01326/04 - Supremo Tribunal Administrativo

A previsão legal dos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 4.º do DL 257/99 deve interpretar-se no sentido de que o escalão remuneratório antecedente da transição, a tomar como base para a determinação da categoria e do escalão de integração no novo quadro (e portanto também para determinação da remuneração na nova situação no quadro da DGSP) é o escalão remuneratório devido na categoria em que o funcionário se encontra provido, que é o lugar do quadro de origem e não o escalão de vencimento correspondente à situação transitória (comissão de serviço, p. e.).

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A…

Interpôs no TCA recurso contencioso de anulação do despacho de 9 de Abril de 2001, do Senhor

MINISTRO DA JUSTIÇA

Que negou provimento ao recurso hierárquico da decisão de 31/7/2000 do Director Geral dos Serviços Prisionais relativa o processo de transição para o quadro da Direcção Geral dos Serviços Prisionais (DGSP) nos termos do art.º 4.º do DL 257/99, de 7 de Julho.

O TCA negou provimento ao recurso contencioso. Inconformada com esta decisão recorre agora para este STA.

As conclusões da recorrente dizem de útil:

- O despacho recorrido e a decisão do TCA implicam que passe do índice 510 para o 415, violando-se o artigo 4.º do DL 257/99 e o princípio da irreversibilidade da remuneração, contrariando a al. a) do n.º 1 do artigo 59.º da CRP.

- A recorrente não auferia remuneração pela carreira de que era oriunda por estar a exercer funções que exigiam maior qualificação académica, designadamente a licenciatura em Direito;

- Deve ser integrada como técnica superior principal porque era técnica de justiça principal, do índice 510 para o escalão a que correspondia o vencimento anterior ou para o seguinte mais aproximado.

A entidade recorrida sustenta a decisão recorrida como legal.

O EMMP é de parecer que o recurso merece provimento pelos fundamentos apontados pela recorrente.

II- A Matéria de Facto Provada.

O Acórdão recorrido deu como provada a seguinte matéria de facto:

a) A recorrente, integrada na carreira de oficial de justiça com a categoria de escrivã-adjunta, 3° escalão, índice 410, exerceu funções na Direcção-Geral dos Serviços Prisionais, em comissão de serviço, desde 15 de Setembro de 1997, ao abrigo da alínea c) do n° 1 do art. 63° do Dec-Lei n° 376/87, de 11 de Dezembro - Estatuto dos Funcionários de Justiça;

b) Desde então, auferiu a remuneração correspondente à categoria imediatamente superior à sua — a categoria de escrivão de direito, a que corresponde o índice remuneratório 510;

c) Com a publicação do Dec-Lei n° 257/99, de 7 de Julho, a recorrente requereu a sua transição para o quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Serviços Prisionais - cfr. doc. de fls. 18 dos autos;

d) Submetido o mencionado requerimento a parecer do Grupo de Trabalho designado para proceder à análise dos pedidos de transição para o quadro da Direcção Geral dos Serviços Prisionais, foi proposto que a transição da recorrente se processasse para a carreira técnica superior, atentas as funções exercidas e as habilitações (licenciatura em Direito), mas para a categoria de técnico superior de 2 classe, escalão 1, índice 415;

e) A integração não implica, para a recorrente, qualquer alteração no local de trabalho, bem como na qualidade e quantidade das funções que já vinha exercendo em comissão de serviço;

f) A recorrente, inconformada com o parecer e a proposta do referido grupo de trabalho, apresentou alegações em sede de audiência prévia, no sentido de a mesma não vir a ser acolhida pelo Director-Geral dos Serviços Prisionais;

g) Contudo, a referida proposta manteve-se nos mesmos termos em que havia sido formulada, acabando por ser aceite como válida por despacho do Director-Geral de 31 de Julho de 2000 aposto em informação elaborada pelo grupo de trabalho (cfr. doc. de fls. 16 e ss.);

h) Notificada desse despacho, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Ministro da Justiça solicitando a sua revogação e substituição por outro que lhe reconheça a integração na categoria de técnica superior principal, escalão 1, índice 510;

i) Sobre esse recurso, em 24/1/2000, a assessora jurídica Isabel Simões, emitiu parecer no sentido de ser dado provimento ao recurso por entender que a categoria a considerar na transição é aquela por que se vence e detém no qual exercício de funções;

j) E o auditor jurídico do Ministério, em 13/2/2002, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso por entender dever ser considerada categoria em que a recorrente estava provida na carreira de origem;

k) Em 9/4/2001, o Ministro da Justiça emitiu o seguinte despacho: “Nos termos do parecer do Senhor Auditor Jurídico indefiro o recurso” (cfr. doc. de fls. 40 dos autos).

III- Apreciação.

A recorrente encontrava-se em comissão de serviço desde 15 de Setembro de 1997 na DGSP ao abrigo da al. c) do n.º 1 do art.º 63.º do DL 376/87, de 11.12, sendo a sua categoria no lugar de origem de escrivã adjunta.

Na transição para o regime estabelecido pelo DL 257/99, de 7/7 foi considerada a categoria que lhe pertencia no quadro de origem e não o índice 510 pelo qual era remunerado o trabalho que prestava na DGSP, de modo que foi integrada como técnico superior de 2.ª classe, índice 415 e não como técnico superior principal índice 510.

A questão que está proposta á decisão deste STA é portanto a de interpretar e aplicar os n.ºs 3 e 4 do artigo 4.º do DL 257/99.

Sobre esta questão se debruçou o Ac desta Subsecção de proferido no P. 1030-04 nos termos seguintes:

“A divergência que está na base do recurso assenta em diferentes interpretações do art.º 4.º do DL 257/99, de 7 de Julho.

Esta disposição legal surge integrada em diploma que visou essencialmente reformar o sistema de gestão financeira da Direcção Geral dos Serviços Prisionais, mas também aproveitou a oportunidade para alterações pontuais destinadas a “conferir maior operacionalidade às estruturas existentes, clarificar e actualizar o regime a que está sujeita aquela Direcção Geral e seus funcionários”.

O dito artigo 4.º, sem epígrafe, diz:

1. O pessoal das carreiras comuns e especiais da Administração Pública bem como o pessoal inserido em carreiras de corpos especiais, que à data da publicação do presente diploma se encontre a prestar serviço na Direcção Geral dos Serviços Prisionais em regime de comissão de serviço, requisição ou destacamento, desde que não seja em cargos dirigentes, pode optar pela transição para o quadro de pessoal a que se referem os mapas II e III do Anexo VII à Portaria n.º 316/87, de 16 de Abril, com as alterações posteriormente introduzidas, de acordo com as disposições estabelecidas nos números seguintes e sem prejuízo do disposto na alínea b) do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 41/84, de 3 de Fevereiro.

2….

3. A transição a que se refere o n.º 1 faz-se de acordo com as seguintes regras:

a) Para a carreira, categoria e escalão que o funcionário já possui;

b) Sem prejuízo dos requisitos habilitacionais para a carreira e categoria que integre as funções desempenhadas pelo funcionário, em escalão a que corresponda o mesmo índice remuneratório ou, quando não se verifique a coincidência de índice, em escalão a que corresponda o índice superior mais aproximado na estrutura da categoria para que se processa a transição.

4. As correspondências de categorias fazem-se em função do índice remuneratório correspondente ao escalão 1 da categoria em que o funcionário se encontra e o escalão 1 da categoria da nova carreira, sem prejuízo da atribuição do índice nos termos da alínea b) do número anterior.

5. A transição nos termos da alínea b) do número 3 do presente artigo, de funcionários inseridos em corpos especiais efectua-se na categoria menos elevada da carreira que integre escalão ou a que corresponda índice com remuneração base igual ou, na falta de coincidência, índice com remuneração base superior mais aproximada

6. …

7. Serão aditados aos quadros …. Os lugares necessários à transição a que se refere este preceito…”

(…………………………………….)

A questão a decidir é portanto a de determinar se o escalão remuneratório a ter em conta para determinar a categoria para a qual se vai fazer a transição que é referido no n.º 3 al. b) e está subjacente, nos n.ºs 4 e 5 do art.º 4.º em análise, será o escalão pelo qual o funcionário é pago no lugar que ocupa na DGSP em comissão de serviço, ou o escalão que corresponde à categoria em que foi provido no lugar estável que é o lugar de origem.

O Acórdão recorrido valorizou especialmente o facto de apenas ser estável o provimento no lugar de origem e o facto de outras normas de transição de carreiras terem em vista a categoria e lugar de origem.

Porém, nas situações reguladas nas normas apontadas no Acórdão recorrido e muito em especial na norma do art.º 18.º do DL353-A/89, de 16/10 não se tinha em consideração a situação específica que ocorre no caso desta transição de o funcionário já se encontrar em comissão de serviço no lugar para o qual se vai movimentar. O art.º 18.º do DL 353-A/89 regula a mobilidade em geral de funcionários que pretendem mudar de carreira, independentemente desta situação particular de já estar em comissão de serviço a desempenhar funções da nova carreira.

Ora, a recorrente encontrava-se a exercer em comissão de serviço funções na área do direito, da carreira técnica superior, com o vencimento de secretária de tribunal superior, índice 710, mas esta carreira não tem nenhuma relação com a sua carreira de origem que era a de funcionária de justiça com a categoria de secretária de justiça, carreira especial onde se posicionava no índice 650.

Ocorre no caso uma disfunção que nos tem de colocar de sobreaviso quanto ao caminho a trilhar.

É que a funcionária em comissão de serviço na DGSP não era remunerada, neste caso, por virtude de uma norma específica, de harmonia com as funções que ali exercia, mas sim pelo escalão 1 da categoria imediatamente superior da carreira de origem, que era a de Secretário de Tribunal Superior, índice 710, por força do n.º 5 do artigo 63.º do DL 376/87.

Assim, não há dúvida de que a aplicação das regras interpretadas tal como fez o Acórdão recorrido, levavam a que baixasse do índice 710, para o 660, em virtude da integração, continuando a efectuar as mesmas tarefas.

Ora, o índice remuneratório a servir de base comparativa para a transição, estabelecido pelos n.ºs 4 e 5 do artigo 4.º enunciado como “categoria em que o funcionário se encontra” é uma expressão que poderia comportar a interpretação de ser o índice remuneratório auferido na DGSP em cujo quadro a lei prevê a possibilidade de integrar o funcionário que ali trabalhava em comissão de serviço, reunindo os demais requisitos.

Mas aquela expressão também pode referir-se à categoria em que o funcionário se encontra no quadro de origem, tanto mais que na comissão de serviço ele está a desempenhar as funções de uma categoria, mas não está colocado num lugar dessa categoria, não tem estavelmente nenhum direito a auferir vencimento por essa categoria, mas apenas enquanto estiver em comissão de serviço.

Aliás, o que é comum nas comissões de serviço é precisamente serem transitórias, darem direito a vencimento superior e uma vez findas o funcionário ver baixar a remuneração para o nível do lugar do quadro em que está provido.

De modo que a escolha entre os dois termos da alternativa não é fácil, sendo a favor da tese da categoria em que a funcionária desempenha funções na DGSP a finalidade da norma que visa estabilizar os quadros da DGSP com pessoal integrado no seu quadro próprio, assim evitando os inconvenientes decorrentes das comissões de serviço, destacamentos e requisições.

É, porém, de considerar igualmente que esta finalidade não tinha de comportar nem foi certamente essa a ideia do legislador, uma estabilização a todo o custo, suportando a Administração Prisional um preço demasiado elevado por virtude de pontualmente alguns funcionários provirem de serviços em que a categoria imediatamente superior tivesse uma remuneração muito superior à que seria normal para as funções desempenhadas e a desempenhar naquela DG. Quando referimos preço demasiado elevado não nos reportamos essencialmente ao vencimento a suportar, mas sim à inversão das regras normais de preenchimento dos lugares e progressão na carreira, que através deste mecanismo poderia resultar completamente invertido, criando dificuldades no próprio funcionamento dos serviços se funcionários com menos tempo de serviço na carreira ultrapassassem outros com maior tempo de forma definitiva e estável.

Isto é, se aos serviços prisionais interessava integrar nos seus quadros pessoal com experiência anterior do serviço, tal não significa que a lei admitisse a integração efectuada de molde a postergar princípios fundamentais da organização dos quadros de pessoal como seria, p.e. os integrados ultrapassarem a hierarquia de responsabilidades e vencimentos dos que se encontravam antes no quadro da mesma carreira e categoria.

Ora, esta eventualidade seria um risco evidente se adoptarmos a interpretação de “a categoria em que o funcionário se encontre” ser a correspondente a funções desempenhadas em comissão de serviço.

Acresce que a letra da lei, caso se pretendesse a integração na categoria do quadro da DGSP correspondente àquela em que eram desempenhadas as funções em comissão de serviço, não teria usado a expressão “categoria em que o funcionário se encontra em disjunção com a categoria da nova carreira, diria nas categoria da nova carreira em que vem exercendo funções, isto é seria explícito nessa solução. Mas, foi mais explicito na adopção da solução adoptada pelo Acórdão do TCA porque ao contrapor categoria em que o funcionário se encontra e categoria da nova carreira mostra que teve em conta as carreiras anterior e a nova e na carreira anterior a recorrente tinha a categoria de secretária de justiça e não de secretária de tribunal superior. E também usou de modo evidente a mesma terminologia do artigo 18.º do DL 353-A/89, “categoria em que o funcionário se encontre” que é sem margem de dúvida a categoria da carreira de origem para o artigo 18.º. E, também não pode deixar de ser a carreira de origem para o art.º 4.º do DL 257/99 não só pelo uso da mesma expressão, mas também porque a pretendente da transição não tinha nenhuma outra categoria que não fosse a de Secretária Judicial, embora se encontrasse em comissão de serviço na DGSP a prestar serviços jurídicos correspondentes à carreira técnica superior e remunerados pela categoria imediatamente superior da sua carreira, que era a categoria de secretário de tribunal superior.

De modo que o elemento teleológico da interpretação não é suficientemente forte para conduzir à interpretação defendida pela recorrente, pois que a letra da lei também é expressa no sentido de que a transição em princípio não significará aumento de encargos para o Estado, pois que a regra geral é a transição para a categoria e escalão que o funcionário já possui (al. a) do n.º 3) para o escalão do mesmo índice remuneratório da carreira e categoria correspondente às funções desempenhadas (a. b) do n.º 3), tudo de modo que a transição da categoria e a determinação do escalão não devem, no critério legal, ser usados de modo separado, mas em conjunto. O mesmo se retira do artigo 18.º do DL 353-A e da regra geral da determinação da categoria de integração que tem por base a relação de natureza remuneratória legalmente exigida, a estabelecer entre o 1.º escalão da categoria em que o funcionário se encontre e o 1.º escalão da categoria da nova carreira, operando-se a mobilidade para o mesmo escalão ou para o superior mais aproximado na estrutura da categoria.

Portanto, o beneficio da transição para os funcionários regulado pelo art.º 4.º do DL 257/99 será fundamentalmente o de continuarem nas mesmas funções que vinham desempenhando e eventualmente passar para uma carreira que seja mais atractiva ou com maior possibilidade de evolução, mas não foi legislada para ser uma transição com sensível benefício remuneratório imediato e muito menos um benefício excepcionalmente elevado.

Deve pois interpretar-se a previsão legal dos n.ºs 3, 4 e 5 do artigo 4.º do DL 257/99 no sentido de que o escalão remuneratório antecedente da transição, a tomar como base para a determinação da categoria e do escalão de integração no novo quadro (e portanto também para determinação da remuneração na nova situação no quadro da DGSP) é o escalão remuneratório que era devido na categoria de provimento no lugar do quadro de origem e não o escalão correspondente á situação transitória (comissão de serviço, p. e.) .”

As considerações transcritas têm inteira aplicação ao caso da recorrente nestes autos.

E, o princípio da igualdade não é posto em causa pela solução apontada porque na carreira técnica superior as funções a desempenhar pelas diversas categorias não são diferentes pela sua natureza, efectuando-se a diferenciação por diferentes graus de exigência e responsabilidade numa carreira vertical, de tal modo que a exigência e responsabilidade como técnico superior de 2.ª classe e técnico superior principal são diferentes.

O princípio do não retrocesso ou irreversibilidade da remuneração não se aplica às situações de requisição, destacamento e comissão de serviço em que o funcionário está deslocado do seu quadro de origem, normalmente com remuneração superior, pois de contrário não teria interesse em sair do lugar de origem, exerce as funções noutro quadro de forma transitória e quando termina a situação excepcional em que se encontra tem de retomar o lugar que é o seu, onde vai passar a ganhar pela sua categoria, portanto, em geral, menos. Ou seja, o vencimento devido pelo exercício temporário e excepcional de certas funções não garante que esse vencimento tem de se manter quando deixem de ser exercidas essas funções.

No caso tratava-se não de retomar o lugar de origem, mas de determinar a categoria a ocupar no novo quadro, situação que a lei pretende ver resolvida por referência ao quadro anterior para evitar as injustiças relativas que se enunciaram no Acórdão transcrito a respeito das hierarquias e carreiras.

E como dissemos não se trata de trabalho igual, mas de integração numa carreira vertical em que as funções das diversas categorias são as mesmas, sendo diferentes a exigência e responsabilidade, de modo que também não pode ver-se aqui violação do art.º 59.º n.º 1 a) da Const.

De resto a equidade interna do sistema e a igualdade corriam risco de ser feridas pela solução propugnada pela recorrente por não ter em conta na transição para o novo quadro de pessoal técnico superior da DGSP as precedências a observar entre os funcionários que eram integrados, precedências essas que radicavam na situação anterior de cada um no respectivo quadro de origem.

Considera-se, pois, de manter a conclusão do acórdão recorrido.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão de improcedência da impugnação do acto administrativo.

Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça de 200 € e 50% de procuradoria.

Lisboa, 1 de Março de 2005. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.