01418/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Prevendo-se no artº 690º, nº 4 do CPC, na redacção dada pela reforma de 1995, que a sanção para a inobservância do convite para aperfeiçoar as conclusões de recurso é « ..não se conhecer do recurso na parte afectada» e não simplesmente «não conhecer do recurso», como na anterior redacção e atento ainda o princípio pro actione, deve o tribunal conhecer do recurso, não obstante o convite não ter sido devidamente cumprido, se for possível surpreender nas conclusões apresentadas os fundamentos, ou alguns dos fundamentos do mesmo.

II- É de admitir, no âmbito do recurso hierárquico, o (auto) controlo administrativo da validade de normas regulamentares aplicadas pelos actos recorridos, efectuado pelo autor das normas regulamentares em causa, ou por outro órgão com competência revogatória nessa matéria, impondo-se a sua desaplicação, se ilegais, devendo esta ser acompanhada da suspensão, alteração ou revogação dessas normas, pela via geral e abstracta, se, entretanto não tiverem caducado.

III- Essa competência administrativa encontra fundamento no princípio da subordinação da Administração à lei e ao direito, consagrado nos artº 3º, nº 3 e 266, nº 2 da CRP e no artº 3º, nº 1 do CPA, sendo que o poder regulamentar é ainda exercido no desempenho da função administrativa.

IV- Atento o referido em II e III padece de erro nos pressupostos de direito, o despacho do Senhor Secretário de Estado (SE) que, detendo as referidas qualidades, negou provimento ao recurso hierárquico necessário, com fundamento em que não podia censurar as normas regulamentares, alegadamente ilegais, aplicadas pelos actos recorridos.

V- Visando os recursos contenciosos apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não pode o tribunal, perante a constatação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a actuação da Administração poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na pendência do recurso contencioso, excepto se forem de conhecimento oficioso.

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

A…, com sede na Rua …, …, 2400 Leiria, interpôs o presente recurso contencioso, pedindo, a final, a anulação do despacho do SR. SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, de 01 de Abril de 2003, que negou provimento ao recurso hierárquico dos despachos do Sr. Subdirector Geral de Viação, que lhe indeferiram os pedidos de alargamento no que respeita aos Centro de Inspecção Técnica de Veículos (CITV) B…; C…; D…; E…; F…; G…; H…; e I… e que fossem julgadas ilegais a Portaria nº 1165/00 e designadamente os artº 30º e 41º, bem como os despachos nº 13.637/01 e nº 13.638/01, de 30.06.01, do Director Geral de Viação.

Indicou como contra-interessados, a J…SA, a K… SA, L…, M… e N….

Foi cumprido o artº 43º da LPTA.

A autoridade recorrida, na sua resposta, defendeu-se, por excepção e por impugnação.

Por excepção, alegando, em síntese, que o presente recurso é manifestamente ilegal, por o recorrente ter cumulado pretensões que não são cumuláveis face ao artº 38º, nº 3 a) e b) da LPTA, e porque a entidade recorrida é parte ilegítima, por não ter interesse processual, no que respeita ao pedido de declaração de ilegalidade da Portaria nº 1165/2000 e ao pedido de anulação dos despachos do DGV, pelo que o recurso deve ser rejeitado, nos termos do §4º do artº 57º da RSTA, ou a autoridade recorrida absolvida da instância (artº 288º, nº 1, e) do CPC).

Por impugnação, alegou que a Administração estava vinculada à observação da citada Portaria, enquanto acto regulamentar em vigor, não podendo afastar a sua aplicação num caso concreto e, por outro lado, que o recorrente não impugnou, em tempo oportuno, os agora impugnados despachos do DGV, pelo que os mesmos, a considerar-se que não têm natureza regulamentar, há muito se consolidaram na ordem jurídica, sendo que pelo menos algumas disposições de um desses despachos (o Despacho nº 13 637/2001), ao consagrar critérios para atribuição da categoria B a centros de inspecção, têm natureza regulamentar.

E conclui que as circunstâncias acima expostas, tidas em conta na emissão do despacho do SE aqui impugnado, conduzem à improcedência do recurso.

Respondendo às excepções deduzidas, veio o recorrente pronunciar-se pela sua improcedência.

Por requerimento de fls. 234, esclarecido a fls. 238 e fls. 256, o recorrente veio, nos termos e para os efeitos do artº 70º do RSTA, 850º do Código Administrativo e 293º, nº 1 do CPC, desistir da instância «no tocante à apreciação da legalidade da Portaria nº 1165/2000, de 09.12, bem como dos despachos do Sr. Director Geral de Viação nº 13.637/01 e 13.638/01», mantendo, porém, o recurso no que respeita à apreciação do despacho do Sr. Secretário do Estado da Administração Interna, de 01 de Abril de 2003, nos termos do recurso contencioso de anulação interposto, desistência essa que foi aceite pela autoridade recorrida a fls. 259.

No seguimento de promoção do MP, foram ambas as partes notificadas para alegações, tendo-as apresentado (cf. fls. 267 e segs e fls. 351 e segs, respectivamente).

Sob promoção do MP, foram então citados os contra-interessados, uma vez que ainda o não tinham sido.

Contestaram apenas a L… e a O… Lda., a fls. 382 e 390, respectivamente, pronunciando-se ambas pela improcedência do recurso e a primeira ainda pela rejeição do recurso, por não ser o meio legalmente idóneo para impugnar a Portaria em referência.

A recorrente respondeu a fls.438, pronunciando-se pela improcedência das excepções deduzidas.

As recorrentes e a autoridade recorrida foram notificadas para alegações complementares, tendo apenas a recorrente apresentado alegações complementares a fls.449 e segs

O Digno Magistrado do MP emitiu a fls. 533, o seguinte parecer:

«A fls. 234, a recorrente veio desistir do recurso no tocante à apreciação da legalidade da Portaria nº 1165/2000 de 09.12 e dos despachos nº 13637/01 e 13638/2001, ambos de 08.08.02, do Sr. Subdirector Geral de Viação.

O presente recurso contencioso visa tão somente a anulação do despacho de 01.04.2003 do Sr. Secretário de Estado da Administração Interna que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente dos despachos supra referidos, que indeferiram pedidos que formulou de alargamento de actividade de centros de inspecção técnica a veículos.

Todavia, a argumentação desenvolvida pela recorrente nas suas alegações circunscreve-se à tentativa de demonstrar a ilegalidade da Portaria e dos despachos em causa, apenas se insurgindo contra o despacho ora recorrido, na medida em que não declarou a nulidade daqueles, como, no entender da recorrente, lhe cumpria, aplicando-os apesar dos vícios que evidenciavam.

Estando a actividade administrativa condicionada pelas normas que fixam o interesse público a prosseguir e as condições a observar para a satisfação desse interesse, outro não podia ter sido, porém, em face do enquadramento normativo pré-existente, o sentido do despacho contenciosamente recorrido, pelo que, como bem se demonstra nas peças processuais juntas aos autos, designadamente pelas contra-interessadas, o presente recurso está condenado ao insucesso.

Louvando-nos, pois, nas posições assumidas pelas referidas entidades, somos de parecer que o presente recurso não merece provimento. »

Notificadas as contra-interessadas para alegar, pois ainda o não tinham sido, só a contra-interessada O… apresentou as suas alegações a fls. 537 e segs

O MP manteve o seu anterior parecer.

Após vistos aos Exmos. Adjuntos, o então relator do processo proferiu o seguinte despacho, a fls. 566:

«A recorrente A…, de fls. 445 a 529 apresentou as suas alegações, onde termina com a formulação de 250 conclusões.

O texto da alegação, ao longo de 40 fls., cumpre as fls. 445 a 484.

O texto das conclusões, por sua vez, preenche 45 fls. (de fls. 484 a 529).

Examinado o teor das conclusões, vemos que, na prática, se repetem, com aposição de números, os parágrafos das alegações.

Ora, de acordo com os ensinamentos da jurisprudência (i.a, v.g, acs. STJ de 10.07.96, BMJ 459, 462, STJ de 02.02.84, BMJ 334, 401 ou do Pleno do STA de 10.11.98, rec. 36.040), ou da doutrina (cf. Cons. Rodrigues Bastos, in “Notas ao CPC”, III, p. 299), as conclusões consistem na enunciação, em forma abreviada, dos fundamentos ou razões jurídicas com que se pretende obter o provimento do recurso, pelo que as mesmas devem ser um resumo, explícito e claro, da fundamentação das questões equacionadas pelos recorrentes, não podendo ser a mera repetição do que foi alegado.

Conclusões, são, pois, apenas a enunciação clara e concisa da tese desenvolvida nas alegações.

No caso presente, nem de perto, nem de longe, as conclusões obedecem a tais parâmetros.

Nestes termos e visto o preceituado no artº 690º, nº 4 do CPC e com a cominação aí prescrita, convido a recorrente a sintetizar as suas conclusões.»

Na sequência do referido convite, a recorrente veio apresentar novas conclusões, em número de 79, que formam agora pág. 569 a 589.

A autoridade recorrida, considerando que a recorrente não deu cumprimento ao convite, veio pronunciar-se no sentido de que, em obediência ao preceituado no nº 4 do artº 690º do CPC, não deve o Tribunal conhecer do recurso.

Requer, ainda que seja declarada extinta a instância de recurso, face à desistência da instância, na sua globalidade, pela recorrente, aceite pela autoridade recorrida.

Caso assim se não entenda, o recurso, cujo objecto ficou restringido ao despacho de 1 de Abril de 2003 nas conclusões das alegações de recurso agora apresentadas, já que foram abandonadas as demais questões quanto à validade da Portaria e dos despachos do DGV, que integravam o objecto inicial do recurso, deve ser julgado improcedente.

Face às novas conclusões, o MP emitiu novo parecer, a fls. 636, no sentido de que o recurso deve ser apreciado, face ao princípio pro-actione, mantendo, no entanto, o anterior parecer quanto ao mérito do recurso.

Por decisão da agora relatora do processo, proferida a fls. 638 e segs., foi homologada a formalizada desistência da instância, no que respeita aos pedidos de declaração de ilegalidade da Portaria 1165/00 e dos despachos do Dr. DGV nº 13.637/01 e 13.638/01, decisão que transitou em julgado.

Assim, colhidos novos vistos, vêm agora os autos à conferência para decidir o recurso quanto ao pedido de anulação do acto do SEAI de 01.04.2003.

Questões Prévias:

Face à referida desistência da instância de recurso contencioso, quanto ao pedido de apreciação da validade da Portaria e dos Despachos nº 13.637/01 e 13.638/01, do Director Geral de Viação, ficaram prejudicadas as excepções de ilegal cumulação de pedidos e de ilegitimidade passiva quanto a esse pedido, deduzidas pela autoridade recorrida, bem como a também invocada excepção de erro na forma do processo, quanto ao pedido de declaração de ilegalidade da Portaria, deduzida pela L….

Na sequência de convite do tribunal para sintetizar as conclusões das alegações de recurso, em número de 250, inicialmente apresentadas pelo recorrente contencioso, veio este formular agora 79 conclusões.

A autoridade recorrida entende que o tribunal não deve conhecer do recurso, porque o recorrente não cumpriu o convite que lhe foi feito, já que as novas conclusões não podem, de forma alguma, considerar-se como proposições sintéticas.

Já o Exmo. PGA considera que o convite foi minimamente cumprido e, como tal, tendo em conta o princípio pro-actione, o tribunal deve conhecer do recurso.

Concordamos com o Exmo. PGA.

O convite formulado, ao recorrente, para sintetizar as conclusões foi-o ao abrigo do artº 690º, nº 4 do CPC e sob a cominação prevista nesse preceito legal, que é aplicável ao recurso contencioso ex vi artº 67º § único do RSTA.

Ora, nos termos do citado nº 4 do artº 690º, «Quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o nº 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada. (…)».

A cominação prevista neste preceito não pretende sancionar o incumprimento, em todos os casos, com o não conhecimento do recurso.

O legislador da reforma do processo civil de 1995, alterou a anterior redacção, que dispunha apenas «…sob pena de não conhecer o recurso», para a actual «…sob pena de não conhecer do recurso na parte afectada», com a manifesta intenção de apenas subtrair da apreciação do tribunal, as conclusões afectadas pela deficiência, obscuridade ou complexidade detectadas, pelo que se subsistem conclusões que não padecem desses vícios e cumprem o objectivo visado com o nº 1 do artº 690º do mesmo preceito, ou seja, se indicam os fundamentos, ou alguns dos fundamentos por que o recorrente pede a alteração ou anulação da decisão, o tribunal deve conhecer do recurso nessa parte, se a tanto nada mais obstar.

Aliás, outra interpretação do referido preceito não é permitida, face à intenção do legislador da reforma do processo civil de 1995, de garantir a prevalência do fundo sobre a forma, expressa e abundantemente manifestada no preâmbulo do DL nº 329-A/95, de 12.12 e, portanto, da consagração do princípio “pro actione” a que alude o Exmo. PGA.

Ora, assim sendo e embora o recorrente não tenha cumprido devidamente o convite do tribunal, já que a matéria levada às novas conclusões continua a extravasar claramente a mera indicação dos fundamentos com base nos quais o recorrente pretende a anulação do impugnado despacho do SE, é, no entanto, possível, pese embora a longa e pormenorizada exposição de argumentos e considerações, surpreender o fundamento do recurso e tanto basta para que o Tribunal tome conhecimento do mesmo.

Passemos, pois, a apreciar:

II- OS FACTOS

Consideram-se provados os seguintes factos:

a) Por ofícios nº 14973, de 28.08.2002, a DGV notificou a A…, nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: B…

Na sequência do pedido de alargamento do âmbito da actividade do centro de inspecção identificado em epígrafe, informa-se que, por despacho do Sr. Subdirector-Geral de Viação, Eng. P…, de 08 de Agosto de 2002, em substituição do Sr. Director-Geral de Viação, conforme designação constante do nº 6 do despacho DGV nº 90/2001, de 31 de Julho, foi confirmado o indeferimento do pedido de alargamento do referido centro porquanto:

Entende-se que o critério da proporcionalidade constante do nº 41º da Portaria nº 1165/2000, de 09.12, não pretende beneficiar nem prejudicar qualquer entidade autorizada, pela possibilidade existente da constituição, entre elas, de ACEs.

O critério da proporcionalidade tem, numa 1ª fase, como base o número de centros por distrito, depois, numa 2ª fase, o número de centros no país e finalmente, em caso de empate, a distância em relação ao centro mais próximo, conforme bem consta do ponto II do Despacho nº 13.637/2001.

O referido despacho, traduzindo um critério de proporcionalidade, veio estabelecer, antes da apreciação dos processos, os factores objectivos em que deveria assentar aquele critério, a fim de garantir a máxima confiança, imparcialidade e transparência na apreciação dos requerimentos.

Considera-se assim que tecnicamente o despacho em questão é um instrumento que garante com imparcialidade, uma proporcionalidade entre os centros na atribuição da categoria B, ao nível da sua distribuição geográfica considerada ao nível distrital e nacional, sendo ainda ponderado o peso relativo de cada requerente (entidade ou ACEs), em função do número de centros detido.

Trata-se pois, de um mecanismo adequado ao fim visado no nº 41 da Portaria nº 1165/2000, de 09.12.

A publicação do despacho DGV nº 62/2001, efectuada previamente à análise feita pela Comissão criada pelo despacho DGV nº 83/2001, de 19 de Julho, das candidaturas apresentadas, é garantia do respeito dos direitos de acesso dos interessados às decisões administrativas que lhes digam respeito na medida em que é divulgado e explicitado claramente em Diário da República o critério considerado e, bem assim, do respeito pelos princípios da imparcialidade e isenção que norteiam a Administração Pública.

No que se refere à referência feita pelo requerente A… relativamente à candidatura do ACE M…, em particular quanto ao facto de alegadamente alguns centros poderem ter sido considerados em simultâneo como pertencentes àqueles ACE e à entidade autorizada J…, considera-se não ter tal afirmação fundamento. Embora o ACE M… indicasse integrar o centro nº 180 (Faro), através da Inspecentro, a respectiva candidatura foi indeferida em virtude de em 16.12.2000 o mesmo pertencer à entidade autorizada J…. Por outro lado, indicando a entidade possuir 14 centros, o facto de efectivamente só deter 13 em nada altera os resultados do apuramento efectuado.

Não se alcança, pois, qualquer arbitrariedade, iniquidade, ou ofensa aos princípios da justiça, igualdade, imparcialidade, de boa fé ou outros, ao contrário do afirmado pela A….

Assim, o indeferimento do pedido de alargamento fundamenta-se no seguinte:

Através da aplicação do critério da proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30/06/2001, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Santarém o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=1/12=0,083, enquanto que a entidade requerente J… apresenta pd=0,333 e a L… e a ITV apresentam pd=0,167, pelo que face ao número máximo de centros previsto no nº 40º da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (três) e aos valores indicados para pd se verifica que ao requerente não pode ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro da categoria A, não podendo assim ser deferido o pedido de alargamento para o centro B….

Mais se informa que da referida decisão cabe recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Administração Interna, no prazo de 30 dias, conforme estabelece o nº 1 do artº 168º do Código de Procedimento Administrativo, contados a partir da data da recepção da presente notificação» (doc. fls. 118/119)

b) Por ofício nº 14974, de 28.08.2002, a DGV notificou a A…nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: C…

Na sequência do pedido de alargamento (…)

Assim o indeferimento do pedido de alargamento fundamenta-se no seguinte:

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Faro o valor do factor distrital de proporcionalidade mais baixo pd=1/10=0,100, enquanto que os requerentes J… e IV apresentam pd=0,300 e o requerente K… pd=0,200, pelo que face ao número máximo de centros previsto no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (três) e aos valores indicados para pa se verifica que ao requerente não pode ser atribuído neste distrito a categoria B a um centro da categoria A, não sendo assim deferido o pedido de alargamento para o centro C…

Mais se informa (…)» (doc. fls. 120/121)

c) Por ofício nº 14975, de 28.08.2002, a DGV notificou a A… nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: I…

Na sequência do pedido de alargamento (…)

Assim, o indeferimento do pedido de alargamento fundamenta-se no seguinte:

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE, apresenta no distrito do Porto, o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=0,080, pelo que face ao número máximo de centros previsto para o distrito, no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro (seis) e ao número de entidades que reúnem as condições legais, requerentes para o mesmo (seis) se verifica que ao requerente A… deve ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro da categoria A, pelo que tendo a entidade apresentado o pedido de alargamento para dois centros, Q… e I…, por aplicação do critério previsto no último parágrafo da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001, verificando-se que o centro Q… é o que apresenta maior distância em relação ao centro mais próximo, será este o centro considerado, não sendo deferido o pedido de alargamento para o centro I…

Mais se informa (…)» (cf. doc. fls. 122/123).»

d) Por ofício da DGV nº 14969 de 28.02.2002, a A… foi notificada nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente CITV: E…

Na sequência do pedido de alargamento (…)

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Coimbra o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=1/11=0,091, enquanto que os requerentes J… e K… apresentam pd=0,273, pelo que face ao número máximo de centros previsto no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (dois) se verifica que ao requerente não pode ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro de categoria A, não sendo assim deferido o pedido de alargamento para o centro E….

Mais e informa (…)» (cf. doc. fls.124 e 125).

e) Por ofício da DGV nº 14971, de 28.02.2002, foi a A… notificada nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: F…

Na sequência do pedido de alargamento(…)

Assim, o indeferimento do pedido de alargamento fundamenta-se no seguinte:

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE, apresenta no distrito de Castelo Branco o factor distrital de proporcionalidade pd=1/4=0,25, valor igual ao dos restantes três candidatos, L…, J… e K…. O despacho 13637/2001 (2ª Série) estabelece que sempre que se verifique empate em resultado da aplicação da 1ª fase do critério deve ser aplicada a 2ª fase (proporcionalidade nacional). Nesta 2ª fase, as candidaturas são ordenadas por ordem decescente do factor Pn com Pn=Ni/Sn (sendo Ni o número total de centros do país de cada entidade ou agrupamento e Sn o número total de centros em funcionamento à data da entrada em vigor da Portaria nº 1165/2000:166), respeitando a atribuição de centros B a ordenação de forma decrescente dos factores calculados. Verificando-se que os candidatos apresentam os seguintes valores para o referido factor: L… Pn=0,229, J… Pn=0,223, K… Pn=0,175 e A… Pn= 0,066, face ao número máximo de centros previsto no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (dois) e à ordenação do factor Pn anteriormente referida, verifica-se que ao requerente não pode ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro da categoria A, não sendo assim deferido o pedido de alargamento para o centro F….

Mais se informa (…)»- (cf. doc. fls. 126 e 127).

f) Por ofício da DGV nº 14972, de 28.02.2002, foi a A… notificada nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: G…

Na sequência do âmbito do pedido de alargamento (…)

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Lisboa, o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=2/24=0,083, pelo que face ao número máximo de centros previsto para o distrito, no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, (sete) e ao número de entidades requerentes para o mesmo (seis) se verifica que à requerente A…, deve ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro da categoria A. Apresentando o requerente o pedido de alargamento para dois centros, R… e G… verificando-se que o centro R…) é o que apresenta maior distância em relação ao centro mais próximo, será este o centro considerado, não sendo nesta fase deferido o pedido de alargamento para o centro S…. Por outro lado, verificando-se existir um centro que, por aplicação da 1ª fase do critério constante do anexo ao despacho DGV nº 13637/2001, tem de ser atribuído recorrendo ao critério de proporcionalidade nacional (2ª fase), ordenando-se as entidades equerentes através do respectivo factor global de proporcionalidade (Pn) verifica-se que a entidade que apresenta o valor mais elevado de Pn é a L… (Pn= 38/166=0, 229), apresentando a A…, Pn=11/166=0,066, não sendo assim deferido o pedido de alargamento para o centro G….

Mais se informa (…)». (cf. doc. fls. 128 e 129).

g) Por ofício da DGV nº 14970, de 28.02.2002, foi a A… notificada nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção a categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV:H…

Na sequência do pedido de alargamento (…)

Através da aplicação do critério da proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº 13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2001, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Viseu em conjunto com a requerente L… o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=1/5=0,2, apresentando a entidade J… um valor superior (pd=0,4), pelo que face ao número máximo de centros previstos no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (dois) e ao número de requerentes (três), se verifica por aplicação da 1ª fase do critério de proporcionalidade nacional (2ª fase), ordenando-se os requerentes através do valor do respectivo factor global de proporcionalidade (Pn). Verifica-se que o requerente que apresenta o valor mais elevado é a L… (Pn=38/166=0,229) a que corresponde a atribuição da categoria pretendida, enquanto que a A… apresenta Pn=11/166=0,066, não sendo assim deferido o seu pedido de alargamento para o H…

Mais se informa…» (cf. doc. fls. 130/131).

h) Por ofício da DGV nº 14 968, de 28.02.2002, a A… foi notificada nos seguintes termos:

«Assunto: Alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B

EA requerente: A… CITV: D…

Na sequência do pedido de alargamento (…)

Através da aplicação do critério de proporcionalidade constante da alínea a) do ponto II do Anexo ao despacho DGV nº13637/2001 (2ª Série) publicado no Diário da República de 30.06.2002, a entidade requerente A… ACE apresenta no distrito de Bragança o valor do factor distrital de proporcionalidade pd=1/4=0,25, enquanto que o requerente L… ACE apresenta pd=0,75, pelo que face ao número máximo de centros previsto no nº 40 da Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro, para este distrito (um) e ao número de entidades requerentes para o mesmo (duas) se verifica que ao requerente não pode ser atribuída neste distrito a categoria B a um centro da categoria A, não sendo assim deferido o pedido de alargamento para o centro D….

Mais se informa (…)»- cf. doc. fls. 132/133.

i) O Recorrente, não se confirmando com os despachos do Senhor Subdirector Geral de Viação, referidos nas alíneas anteriores, deles interpôs recurso hierárquico necessário para o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna (SEAI), nos termos do artº 168º, nº 1 do CPA, pedindo, além do mais, a sua revogação, com fundamento na nulidade da Portaria nº 1165/2000, de 09.12 e dos Despachos nº 13.627/01 e nº 13.628/01, do DGV, ao abrigo dos quais os actos recorridos foram praticados, por violarem o artº 43º do DL 550/99, de 15.12 e os princípios que presidem à actividade administrativa, tais como o princípio da legalidade, da justiça, da imparcialidade, da boa fé e da igualdade material (cf. doc. de fls. 135 e segs).

j) Por despacho do SEAI, de 01 de Abril de 2003, ora sob recurso, exarado no parecer nº 206-R/03 da Auditoria Jurídica do Ministério da Administração Interna de 28 de Março, junto a fls. 184 e segs. e que pela sua extensão aqui se dá por integralmente reproduzido, foi decidido o seguinte:

«Concordo.

Nos termos e com os fundamentos do presente parecer, nego provimento ao recurso hierárquico de A… ACE, id. nos autos.

Comunique-se à DGV, remetendo-se o processo administrativo, com fotocópia autenticada da petição de recurso contencioso, para notificar este despacho à recorrente, bem como para lhe entregar as duas certidões referidas a fls.12 do presente parecer.

Entregue-se no STA a resposta com este despacho e demais elementos de instrução.

Secretário de Estado da Administração Interna

2003.04. 01

Ass. T…» (cf. fls. 184 a 196)

k) A recorrente foi notificada do referido despacho por ofício da DGV nº 1130, de 06.08.2003 (cf. doc. de fls. 182).

l) E interpôs o presente recurso contencioso em 19.08.2003 (cf. fls.2).

III- O DIREITO

O presente recurso tem por objecto o despacho do SE, de 01.03.2003, que negou provimento ao recurso hierárquico necessário interposto pela ora recorrente contenciosa dos despachos do Subdirector Geral de Viação de 08.08.2002, que lhe indeferiram os pedidos de alargamento do âmbito de actividade de centros de inspecção da categoria A para a categoria B.

O referido despacho do SE fundamentou-se, no parecer junto a fls. 189 e segs, que, na parte aqui relevante, é do seguinte teor:

«(…).

18. Ora a Recorrente não obstante considerar que os despachos recorridos são ilegais - e, por isso, pede a revogação dos mesmos - não indica factores de invalidade endógenos que, do seu ponto de vista, maculem aquelas decisões, constatando-se que, na sua perspectiva, as referidas resoluções são inválidas porquanto se baseiam na Portaria nº 1165/2000, de 9 de Dezembro e nos despachos nº 13637/2001, de 6 de Junho de 2001 e 13638/2001, também da mesma data, ambos do Senhor Director Geral de Viação - publicados no DR, II Série, nº 150, de 30.06.2001.

19. No campo do direito administrativo - e enquanto decorrência do Estado de Direito - vigora o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.

Tal princípio impõe que, tendo um órgão da Administração emitido, no desempenho da função administrativa, um dado regulamento está a Administração adstrita a observá-lo e cumpri-lo até que o mesmo deixe de vigorar: por caducidade, por revogação, por ter sido anulado contenciosamente, por um tribunal administrativo - nos casos em que tal é possível ( )- e bem assim, por declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, das suas normas ( ).

20. No caso que nos ocupa tal não se verificou, estando a citada Portaria nº 1165/2000 – que é uma portaria normativa - ainda em vigor.

21. Pelo que precede, ainda que a referida Portaria nº 1165/2000 seja ilegal - como a reputa a Recorrente, aliás, acompanhada, parcialmente, pelo Prof. Vieira de Andrade, de que junta Parecer ao processo ( )-, enquanto a mesma não cessar a sua vigência, nas circunstâncias acima referidas, a Administração Pública tem que a cumprir, nos seus exactos termos - o que impede, no caso em apreço, nesta particular instância de recurso, um juízo de censura sobre os actos recorridos, alicerçado na Portaria mencionada.

22. Relativamente aos despachos atrás referidos - nomeadamente o despacho nº 13637/2001, que, além do mais, consagra critérios para atribuição da categoria B a centros de inspecção - valem, “mutatis mutandis”, as observações atrás expostas a propósito do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.

23. Acresce referir que não mostra o processo que a Recorrente tenha impugnado os citados despachos nº 13637/2001 e 13638/2001, pelo que, a considerar-se que os mesmos não têm natureza regulamentar - o que se admite relativamente a alguns dos seus segmentos - consolidaram-se os mesmos na ordem jurídica, não sendo, por isso, possível, estribar, nos mesmos - e com referência às decisões ora impugnadas - um juízo de censura.

24. Note-se, por outro lado, que quer a Portaria nº 1165/2000, citada, quer os despachos atrás referidos (nº 13637/2001 e 13638/2001) não integram, enquanto tais, o objecto do presente recurso administrativo, pelo que os pedidos formulados, pela Recorrente, no sentido da declaração da invalidade daqueles actos, não podem, aqui, ser conhecidos, sendo, além do mais, o meio em apreço, empregue pela Recorrente, inidóneo com vista à impugnação da Portaria atrás referida.

25. Pelas razões acima expostas - e aqui se dão por reproduzidos - deve julgar-se, em toda a sua extensão, improcedente o recurso administrativo em causa.

Dignando-se Vossa Excelência concordar com este parecer - e tendo presente o despacho nº 12050/2002, de 7 de Maio do mesmo ano, de Sua Excelência o Ministro da Administração Interna, publicado do DR, II Série, nº 122, de 27.05.02- poderá, querendo, negar provimento ao recurso administrativo em apreço. (…)».

Ou seja, o recurso hierárquico foi indeferido apenas porque o SE, concordando com o referido parecer, entendeu que o DGV não podia deixar de aplicar a Portaria nº 1165/2000, bem como os despachos nº 13637/2001 e 13638/2001, cuja ilegalidade era arguida pelo recorrente, dado serem actos regulamentares e atento o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos e, pela mesma razão, também não podia agora o SE censurar tais actos, pelo que manteve os despachos de indeferimento.

O recorrente contencioso insurge-se contra este entendimento, designadamente nas conclusões 6, 63 a 66 das suas alegações de recurso, que se passam a transcrever:

«6. O recurso hierárquico oportunamente interposto deveria ser deferido e merecer o acolhimento do Sr. Secretário de Estado, porquanto os despachos então recorridos e melhor identificados em 2 e 10 deste articulado são nulos.

(…)

63. O processo de alargamento de âmbito de actividade encontra-se viciado, sendo nulo, pelo que o Sr. Secretário de Estado devia constatar os vícios e declarar a nulidade, sob cominação de nulidade da sua própria decisão por sufragar uma actuação administrativa que se desviou dos princípios, entre outros, da imparcialidade (artº 6º do CPA) e da boa-fé artº 6-A do CPA).

64. Por outro lado, constata-se também que os requisitos estabelecidos para o alargamento de âmbito nos artº 30º, 38º e 40º (da Portaria nº 1165/00) e dos despachos 13637/01 e 13638/01, de 06.06.01, proferidos pelo Director Geral de Viação, violam os princípios que presidem à actividade administrativa e ainda o DL 550/99, de 15.12, designadamente o artº 43º, do que o Sr. Secretário de Estado deveria extrair as necessárias consequências, revogando a portaria e declarando nulos os ditos despachos.

65. Deveria o Sr. Secretário de Estado reconhecer o direito a todas as entidades autorizadas para o exercício da actividade de inspecção, existentes à data da entrada em vigor do DL nº 550/99, de 15.12 e que exerçam tal actividade, a obterem o alargamento da actividade às inspecções previstas nas alíneas b) e c) do nº 1 do artº 2º do referido diploma, se reunirem os requisitos de capacidade financeira fixados nos termos do nº 2 do artº 6º, conforme dispõe o artº 43º, independentemente do número de centros que detenha cada das entidades autorizadas ou do número máximo de centros B por distrito.

66. Os despachos em causa têm a natureza regulamentar, razão porque o acto administrativo que os concretiza permite suscitar o juízo de censura sobre os aludidos despachos. Constituem factores endógenos de invalidade dos despachos hierarquicamente recorridos, designadamente os factos constantes dos artº 117º e ss.

(…)»

O Digno PGA refere, no seu parecer, que toda a argumentação desenvolvida pelo recorrente contencioso nas suas alegações de recurso contencioso se circunscreve à tentativa de demonstrar a ilegalidade da Portaria nº 1165/2000 e dos subsequentes despachos normativos do Sub DGV nº 13637/2001 e 13638/2001 e que o recorrente apenas se insurge contra o despacho do SE aqui impugnado, na medida em que não declarou a nulidade daqueles, aplicando-os apesar dos vícios que enfermavam. Ora, diz, em concordância com as entidades recorridas, que estando a actividade administrativa condicionada pelas normas que fixam o interesse público a prosseguir e as condições a observar para a satisfação desse interesse, outro não podia ter sido, face ao enquadramento normativo pré-existente, o sentido do despacho contenciosamente recorrido.

Mas, com o devido respeito, entendemos que, no caso, não lhe assiste razão.

A problemática do controlo administrativo da legalidade e/ou inconstitucionalidade das normas jurídicas aplicadas no exercício da actividade administrativa, vem sendo, desde há muito, debatida na doutrina nacional e estrangeira.

Sem prejuízo de opiniões isoladas, que contestam ainda o princípio da competência dos órgãos administrativos para apreciar a validade das normas jurídicas que aplicam, é hoje praticamente unânime na doutrina, que as autoridades administrativas dispõem de uma competência genérica vinculada de apreciação da ilegalidade e da constitucionalidade dessas normas. Cf. neste sentido, Rui Medeiros, A Decisão de Inconstitucionalidade, 1999, p. 159/160 e Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública, 2003, p. 668

Mas, uma coisa é a competência administrativa para apreciar a validade das normas jurídicas que se haja de aplicar no exercício da função administrativa, que é genericamente reconhecida, como referimos, outra coisa é a competência administrativa para desaplicar essas normas jurídicas, se ilegais ou inconstitucionais, questão que se mostra controvertida na doutrina, sendo dominante o entendimento, designadamente, entre nós, de que tal competência só é admitida, em termos limitados. Cf. neste sentido e a propósito da vinculação administrativa a leis inconstitucionais, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional , VI, p.177, nota 1, Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na CRP de 1976, p.260 e seg. e Paulo Otero, ob.cit., entre outros e também os acs. TC. Nº 24/85 e nº308/93. Admitindo a sua desaplicação, em termos genéricos, Rui Medeiros, ob.cit., em especial, p.167 e segs. e negando-a, Canotilho, O Direito Constitucional, p. 533 e 999, Esteves Oliveira, Direito Administrativo, I, 1980, p.83 e segs, e Marcelo Rebelo de Sousa, O valor Jurídico do Acto Inconstitucional, 1988, p.251/252 e outros.

Não há, porém, necessidade de tomar posição sobre os termos dessa controvérsia, que se tem suscitado, sobretudo, a propósito da competência administrativa para recusar a aplicação de leis inconstitucionais, já que a admissibilidade de um controlo administrativo da validade de normas regulamentares e sua desaplicação se ilegais, única questão que aqui nos interessa, não suscita grandes dificuldades, nos casos em que tal controlo é efectuado pelo órgão administrativo, autor da norma regulamentar, ou por outro órgão, com competência revogatória nessa matéria. Essa possibilidade é, inclusivamente, admitida por autores que não admitem, em geral, uma competência administrativa de desaplicação dos regulamentos ilegais Cf. neste sentido, Rui Medeiros, ob. cit., p. 195, citando Jost Pietzker e Johann Schmidt .

«Se está em causa uma antinomia que envolve a aplicação de um regulamento elaborado pelo próprio órgão a quem compete resolver o conflito normativo, naturalmente que este se encontra vinculado a repor a legalidade, efectuando um autocontrolo da validade do regulamento de que é autor e, caso conclua pela sua invalidade, deverá desaplicar essa norma, preferindo a solução normativa por si próprio anteriormente desprezada. O princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos exige, todavia, enquanto expressão da igualdade e da imparcialidade, que essa desaplicação da norma regulamentar inválida seja acompanhada da sua revogação simples ou, em alternativa, da sua substituição por uma nova norma conforme ao parâmetro normativo a que deve obediência, sem prejuízo ainda da faculdade de, sendo esse o caso, declarar a respectiva nulidade, inexistência jurídica ou caducidade. (…)

Se se trata de supremacia hierárquica, pode o órgão que resolve a antinomia proceder sempre à revogação simples do regulamento ou, possuindo competência para o efeito, à sua revogação substitutiva.» cf. Paulo Otero, obra citada, p.692

Acresce que, os pontos em que a desaplicação das normas regulamentares ilegais poderia suscitar alguma dificuldade, que são os que se prendem com a problemática da fiscalização realizada pelos subalternos, ou ainda por órgão do topo de uma hierarquia diferente da que aprovou o regulamento ilegal, igualmente não interessam para a resolução do nosso recurso, já que o autor do acto aqui contenciosamente impugnado, é o Senhor Secretário de Estado da Administração Interna, precisamente o órgão autor da Portaria em causa e o superior hierárquico do autor das restantes normas regulamentares pretensamente ilegais.

Assim, a tese, sustentada no acto impugnado, da obrigatoriedade de aplicação, pela entidade recorrida, das normas regulamentares aqui em causa, ainda que ilegais, que vem defendida, neste recurso, pela entidade recorrida e também é sufragada pelo MP, não pode ser aceite, nem encontra fundamento no actual ordenamento jurídico.

Na verdade, hoje, todos os órgãos administrativos têm o dever de controlar a legalidade da respectiva actividade, oficiosamente, ou mediante solicitação de terceiros. É que «cada órgão administrativo é guardião da legalidade administrativa» Cf. Paulo Otero, O poder…, II, p.579A Administração desempenha, hoje, um papel mais activo na definição do direito aplicável ao caso concreto, decorrente designadamente da necessidade de conciliar a existência de uma pluralidade complexa e concorrente de normas com os princípios da unidade e coerência do sistema jurídico.

Sem dúvida, que a resolução de antinomias jurídicas é, por natureza, da competência da função jurisdicional.

Mas, pelo menos as antinomias jurídicas criadas pela própria Administração, devem poder ser, num momento cronológico anterior à intervenção do poder judicial, resolvidas por ela.

Aliás, nem faz sentido que assim não fosse, pois hoje, a actividade administrativa está subordinada à lei e ao direito, por imperativo legal e constitucional. (cf. artº 3º, nº 1 do CPA e artº 3º, nº 3 e artº 266º, nº 2 da actual CRP).

Há, pois, uma vinculação da Administração Pública à jurisdicidade, enquanto síntese dos princípios da legalidade e da constitucionalidade, no desempenho da actividade administrativa, pelo que a referida obrigatoriedade de aplicação, pela Administração Pública, de normas regulamentares ilegais e/ou inconstitucionais, não deixa de ser contraditório e até paradoxal num ordenamento jurídico, como o nosso, em que está consagrado na própria Constituição, por um lado, que «A validade das leis e dos demais actos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição» e que «Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé» (cf. artº 3º, nº 3 e artº 266º, nº 2, respectivamente, ambos da CRP/97)

Na verdade, criar para a Administração uma vinculação que conduz à aplicação de uma norma regulamentar inválida e, portanto, a uma decisão inválida, seria algo insólito num Estado de Direito e atentatório dos princípios da unidade e coerência do sistema jurídico, que se baseia no princípio da hierarquia das fontes.

Dizer que a Administração está vinculada a respeitar a jurisdicidade e, simultaneamente, impor-lhe o dever de aplicar normas regulamentares inválidas e, consequentemente, praticar actos ilegais, não faz o mínimo sentido.

Ora, o poder regulamentar, embora de carácter normativo, é ainda exercido no desempenho da função administrativa.

Entende-se, pois, que os referidos preceitos constitucionais proíbem a emanação de regulamentos administrativos incompatíveis com a lei e as normas supra-ordenadas e, portanto, constituem a fonte habilitadora do (auto) controlo administrativo dessa vinculação à juridicidade da actividade administrativa, designadamente a regulamentar.

Refira-se, finalmente, que, contra a competência administrativa para desaplicação de normas regulamentares ilegais e/ou inconstitucionais, não servem os argumentos, vulgarmente, usados para recusar a desaplicação administrativa de leis inconstitucionais, como é o caso da invocação do princípio da separação de poderes e a atribuição do controlo exclusivo da invalidade aos tribunais, numa interpretação a contrario do artº 204º da CRP, ou a anarquia administrativa que geraria o reconhecimento de tal competência.

Estando como estamos aqui exclusivamente no âmbito da função administrativa, o respeito pelo princípio da separação de poderes, obviamente, não se coloca.

Quanto ao eventual risco de uma anarquia no interior da Administração decorrente da possibilidade de derrogação singular de normas regulamentares, além de estar muito limitado neste campo, desde logo porque a competência para tal está, em princípio, restringida ao autor do acto regulamentar ou ao seu superior hierárquico e, naturalmente, estará sempre sujeita a controlo jurisdicional, será sempre evitável, se for sempre acompanhada da modificação ou da revogação, por via geral e abstracta, da norma regulamentar em causa, caso a mesma não tenha, entretanto, caducado.

Assim e face ao exposto, há que concluir que o referido princípio da jurisdicidade (legalidade) obriga a Administração não apenas a agir de acordo com a lei, entendida esta no sentido amplo de jurisdicidade, mas também a repor a legalidade, caso ela tenha sido por si violada no exercício da actividade administrativa, ainda que regulamentar, sempre com observância, obviamente, dos procedimentos administrativos previstos na lei para o efeito.

E um desses procedimentos é o recurso hierárquico, necessário ou facultativo (cf. artº 166º e segs. do CPA).

Com efeito, a lei permite que a administração, em recurso hierárquico revogue os actos administrativos, com fundamento em qualquer ilegalidade, seja ela directa ou derivada, já que a lei não limita os fundamentos do recurso hierárquico (cf. artº 167º, nº 2 do CPA).

Ora, assim sendo, nada parece obstar a que a Administração aprecie, em sede do recurso hierárquico, da alegada nulidade das normas regulamentares que fundamentaram os actos objecto do recurso hierárquico indeferido pelo acto contenciosamente recorrido e, caso conclua pela sua invalidade, não as deve aplicar. Trata-se aqui, ainda e tão só, do exercício, pela Administração, da competência administrativa para aplicar o direito, que lhe está confiada.

Aliás, no sentido de que, em sede de recurso hierárquico, os interessados podem invocar e a administração deve conhecer da ilegalidade de normas regulamentares aplicadas pelos actos recorridos, já se pronunciou o Pleno da 1ª Secção cf. acórdão do Pleno da 1ª Secção, proferido em 02.03.2006, rec. 051/03, embora o fundamento do indeferimento do recurso hierárquico ali em causa fosse uma invocada ilegitimidade do recorrente para discutir, em sede de recurso hierárquico, da ilegalidade de normas regulamentares, tendo-se decidido, a este propósito, o seguinte:

«(…) Os actos normativos dos órgãos da Administração Central podem ser objecto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do art. 66.º da L.P.T.A. (O recurso previsto nos arts. 63.º a 65.º aplica-se apenas à impugnação de normas da Administração Regional e local e de concessionários, como resulta da referência ao artº. 51.º, n.º 1, alínea e), do E.T.A.F. de 1984, que é feita naquele artº. 63.º.).

Esta declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida a todo o tempo, como decorre do facto de não ser previsto qualquer prazo.

Por isso, não tem qualquer sentido falar, a propósito de normas, em actos firmes ou consolidados, com o sentido que a tais expressões é atribuído a propósito de actos administrativos, que é o de inimpugnabilidade dos actos, pelo decurso de tempo, com fundamento em vícios geradores de mera anulabilidade.

Por outro lado, o facto de poder pedir a declaração de ilegalidade de normas quem for prejudicado pela aplicação da norma ou venha a sê-lo, previsivelmente, em momento próximo, não afasta a possibilidade de qualquer interessado poder invocar essa ilegalidade, sem subsequente declaração com força obrigatória geral, no âmbito da impugnação contenciosa de actos administrativos, com efeitos restritos ao acto impugnado.

Isso mesmo ressalta, aliás, do texto do n.º 1 do art. 66.º, em que até se fixa a obrigatoriedade de o Ministério Público pedir a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de quaisquer tribunais, transitadas em julgado, que recusem a aplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade: estas três decisões, naturalmente, não foram proferidas em processos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, mas sim em processos em que a ilegalidade da norma foi apreciada para efeitos de apreciação da legalidade do acto ou actos que a aplicaram.

A existir ilegalidade de normas regulamentares que sejam aplicadas num acto administrativo, este acto estará afectado de ilegalidade, que pode ser invocada como qualquer outro vício de violação de lei consubstanciado por erro sobre os pressupostos de direito.

Assim, é inquestionável que a ilegalidade de normas de carácter regulamentar que sejam aplicadas por actos administrativos pode ser invocada pelos meios próprios para impugnação de actos administrativos, quer de natureza administrativa, quer de natureza contenciosa. (Idêntico é o que sucede com as próprias normas legislativas, cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade por violação de norma de hierarquia superior é susceptível de invocação como vício do acto administrativo.)»

Atento tudo o anteriormente exposto e tendo o acto do SE, aqui contenciosamente impugnado, fundamentado o indeferimento do recurso hierárquico unicamente na impossibilidade de conhecer da alegada ilegalidade dos actos regulamentares aplicados pelos actos do DGV objecto daquele recurso, padece tal despacho, pelas razões já atrás referidas, de erro sobre os pressupostos de direito em que assentou essa decisão e, por isso, não se pode manter.

Ficam, consequentemente, prejudicadas as demais questões suscitadas pelo recorrente contencioso nas conclusões das suas alegações de recurso (a alegada violação do DL 550/90, de 15.12, pelos actos do DGV mantidos pelo acto impugnado, bem como dos princípios que regem a actividade administrativa, tais como os princípios da legalidade, da justiça, da imparcialidade, da boa fé e da igualdade material -cf. conclusão 79º das alegações de recurso), já que estamos num contencioso de mera anulação (artº 6º do ETAF/84) e o acto contenciosamente impugnado não apreciou aquelas questões, sendo que as mesmas, consubstanciando vícios de violação de lei, não são de conhecimento oficioso.

Ora, como é entendimento pacífico deste STA, visando os recursos contenciosos apreciar a legalidade da actuação da Administração tal como ela ocorreu, não pode o tribunal, perante a constatação da invocação de um fundamento ilegal como suporte da decisão administrativa, apreciar se a actuação da administração poderia basear-se noutros fundamentos, mesmo que invocados a posteriori na pendência do recurso contencioso, excepto se forem de conhecimento oficioso. Cf. neste sentido, o citado acórdão do Pleno de 02.03.2006, rec.51/03 e a abundante jurisprudência e doutrina nele citadas .

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso contencioso e anular o acto contenciosamente impugnado.

Custas pelas recorridas particulares L… ACE e O… LDA, por terem contestado. Taxa de Justiça: € 400 e Procuradoria: 50%

A autoridade recorrente está isenta.

Lisboa, 02 de Abril de 2008 – Fernanda Martins Xavier e Nunes (relatora) - Rosendo Dias José - Jorge Manuel Lopes de Sousa.