0663/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O indeferimento tácito pressupõe que a autoridade a quem é imputado tenha o dever legal de decidir a pretensão que lhe haja sido dirigida.

II- Compete, primariamente, aos directores-gerais a competência dispositiva primária para decidir do pagamento de diferenças de vencimentos.

III- A ausência do dever de decidir conduz a que o requerente não disponha, na ausência de decisão, da faculdade de presumir o indeferimento tácito.

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal da Administração

1.1. A..., Técnica da Administração Tributária da Direcção Geral dos Impostos (id. a fls.2) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais que se teria formado na sequência do requerimento dirigido a esta entidade em 3 de Dezembro de 2001.

1.2. Por acórdão do Tribunal Central Administrativo, proferido a fls. 54 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso por se ter entendido, em síntese, que não se tinha formado o indeferimento tácito impugnado.

1.3. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a recorrente contenciosa recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações, de fls. 69 e segs, concluiu do seguinte modo:

“1) O douto Acórdão “a quo” ao rejeitar o recurso contencioso por alegadamente a Autoridade Recorrida não ter competência dispositiva primária para decidir a pretensão da recorrente enferma de erro nos pressupostos de facto e de direito pelo que não deve ser mantido.

2) E isto porque o indeferimento tácito contenciosamente recorrido de formou em sede de recurso hierárquico do acto processador de vencimento – o qual, segundo a jurisprudência administrativa, é um verdadeiro acto administrativo – não sendo, portanto, conforme aos factos dizer-se que se está perante o exercício de “competência dispositiva primária “ a qual, é certo, não cabe à Autoridade Recorrida.

3) Ora, estando-se perante um verdadeiro recurso hierárquico à Autoridade Administrativa competente para decidir, no exercício de uma competência de 2º grau ou de revisão, existia o dever legal de decidir aquele recurso pelo que se formou o indeferimento tácito contenciosamente recorrido.

4) Donde, o douto Acórdão “a quo” ao rejeitar o recurso violou o art. 166º conjugado com o art.º 9º ambos do CPA pelo que não deve ser mantido.”

1.4. A entidade recorrida contra-alegou, nos termos constantes de fls. 74 e segs, sustentando a legalidade da decisão judicial impugnada e concluindo do seguinte modo:

“A) A recorrente contesta a douta decisão do Tribunal Central Administrativo, que rejeitou o recurso contencioso, considerando que não se formou acto tácito, por não existir dever legal de decidir, por parte da Entidade recorrida, carecendo o recurso, de objecto.

B) A recorrente alega que a decisão recorrida ao rejeitar o recurso, violou o artigo 166.º do CPA, conjugado com o artigo 9.º do mesmo código, pugnando pela sua revogação.

C) Ora, a pretensão da recorrente refere-se a um pedido de decisão primária sobre a alegada ilegalidade do acto processador de vencimentos do mês de Outubro de 2001.

D) Mas a recorrente apresentou esse requerimento em primeiro lugar, ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, entidade que apenas detém competência para decidir em 2.º grau.

E) De facto, no recurso hierárquico apenas se pode fazer um pedido de reapreciação, pelo que, anterior à apresentação deste recurso hierárquico, teria que ter havido uma decisão em primeiro grau praticada pelo Director Geral dos Impostos, uma vez que se trata de matéria da sua competência própria.

F) De acordo com os termos do DL. 49/99 de 22/06 no que se refere às competências próprias do Director-Geral na área dos recursos humanos, constantes do Mapa II, anexo ao referido diploma legal, era esta entidade que nesta matéria, tem competência própria, para o acto decisório em primeiro grau.

G) Efectivamente, é o Director-Geral que detém a competência primária para decidir as questões suscitadas pela recorrente, competência essa que, sendo própria não é exclusiva. Isto é, tem competência para o acto decisório de primeiro grau, e o Ministro das Finanças, ou o Secretário de Estado, no caso de ter delegado essas competências, detém competência apenas para a decisão de 2.º grau. (cfr. Diploma supra citado)

H) Porém, será que a competência do membro do Governo abrange a do subordinado, gozando de poder de substituição? A esta questão o Tribunal vem respondendo que não. Conforme jurisprudência constante do Ac. do STA – Pleno de 28 de Maio de 1999, Rec. N.º 37081.

I) Assim sendo, conforme foi decidido e bem, pelo acórdão ora recorrido, não tendo a entidade recorrida competência dispositiva primária para decidir a pretensão a pretensão da recorrente para os efeitos do artigo 109.º do CPA, não se formou indeferimento tácito, pelo que o recurso contencioso apresentado carecia de objecto, não podendo o acórdão recorrido decidir noutro sentido que não fosse, o da rejeição do recurso nos termos do artigo 57.º § 4 do RSTA.

J) De todo o exposto, resulta claramente, que o douto acórdão recorrido não viola quaisquer preceitos legais, procedendo, a uma correcta aplicação e interpretação de todas as disposições legais atendíveis, merecendo, por isso ser confirmado.”

1.5. O Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 83 e 84, do seguinte teor:

“A sentença recorrida rejeitou, por falta de objecto, o recurso contencioso interposto de acto de indeferimento tácito que se teria formado na sequência de recurso hierárquico que a recorrente deduzira do acto de processamento do seu vencimento do mês de Outubro de 2001.

Para tanto, após ter entendido que o referido acto de processamento não consubstanciava acto administrativo e que, de todo o modo, não se demonstrara que a respectiva notificação obedecera aos necessários requisitos legais, concluiu-se na sentença que sobre a autoridade recorrida não recaía o dever legal de decidir o requerimento que lhe fora dirigido pela ora recorrente uma vez que não detinha competência dispositiva primária para o pagamento de diferenças de vencimentos.

Inconformada com o decidido, na sua alegação de recurso a recorrente vem defender que no caso em apreço o indeferimento tácito se formara em sede de recurso hierárquico do acto de processamento de vencimento e, como tal, não estava em causa o exercício de uma competência dispositiva primária mas antes de uma competência de 2.º grau ou de revisão e daí que sobre a autoridade recorrida recaísse o dever legal de decidir o recurso que lhe fora apresentado.

Vejamos.

Muito embora se me afigura que, perante a realidade de um recurso hierárquico deduzido de um acto de processamento de vencimentos a demandar inevitavelmente uma decisão administrativa a proferir em segundo grau, a razão assiste à recorrente quando defende que se apresenta como deslocada a fundamentação aduzida na sentença para concluir pela falta do dever legal de decidir assente na ausência de competência dispositiva primária da parte da autoridade decidente, o certo é que a decisão de rejeitar o recurso contencioso por falta de objecto terá sido acertada, conquanto por motivo diferente.

Na verdade, constitui pressuposto essencial do dever legal de decidir pretensão formulada em recurso hierárquico necessário a prática por parte da autoridade subalterna de um acto que reúna os elementos essenciais para a sua qualificação como acto administrativo – cfr. acórdãos de 18-5-95 e 14-11-00, nos recursos n.º 33.930 e 35.812, respectivamente.

Ora, a sentença sindicada, sem que nesse segmento tenha sido impugnada, concluíra que o acto de processamento em questão não definira a situação da recorrente quanto ao seu posicionamento na carreira e daí que não consubstanciasse acto administrativo.

Como assim, apenas sendo admissível recurso hierárquico de actos administrativos, sobre a autoridade recorrida não recaía, embora por razões diversas das invocadas na sentença, o dever legal de decidir esse recurso, circunstância essa impede a formação do indeferimento tácito contenciosamente recorrido e, em consequência, priva de objecto o recurso contencioso.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento, confirmando-se, em consequência, a sentença recorrida na parte em que, por falta de objecto, decidiu a rejeição do recurso contencioso.”

2. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2.1. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos:

“1. A recorrente à data de entrada em vigor do estatuto de pessoal e regime de carreiras da DGCI, aprovado pelo Dec. Lei nº 557/99, de 17.12 possuía a categoria de Tesoureiro da Fazenda Pública de 3ª classe e encontrava-se a exercer a gerência interina da Tesouraria de Finanças da Calheta (2ª calsse).

2. Com entrada em vigor do citado diploma, a recorrente transitou para a categoria de Técnico de Administração Tributária, nível I e manteve-se no exercício da gerência da mesma Tesouraria.

3. O vencimento da recorrente está a ser processado pelo escalão 2, índice 640 do cargo de Tesoureiro das Finanças de nível II.

4. A recorrente dirigiu ao Sr. Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais o recurso hierárquico “do acto de processamento do seu vencimento do mês de Outubro/2001”, solicitando a revogação do acto recorrido, “substituindo-o por outro que determine seja a recorrente abonada das diferenças remuneratórias devidas pelo índice 755 da escala salarial de Tesoureiro das Finanças de nível II em regime de substituição desde 01.01.2000.” – Cf. fls.6 e 7.

5. Este recurso não foi objecto de pronúncia”

2.2. O Direito

2.3. O acórdão recorrido rejeitou, por falta de objecto, o recurso contencioso interposto pela Recorrente do indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais.

Para assim decidir, o acórdão considerou que o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não tinha competência dispositiva primária para decidir a pretensão que lhe foi dirigida pela recorrente através do, por ela designado, “recurso hierárquico”, por tal competência estar atribuída em 1º grau ao Director-Geral.

E, não tendo competência dispositiva primária para decidir a pretensão em causa, não tinha obrigação legal de decidir o recurso, pelo que, não se formou o indeferimento tácito que a Recorrente lhe imputa, carecendo o recurso contencioso de objecto.

A Recorrente discorda do assim decidido, sustentando, em síntese, que não está em causa o exercício de uma competência dispositiva primária, mas sim uma competência de 2º grau, a exercer em sede de recurso hierárquico de um acto processador de vencimento, verdadeiro acto administrativo.

Cabia assim ao Secretário de Estado o dever legal de decidir tal recurso.

Ao decidir pela forma contrária, o acórdão recorrido teria violado o art.º 166.º, conjugado com o art.º 9º do C.P.A

Não tem, porém razão, a Recorrente.

De facto:

Conforme resulta do requerimento dirigido pela Recorrente ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, junto à petição de recurso contencioso, embora afirme no cabeçalho do mesmo que “vem recorrer hierarquicamente do acto de processamento do seu vencimento do mês de Outubro”, pretende ver alterado o seu posicionamento na escala salarial do escalão 2, índice 640, do cargo de Tesoureiro de Finanças de nível II, para o escalão 5, índice 755, na sequência do disposto no DL 557/99, 17.12, que, alegadamente, lhe conferiria tal direito desde 1-01-2000, e obter o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes.

É o que, com clareza, decorre do pedido que formula no final do requerimento, após aduzir os argumentos que considerou pertinentes para fundamentar o respectivo deferimento.

“Termos em que, deve V. Exª revogar o acto recorrido, substituindo-o por outro que determine seja a recorrente abonada das diferenças remuneratórias devidas pelo índice 755 da escala salarial de Tesoureiro de Finanças de nível II em regime de substituição desde 1.01.2000, como é de inteira justiça e resulta da lei”.

É também esse o conteúdo que a Recorrente atribui ao “indeferimento tácito” imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, na petição de recurso contencioso, como inequivocamente resulta do art.º 7.º do aludido articulado:

“Donde o indeferimento tácito sob recurso ao não reconhecer o direito da recorrente a ser abonada pelo escalão 5, índice 755 da escala salarial de Tesoureiro de Finanças de nível II a partir de 01-01-2000, violou …”.

Ora, conforme se refere no acórdão da 1ª Secção deste S.T.A., de 30.10.01, proc. 47.627 (também citado no acórdão recorrido), a propósito de questão idêntica nos seus contornos essenciais, o pedido de pagamento de diferenças de vencimentos, como toda e qualquer pretensão relativa a vencimentos e outros abonos, deve ser decidido por quem, face à lei, tenha competência dispositiva primária.

Tal competência cabe ao Director-Geral, no âmbito das suas funções de gestão dos recursos humanos – art.º 25º, n.º 2 da Lei 49/99 de 22.6 e n.º 17 do mapa II anexo a esse diploma-conforme bem considerou o acórdão recorrido.

E, conforme também correctamente considerou a decisão judicial em apreço, de harmonia com a jurisprudência pacifica deste S.T.A. “o membro do Governo não detém o poder de substituição daquele Subalterno na prática de acto primário” (v. entre outros, ac. do Pleno da 1ª Secção de 28.5.99, rec. 37.081, in Apêndices ao D.R. de 8.5.01, pág. 903 e segs).

Deste modo, atenta a inexistência, no caso, de acto primário do Director-Geral incidindo sobre a pretensão da Recorrente, o Secretário de Estado não tinha obrigação legal de decidir a pretensão que, sob a forma de recurso hierárquico, lhe foi dirigida pela Recorrente; consequentemente, inexiste o indeferimento tácito de tal recurso, que a Recorrente imputou à mesma entidade, carecendo o recurso contencioso de objecto, como, com acerto, considerou o acórdão recorrido.

3. Nestes termos, improcedendo todas as conclusões das alegações acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela Recorrente, fixando-se:

Taxa de justiça: € 300

Procuradoria: € 150

Lisboa, 28 de Abril de 2005.– Maria Angelina Domingues (relatora) – Costa Reis – Madeira dos Santos.