questão idêntica, constante da alínea e) do Ponto 10, seguiu critério diferente, ao considerar que a entidade formadora prestara efectivamente os serviços técnicos, preparando, desempenhando e acompanhando as acções de formação para os quais tinha sido contratada. É, porém, evidente que se trata de conclusões que se não harmonizam com a prova dos factos que lhes serve de respaldo, tendo o acórdão recorrido concluído que no caso da não elegibilidade da verba constante da presente alínea não ficara demonstrado ter a empresa ... prestado os serviços técnicos para que fora contratada, já que os mesmos não foram discriminados, nem existir evidência de um acompanhamento por parte dos respectivos técnicos, enquanto na verba constante da alínea e) o acórdão recorrido concluiu, face ao circunstancialismo fáctico, pela sua elegibilidade. Ora, este Pleno, como já se referiu, tem de acatar a matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido da Subsecção - ( nº 3 do art. 21º do ETAF), salvo nos processos de conflito e nos casos do nº 2 do art. 722º do CPC , e bem assim quando o resultado interpretativo foi obtido por intermédio de critérios normativos ou de juízos de valor legais, que imprimam carácter prevalentemente jurídico à operação empreendida (cfr. acórdãos do TP de 15.10.99, 10.11.98 e de 23.01.03, proferidos, respectivamente, nos Procs. nºs 28 207, 40 848 e 46 299, o que não é o caso. De resto, e como se salienta no aresto sob análise, a recorrente, apesar de referir que os serviços foram prestados, não especificou em que é que eles se consubstanciaram. Por outro lado, irreleva a alegação por parte da recorrente de que jamais foi negado que os serviços foram prestados para daí concluir estar provado terem os mesmos sido realizados, acrescentando ainda que as facturas se baseiam e pressupõem a sua efectiva prestação. Na verdade, sobre a recorrente recai o ónus de provar o erro nos pressupostos de facto do acto contenciosamente impugnado, o que não logrou fazer, não sendo relevante a mera afirmação de que não foi negada a prestação dos serviços em causa para se concluir pela sua prestação já que o acórdão recorrido decidiu, através de provas evidentes que não foram prestados. Por outro lado, e se é certo que as facturas se baseiam e pressupõem o pagamento de serviços, não o é menos que para se saber quais são têm de ser nelas discriminados, o que não se verificou, como se salienta no acórdão recorrido. Assim, o aresto em causa não merece censura nesta parte. ALÍNEA i) DO PONTO 10 Sustenta a recorrente que o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento ao decidir que ela não provou a falta de razoabilidade da ineligibilidade da despesa relacionada com a utilização do telefone mas não provou porque não sabia os motivos e/ou critérios da entidade administrativa para apurar tal redução, sendo certo que a auditoria reduziu, indiscriminadamente, sem qualquer justificação, em 83%, essas mesmas despesas.Ora, acrescenta, o art. 120º do CPA apenas permite actos discricionários se resultarem de um mecanismo lógico de aplicação da lei. A quantia relativa à utilização do telefone foi efectivamente paga e relacionada com as acções de formação profissional em causa. E a recorrente termina dizendo que a auditoria deveria ter-se preocupado em conferir se a despesa foi feita, na totalidade ou não, em vez de apurar percentagens “ad hoc” sem qualquer critério ou razoabilidade, que violam a lei. Mas à recorrente não assiste razão. Sustenta-se no acórdão recorrido que no que concerne às facturas da Portugal Telecom, de despesas de correio e de telefone, não foram aceites na sua totalidade, sendo efectuada uma redução de 83%, por se ter entendido que é essa a percentagem da actividade formativa no âmbito da actividade global da recorrente e acrescenta-se que esta não se preocupou em sustentar ou provar que o montante global das referidas facturas diziam respeito tão só e apenas à sua actividade formadora, não tendo contestado, por outro lado, que desenvolve outras actividades, para além desta, nem que não seja adequada a percentagem referida. Assim, continua o acórdão recorrido, desenvolvendo a recorrente outras actividades para além das acções de formação, não seria razoável imputar-se o montante global das facturas pagas à Portugal Telecom com despesas atinentes, em exclusividade, às acções de formação, por isso não ser normal, pelo que, acrescenta-se, na falta de prova de que ocorreu a “anormalidade” que seria a restante actividade não dar origem a despesas de correio e de telefone, deverá aceitar-se o critério utilizado no acto contenciosamente recorrido, por se afigurar adequado em termos de razoabilidade. Nada há a censurar ao assim decidido. Com efeito, a recorrente nem sequer tentou impugnar os respectivos pressupostos de facto do acto contenciosamente recorrido relativamente a esta questão, como não exercendo qualquer outra actividade, ou que os 17% com as despesas de correio e telefone, não elegíveis, eram exagerados, por desajustados à realidade, e só a ela competia tal ónus. Tanto mais que a Administração não tinha possibilidade de apurar, em concreto, contrariamente ao que refere a recorrente, qual a parte das despesas feitas com o correio e telefone relativas à actividade daquele estranha à acção de formação, sendo a referência feita pela recorrente ao art. 120º do CPA impertinente, por estranho, ao argumento invocado. ALÍNEA J) Alega a recorrente que o acórdão recorrido, concordando com o acto contenciosamente impugnado, considerou inelegível a despesa de 500 000$00 documentada através do recibo emitido por ..., com fundamento na insuficiência da descrição do serviço, o que constitui erro de julgamento. As razões dessa inelegibilidade fora a insuficiência da discriminação do serviço que se limitava a “Agente técnico de arquitectura e engenharia”, sem qualquer referência ao trabalho realizado, para além de tal documento não conter a menção de financiamento pelo Fundo Social Europeu e não referir o motivo da não retenção de I.R.S. No recurso contencioso a recorrente impugnara esta decisão da Administração dizendo que não é obrigatória a referência a financiamento pelo FSE, que não está garantido que “o contribuinte não está sujeito a retenção na fonte ou até I.V.A. “e que não foi seguido aqui o mesmo critério de redução a 83%, utilizado em relação às despesas da Portugal Telecom. Decidiu, então, o acórdão recorrido, perante tal discurso argumentativo, que não tendo a recorrente afirmado que foram prestados serviços pelo referido ..., nem quais, a falta de evidência do serviço prestado é um motivo que, só por si, justifica a não aceitação da despesa referida. Nas alegações para este Tribunal Pleno a recorrente sustenta, na essencialidade, que tendo o recibo sido emitido, com identificação fiscal do prestador de serviço, bem como com o valor dos honorários, sobre o qual incidem os respectivos impostos, deve presumir-se, para todos os efeitos legais, que os serviços foram efectivamente prestados, e porque a Administração não impugnou os factos ficou então assente que o recibo foi emitido e consequentemente, os respectivos serviços prestados, no cumprimento das acções de formação, pelo que o acórdão recorrido decidiu em desconformidade com os factos provados. É, porém, manifesto, que improcede a argumentação da recorrente. Desde logo, porque o que está em causa é saber se os serviços foram ou não prestados. Ora, tendo a Administração concluído que o não foram competia à recorrente, pelo menos, alegar que o foram. Como não o fez irrelevam argumentos circunstancias e meras presunções, aliás descabidos, invocados pela recorrente para convencer o tribunal da existência da prestação dos serviços, não merecendo censura, nesta parte, o acórdão recorrido, ao decidir como decidiu. Acresce que, contra o que a recorrente alega, a ela, que não à Administração, incumbia a prova da inexistência ou da inexactidão dos pressupostos do acto contenciosamente impugnado. ALÍNEA d) DO PONTO 10 DO ARESTO RECORRIDO Decidiu o acórdão em análise que não foram aceites dois recibos, no valor global de 250 000$00, em nome de ..., por a entidade recorrida ter apurado que não prestou serviços à recorrente, nem os recibos indicarem a duração dos mesmos nem os discriminar. A recorrente, porém, alega que o acto impugnado, neste segmento, carece de fundamentação. Simplesmente só alegou a falta de fundamentação neste Pleno razão pela qual não se pode conhecer dela, porquanto os tribunais de recurso visam confirmar, modificar ou revogar as questões decididas e não apreciar novas questões, salvo se forem de conhecimento oficioso, o que não é o caso. ALÍNEA g) DO PONTO 10 Versa esta alínea do acórdão recorrido a não aceitação de despesas no montante de 52 600$00, por serviços de limpeza, e de 2 180$00, por despesas de correios e notário, por se entender que estavam indevidamente documentadas. A recorrente, como se salienta no acórdão recorrido, limitou-se a referir que tais despesas eram elegíveis mas não contestou que estivessem indevidamente documentadas acrescentando-se nele que foi essa a razão pela qual aquelas não foram aceites e que não tendo a recorrente atacado sequer a posição assumida no acto recorrido não se podia considerar demonstrado qualquer vício. Mas assim sendo, conclui-se que o acórdão recorrido não analisou tal vício do acto e não o analisou porque a recorrente só nas alegações de recurso para o Pleno o arguiu, o que tem, como consequência, não se poder conhecer dele, pelas razões expostas na alínea anterior. Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações da recorrente. B - RECURSO DO SENHOR MINISTRO DO TRABALHO E DA SOLIDARIEDADE Sustenta a autoridade recorrente que o acórdão sob censura ao decidir que o acto contenciosamente impugnado carecia de fundamentação quanto às matérias a que se referem as alíneas b) e f) e que violava a lei nas matérias referentes às alíneas e) e h), todas do seu Ponto 10, incorre em erro de julgamento, devendo o mesmo ser revogado nessa parte. Vejamos se assim é. ALÍNEA e) Decidiu o acórdão recorrido nesta alínea que o acto contenciosamente impugnado violava o princípio da justiça invocado pela recorrente contenciosa por ter sido excluída a factura nº 305/97 da ..., no valor de 1 420 000$00, respeitante a “criação, reprodução e distribuição de material didático fornecido aos formandos” por não conter discriminado o respectivo material, nem sequer em termos quantitativos, “não cumprindo portanto os requisitos do art. 35º do C.I.V.A.” Deu, porém, o acórdão recorrido como provado que a entidade formadora realizou despesas com material didáctico que forneceu aos formandos e que a factura em referência não se reportava a serviços não prestados e que, havendo-os, não se pode considerar justificada a não aceitação integral dos respectivos custos. Por outro lado, acrescenta o acórdão recorrido: “ A falta dos requisitos previstos no art. 35º do CIVA, sendo um requisito da relevância dos documentos para efeitos fiscais, não o é para este efeito, uma vez que o que interessa apurar é se as despesas foram efectivamente efectuadas com os cursos realizados. Por isso, ao não se aceitar no acto recorrido como despesas elegíveis a totalidade do valor da referida factura, apesar de se comprovar que em parte, pelo menos, terão sido realizadas despesas, o acto recorrido incorre em violação do referido princípio da justiça, invocado pela recorrente”. O assim decidido não merece censura, embora por razões algo diferentes. Com efeito, não obstante a empresa formadora não discriminar os custos relativamente a tal verba no montante de 1 420 000$00, certo é que se deu como provado ter a referida empresa feito despesas com algum material didáctico para os formandos, tal como manuais, de origem ou fotocopiados e encadernados. Em tal circunstância, incumbia aos serviços da Recorrente ordenar à empresa que discriminasse as despesas efectivamente feitas e só depois aceitá-las ou não, pois é injustificável que havendo prova que foram feitas despesas, embora não atingissem o montante indicado, tudo se passasse como o não tivessem sido, pela simples razão de não terem sido discriminadas. Mas a autoridade ora recorrente contrapõe que a considerar-se tal factura como legal implicaria a consideração de outras em igualdade de circunstâncias. Não é, porém, exacto. Na verdade, não se devem considerar como legais, para efeito de custos com os formandos, as facturas que não contenham discriminadas as despesas, no pressuposto de que não é possível concluir pela sua existência. Mas chegando-se à conclusão, como chegou o acórdão recorrido, que algumas das despesas constantes das facturas foram feitas, deve a Administração solicitar à empresa formadora que as discrimine, e só depois decidir em conformidade, como se impõe no caso vertente, antes de rejeitar ou recusar a verba em causa. ALÍNEA h) Decidiu o acórdão recorrido nesta alínea encontrar-se o acto contenciosamente impugnado ferido por vício de violação de lei relativamente ao segmento que não aceitou a despesa de 9 000$00, respeitantes a serviços de vigilância às salas de formação “por falta de evidência de serviços prestados e por não estarem devidamente documentados”. O acórdão sob análise para decidir como decidiu considerou que na Ficha de Avaliação Contabilístico-Financeira constante de fls. 195, não se refere esta deficiência de documentação, mas sim o facto de quando foi efectuada a visita pela UTC não ter sido encontrado por esta qualquer vigilante. Acrescenta ainda o acórdão recorrido como fundamento da sua decisão que: i) a empresa formadora referiu não se poder duvidar desta despesa por os recibos serem emitidos pela Polícia de Segurança Pública; ii) a deficiência da documentação não pode ser aceite, pois ela não é sequer suscitada na ficha respectiva, pela entidade que procedeu à análise da contabilidade, iii) a circunstância de a UTC, aquando da sua visita, não encontrar nenhum vigilante não significa que não tivesse existido vigilância noutros momentos. Do assim decidido discorda a autoridade ora recorrente para quem a falta de documentação é justificação mais do que suficiente para considerar a despesa não elegível. Só que não foi com o fundamento na falta ou na deficiente documentação da despesa em causa que esta não foi aceite mas sim, como salienta o acórdão recorrido, em virtude de a UTC, aquando da sua visita, não ter encontrado nenhum vigilante, -cfr. fls. 195 dos autos. Anote-se que na Ficha de Avaliação Contabiliístico-Financeira, constante de fls. 195, não há a mínima referência à falta ou à insuficiente documentação de tal verba, como se salienta no aresto recorrido, pelo que, o acto contenciosamente impugnado, neste segmento, não deveria ter-se baseado nesse facto ALÍNEA b) Começa o acórdão recorrido por transcrever o que consta do Parecer do Gabinete do Gestor do Programa Pessoa, de que se apropriou o acto recorrido, sobre a rubrica nº 1 relativa à supressão de 445 960$00 (fls. 59 do autos): “Foram ainda deduzidos desta rubrica 445 960$00, de despesas com os formandos considerados não elegíveis. Uns por se tratarem, conforme apurado pela equipa de Controlo de 1º Nível, de candidatos ao primeiro emprego sem licenciatura ou bacharelato, outros por se tratarem de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, não são elegíveis no curso -tipo 221, e totalizam 427980$00. Outra eliminação efectuada diz respeito a dois formandos não elegíveis por indicação da própria entidade, calculada em 17 980$00.” O acórdão recorrido considerou não estar suficientemente fundamentado, nesta parte, o acto impugnado, pelas seguintes razões: “ No que concerne à quantia de 243.729$00, englobada naquele valor de 445.960$00, verifica-se a fls.184 que foi suprimida, relativamente ao curso nº 2, por apenas ser elegível um dos cinco formandos (...) a quem a recorrente pagou bolsas no valor total de 304.400$00 (AnexoXXIV). Quanto aos “dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade”não se explica quais sejam nem como foi calculado o valor de 17 980$00. Quanto aos formandos do curso-tipo 221 que foram considerados ineligíveis, por se tratar de desempregados sem o 11º ano de escolaridade, a indicação das suas identidades é feita a fls. 169. No entanto, não é indicada qual a razão por que foram considerados ineligíveis, designadamente se foi por estarem empregados ou por não terem o 11º ano de escolaridade, nem a forma como foi calculado o valor de 184 251$00 que se deduz ser o respeitante a estes formandos (445 960$00-243 729$00=17 980$00).” E o acórdão recorrido, após esclarecer em que consiste a fundamentação e a que se destina, conclui: “ No caso em apreço, no que concerne aos “dois formandos considerados não elegíveis por indicação da própria entidade” (...) não se pode considerar-se suficiente a fundamentação, pois não são perceptíveis pelo Parecer referido, em que se baseou o acto impugnado, as razões por que se decidiu como se decidiu”. Vejamos se o acto, neste segmento, contém razões que esclareçam por que motivo o autor do acto suprimiu as despesas apresentadas pela recorrente contenciosa e se o acórdão ao decidir que não estava suficientemente fundamentado, fez correcto julgamento. Ora, no que se refere à inelegibilidade da verba de 243 729$00, englobada no montante de 445 960$00, a que alude a Rubrica 1, sustenta-se no já citado Parecer, e no acórdão recorrido, que foi suprimida relativamente ao curso nº 2, por apenas ser elegível um dos cinco formandos (...) a quem a ora recorrida pagou bolsas no valor de 304 400$00 (Anexo XXIV) Mas, se assim é, então impõe-se concluir que o acto administrativo, nesta parte, está suficientemente fundamentado pois um destinatário normal ou seja, um “bonus pater familiae” não pode deixar de ficar a conhecer o motivo da supressão da verba: isto é, não foi esta aceite porque apenas foi elegível um dos cinco formandos do curso nº 2. O próprio aresto recorrido parece também concluir pela fundamentação do acto, nesta parte. Quanto à supressão dos aludidos 17 980$00, relativamente a dois formandos, a razão expressa da sua não aceitação foi a não elegibilidade dos mesmos pela própria empresa formadora. Sustenta-se no acórdão sob análise, para concluir pela falta de fundamentação suficiente, que no acto não se explica quais sejam nem como foi calculado aquele valor. Simplesmente, se foi a própria empresa formadora a não eleger os dois formandos era despiciendo que o autor do acto fizesse constar dele, para efeitos de fundamentação, a identidade dos mesmos pois já era sobejamente conhecida daquela, já que fora ela quem os indicara como inelegíveis. Por outro lado, o cálculo da referida verba teve necessariamente em atenção a não elegibilidade dos dois formandos, sendo certo que não é atinente à falta de fundamentação o cálculo exacto da mesma, pois refere-se, antes, a eventual erro de julgamento. Relativamente à verba de 184 251$00, o acto também é expresso na razão pela qual não foi aceite: devido à inelegibilidade dos formandos do curso-tipo 221. Mas o acórdão recorrido, para concluir pela insuficiência da fundamentação, refere que não foi indicada a razão pela qual foram considerados inelegíveis, designadamente se foi por estarem empregados ou por não terem o 11º ano de escolaridade, nem a forma como foi calculada tal verba. Mas como se acentua no próprio acórdão em causa a identidade dos formandos é feita a fls. 159 dos autos, onde consta o seguinte: “Ainda nessa acção, tinha sido detectado durante a 1ª visita de controlo que 4 formandos não eram enquadráveis no curso -tipo 221, situação que a entidade confirmou enviando a esta UTC uma listagem onde refere a “não elegibilidade" dos seguintes formandos: ..., ..., ..., ... e ... (Anexo XIV). Considerando incorrectamente “não ilegível” o formando .... Posteriormente a entidade enviou um Fax com nova listagem onde incorrectamente considera enquadráveis os formandos: ..., desempregada, à procura do 1º emprego, com 12º ano e ..., desempregado, à procura do 1º emprego e com o 11º ano (Anexo XV)" Ante o transcrito forçoso é concluir que a entidade formadora, ela própria, começou por enviar à UTC uma lista com os nomes de 5 formandos que considerou não elegíveis (o que posteriormente corrigiu) pelo que, e dado o reduzido nº de formandos, não só conhecia a sua identidade, como tinha perfeito conhecimento da sua situação. O cálculo da verba não aceite baseou-se, necessariamente, como é óbvio, na não elegibilidade de tais formandos e saber se o seu montante é correcto nada tem a ver a com fundamentação do acto. De resto, a recorrente contenciosa nem sequer questionou a falta ou a insuficiente fundamentação em concreto da não aceitação das verbas pelo Gestor do Programa. ALÍNEA f) O acórdão recorrido, no que respeita a esta alínea, considerou que se verifica vício de forma por falta de fundamentação uma vez que não se encontra justificada a eliminação da despesa de 338 130$00 por serviços de manutenção e pintura das salas. A autoridade ora recorrente sustenta que não, pois essa justificação seria desnecessária tendo em conta as condições em que ambas as partes contrataram uma vez que de acordo com as regras que regulam o acesso ao Quadro Comunitário de Apoio esta despesa ao não integrar a categoria de despesa elegível nunca poderia ser considerada, conforme se pode ver no Guia para o Utilizador Português. E acrescenta que a recorrente contenciosa quando se candidatou tomou conhecimento das despesas elegíveis e das não elegíveis pelo que também aqui não se verifica o alegado vício de forma por falta de fundamentação. Mas o acórdão recorrido não merece censura nesta parte. Em primeiro lugar porque, efectivamente, o acto administrativo, neste segmento é completamente omisso no que concerne às razões de facto e de direito pelas quais foi recusada a referida verba. Depois, porque a lei não dispensa a fundamentação dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos - cfr. nº 3 do art. 268º da Constituição da República - e art. 124º do CPA , salvo os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal, como dispõe o seu nº 2, o que manifestamente não é o caso. Por tudo o exposto, e improcedendo todas as conclusões da Autoridade Recorrente relativamente ao recurso sobre a questão prévia - competência do Gestor do Programa Pessoa - da recorrente contenciosa A..., bem como as daquela Autoridade quanto ao fundo, à excepção da conclusão 1ª, relativamente à questão tratada na alínea b) do Ponto 10 do acórdão recorrido, que procede, acordam em: negar provimento ao recurso da Autoridade Recorrente relativamente à questão prévia (recorribilidade do acto contenciosamente impugnado por o mesmo ser ou não lesivo); negar provimento ao recurso da recorrente contenciosa A...; conceder provimento parcial ao recurso da autoridade ora recorrente, relativamente à questão tratada na referida alínea b), ponto 10, do acórdão recorrido. confirmar, assim, o acórdão recorrido, e revogá-lo apenas no segmento relativo à alínea b) do seu Ponto 10. Custas pela recorrente contenciosa, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 400 e 200 (quatrocentos e duzentos) Euros. Lisboa, 19 de Fevereiro de 2003. António Samagaio – Relator – Azevedo Moreira – Isabel Jovita – Adelino Lopes – Abel Atanásio – João Cordeiro – Vítor Gomes – Santos Botelho (vencido quanto ao decidido a propósito do acórdão de 15/6/00, que, na minha óptica deveria ter merecido provimento, apelando, em especial, para o decidido no Ac. de 12/XI/01, Rec. n.º 48.406).
