Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
O Dr. A..., Procurador-Adjunto identificado nos autos, propôs a presente acção administrativa especial tendente à anulação do acórdão do Conselho Superior do Ministério Público (doravante, identificado como CSMP), de 1/3/04, que lhe aplicou a pena disciplinar de 15 dias de multa. E o autor pediu ainda que, em substituição daquele acto, seja proferida decisão que decrete a suspensão da execução da pena de multa, ou a aplicação de uma pena de advertência ou, «em última instância», a aplicação de uma pena de multa pelo mínimo legal.
O autor concluiu a sua alegação com o oferecimento das conclusões seguintes, aliás já constantes da petição inicial:
Quanto à matéria de facto
1 – A não considerarem-se excluídas as condutas omissivas respeitantes aos processos 96/91, 178/91, 158/89 e 43/95, o acórdão recorrido está ferido do vício de omissão de pronúncia.
2 – A considerarem-se excluídas aquelas condutas, verifica-se uma contradição entre a decisão e a motivação de facto, por o acórdão recorrido manter «in toto» o acórdão da Secção Disciplinar do CSMP.
3 – Se assim for entendido, não praticou o arguido qualquer infracção disciplinarmente censurável nos processos referidos em 1.
Quanto à matéria de direito
4 – As condutas omissivas verificadas nos restantes processos não têm dignidade para poderem ser classificadas como portadoras de gravidade superior à média.
5 – Tais condutas não causaram qualquer prejuízo, quer às partes patrocinadas pelo MºPº, quer à parte contrária.
6 – Podendo apenas ser lesivas do bom andamento do serviço.
7 – A sua prática, contudo, não justifica a aplicação da sanção disciplinar de 15 dias de multa.
8 – Quando muito, a aplicação de uma pena de multa pelo mínimo legal.
9 – No entanto, atentas as circunstâncias atenuantes alegadas e aceites em todas as instâncias, deverá o arguido beneficiar da atenuação especial daquela pena, com a aplicação da pena de advertência, nos termos do disposto no art. 186º do EMP.
10 – Ou, se assim não for entendido, ser suspensa a execução da pena de multa, nos termos do disposto no art. 33º da Estatuto Disciplinar da Função Pública.
11 – O acórdão impugnado viola o disposto nos citados normativos e no art. 71º do Código Penal.
O CSMP não contestou nem contra-alegou.
À decisão interessam os seguintes factos, que consideramos assentes:
1 – O autor, que é Procurador-Adjunto, exerceu sozinho funções do Tribunal do Trabalho da Guarda desde 8/7/96 até 28/1/2000.
2 – Por despacho de 8/11/01, o Sr. Vice-Procurador-Geral da República determinou que um Sr. Inspector do MºPº averiguasse as circunstâncias, as causas e os responsáveis de um processo do TT Guarda ter estado «parado desde 21 de Junho de 1991 até 22 de Abril de 2000 (9 anos)».
3 - O referido Sr. Inspector, em 23/4/02, concluiu o processo de inquérito com a proposta de que tal inquérito se convertesse em processo disciplinar contra o aqui autor devido às suas omissões negligentes em catorze processos determinados.
4 – Por acórdão de 19/2/03, a Secção Disciplinar do CSMP deliberou no sentido de se proceder à referida conversão.
5 – Em 1/4/03, o Sr. Inspector que instruía o processo disciplinar deduziu acusação contra o ora autor, imputando-lhe a violação do dever de zelo por conduta omissiva nos aludidos catorze processos.
6 – O aqui autor deduziu a sua defesa no processo disciplinar, dele constando a produção de prova documental e testemunhal.
7 – Em 6/6/03, o Sr. Inspector elaborou o relatório final do processo disciplinar, no qual, depois de considerar provada a prática de dezassete condutas omissivas do ora autor nos referidos catorze processos, formulou a proposta seguinte:
«Considerando verificar-se nos autos um concurso de infracções, todas elas puníveis coma mesma pena de multa, às quais, por força do disposto no n.º 2 do art. 188º do EMMP, se terá de aplicar uma única pena.
Considerando que o Magistrado arguido teve um desempenho relevante na pacificação do ambiente profissional existente no Tribunal de Trabalho da Guarda e não tem antecedentes.
Considerando que a pena de multa é variável, podendo fixar-se entre 5 e 30 dias – art. 168º do EMMP.
Considerando que a gravidade dos factos apurados se pode colocar acima da média.
Propomos que ao arguido seja fixada uma pena de 15 dias de multa».
8 – Em 10/11/03, a Secção Disciplinar do CSMP emitiu o acórdão em que, depois de considerar provados os factos de que aqui autor vinha acusado, enunciou a «fundamentação» e a «decisão» seguintes:
«4. As 17 condutas omissivas imputadas ao arguido a título de negligência consubstanciam outras tantas violações do dever geral de zelo, previsto na al. b) do n.º 4 do art. 3º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local.
Tal norma é aplicável no caso “sub judicio” tendo em conta o disposto no art. 216º do EMMP.
5. Uma vez que os factos ilícitos disciplinares foram praticados a título de negligência, corresponde-lhes a sanção de multa, nos termos do art. 181º do EMMP.
Tendo em conta todas as circunstâncias provadas no processo – ausência de sanção anterior, desempenho relevante anterior do arguido na “pacificação do ambiente profissional existente no Tribunal de Trabalho da Guarda”, concurso verdadeiro real de infracções e gravidade superior à média de tais infracções, afigura-se adequada, proporcionada e justa a graduação de 15 dias de multa – entre o mínio de 5 e o máximo de 30, nos termos do art. 168º do EMMP – proposta pelo Ex.º Inspector.
6. Ante o exposto, e aderindo à proposta do Ex.º Inspector, a Secção Disciplinar do CSMP decide aplicar uma sanção de 15 dias de multa ao Sr. Procurador-Adjunto A..., visado neste processo disciplinar.»
9 – O autor reclamou do referido acórdão para o Plenário do CSMP, negando a sua responsabilidade disciplinar em relação a alguns dos processos, considerando-a mitigada noutros e concluindo pela substituição da pena por outra sanção menos gravosa – «seja pela redução da pena ao mínimo legal», «seja pela aplicação da atenuação especial daquela pena, com a aplicação de pena de advertência, nos termos do disposto no art. 186º do EMP».
10 – Em 1/3/04, o CSMP emitiu o acórdão que consta de fls. 715 a 719 do instrutor apenso e que aqui damos por integralmente reproduzido, em que concluiu por «indeferir a reclamação do Senhor Dr. A...» e por «manter “in totum” (“sic”) o acórdão da Secção Disciplinar do Conselho Superior do Ministério Público de 10 de Novembro de 2003». Passemos ao direito.
A presente acção acomete o acórdão do CSMP que, indeferindo a reclamação que o autor deduzira, manteve o acto punitivo emanado da Secção Disciplinar do mesmo Conselho. A decisão constante daquele acórdão vem censurada nos planos de facto e de direito; e começaremos por ver se procedem as críticas esgrimidas pelo autor a propósito da matéria de facto, deixando as questões «de jure» para depois.
No que respeita à decisão de facto, o autor mostra-se hesitante sobre se o acórdão impugnado reportou a sua responsabilidade disciplinar à actuação dele em quatro processos – aos quais se referiam cinco das dezassete condutas omissivas por que fora acusado. E, para superar essa hesitação, o autor formula raciocínios condicionais alternativos que, sob forma dilemática, confluem para a ilegalidade do acórdão – que pecaria por omissão de pronúncia, se tivesse considerado aquela responsabilidade, e que padeceria de contradição entre os motivos e a decisão, se a não tivesse considerado.
Antes de decidirmos se estas críticas são justas, temos de atentar no teor do acórdão «sub censura» a fim de precisamente captarmos o que aí se decidiu. Ora, e no domínio que presentemente nos importa, o acórdão, ante a alegação do arguido de que só algumas das condutas omissivas consideradas na deliberação reclamada tinham alcance disciplinar, disse que essas omissões por ele aceites como disciplinarmente relevantes bastavam para fundar a responsabilidade do arguido e para justificar a pena que lhe fora aplicada – pois o problema em apreço não era «de mera quantidade». Todavia, o acórdão não excluiu terminantemente a realidade das faltas que a Secção Disciplinar imputara ao arguido e cuja existência ele discutia, antes se limitando a raciocinar à luz da hipótese de elas não merecerem consideração. Portanto, o que o acórdão quis frisar foi a inutilidade de se debruçar sobre as omissões que o autor impugnava, dada a antecipada certeza de que as omissões não impugnadas eram suporte suficiente da pena que vinha imposta.
Aquela inutilidade podia trazer uma de duas consequências: uma, mais coerente, que consistisse em pressupor simplesmente como não provadas as faltas que vinham discutidas; e outra que, aceitando embora a existência delas, lhes não atribuísse qualquer relevo disciplinar – por a presença ou a ausência dessas faltas não afectar a pena que fora determinada. Em termos práticos, esta solução reconduzia-se à anterior, pois a admissão de uma existência de que se não retiravam efeitos fazia com que as ditas faltas não fossem premissas da decisão punitiva, já que não remetiam para ela. Ora, o acórdão do CSMP seguiu esta segunda via. Foi devido ao significativo acrescento de que as omissões não discutidas suportavam suficientemente a pena que o acórdão, agora desinteressado da averiguação relativa às demais faltas, concluiu pela manutenção total do deliberado na Secção Disciplinar – fórmula que, implicando embora uma adesão automática à existência de todas as faltas, não repugnava à ideia de que só algumas delas relevavam para efeitos punitivos.
Do que antecedentemente se disse, resulta que o acórdão não enferma da omissão de pronúncia que o autor lhe assaca. Com efeito, essa omissão adviria de o acto ter conferido relevo disciplinar a certas condutas sem previamente apreciar a alegação de que elas careciam de alcance disciplinar. Mas o acórdão, na medida em que afirmou «expressis verbis» que as omissões impugnadas pelo arguido nada acrescentavam às seguramente existentes, que justificavam «a se» a pena aplicada, acabou por não atender ao relevo dessas faltas, e antes dele completamente se desinteressou. Ora, se tais condutas omissivas não interferiam autonomamente na determinação da pena, tornava-se desnecessário que o acórdão aferisse se elas constituíam realmente faltas disciplinares. E, dessa desnecessidade, segue-se que o acórdão não omitiu uma pronúncia que lhe fosse absolutamente devida nesse particular domínio.
Por outro lado, a certeza de que o acórdão do CSMP não incorreu na omissão de pronúncia invocada pelo autor dispensa-nos de demonstrar que tais omissões, ao menos propriamente ou enquanto tal, não são vícios de que os actos administrativos possam padecer.
A interpretação do acórdão impugnado, que acima efectuámos, evidencia a improcedência da outra censura que o autor dirige ao acto impugnado – a de este apresentar uma «contradictio in terminis», por só assumir parte da factualidade tida em conta na deliberação daquela Secção e, não obstante, tê-la mantido «in toto». Com efeito, vimos que o acórdão, apesar de acolher como existentes todas as condutas disciplinarmente censuráveis que a Secção considerara, apenas conferiu relevo decisório às que o arguido não discutia – não assumindo o demais como premissa da punição. E, assim sendo, o acto não sofre do ilogismo de, da deliberação anterior, simultaneamente tomar para o mesmo efeito uma sua parte e o seu todo.
O sentido do acórdão do CSMP, que acima discernimos, acarreta ainda a inutilidade da pretensão do autor de agora persuadir que não praticara as infracções disciplinares que o acto, a dado passo, hipotizou como inexistentes – e que depois disse existirem, sem daí extrair efeitos em sede punitiva. Na verdade, a demonstração actual de que essas faltas não ocorreram é impotente para obter a anulação do acórdão, já que este entendeu que as outras faltas bastavam para suportar a condenação e eram causa exclusiva da pena. E, se porventura o autor conseguisse demonstrar que o acórdão errara nos seus juízos de existência ou de valor acerca dessas outras faltas, o acto cairia imediatamente – sem que essa queda estivesse ainda condicionada à prova suplementar de que, afinal, não ocorreram as outras omissões cuja existência o acórdão afirmou, mas a que não deu relevo punitivo.
Assente a improcedência dos ataques que o autor moveu ao acto no plano que relacionou com a «matéria de facto», resta apreciar as críticas que ele enunciou «quanto à matéria de direito».
Desde logo, o autor sustenta que as condutas omissivas em que o acto inequivocamente fundou a punição aplicada não são portadoras de «gravidade superior à média», ao invés do que o acórdão teria afirmado. Realmente, o acórdão aceitou a aplicabilidade daquela expressão às ditas omissões, logo acrescentando que a ponderação das várias circunstâncias atenuantes é que explicava que o arguido tivesse beneficiado, «embora de forma não explícita», de uma atenuação especial justificativa de haver sido punido apenas com multa, e não com a pena de suspensão de exercício ou a de inactividade. Ora, o autor acha que o juízo acerca daquela «gravidade» é erróneo, tendo até em conta que as omissões nenhum prejuízo causaram às partes envolvidas nos processos; e, desse erro nos pressupostos do acto, extrai a necessidade da sua anulação.
Contudo, o autor esquece que o CSMP, ao pronunciar-se sobre o grau de gravidade da sua conduta, fê-lo no exercício da chamada justiça administrativa, que confere ao órgão punitivo uma relativa liberdade na qualificação dos comportamentos – ainda que uma liberdade vinculada pelo fim de se obter a única solução justa que o caso singular requeira e condicionada ao uso de critérios intimamente equilibrados e externamente harmónicos com aquele fim. Dentro desse espaço de liberdade, a Administração move-se a coberto da sindicância judicial, a não ser que os meios usados ou os resultados atingidos se mostrem inaceitáveis. Ora, a certeza de que o autor – ao menos em dez processos, vários deles de acidente de trabalho, em que lhe incumbia zelar de um modo especial pelos direitos dos sinistrados – omitiu durante vários anos iniciativas processuais que lhe eram devidas, significa que ele actuou com um grau de desmazelo que claramente excedeu o desinteresse merecedor de uma resposta disciplinar mínima ou frouxa. Sendo assim, a afirmação de que os comportamentos do autor tinham uma «gravidade superior à média» – e note-se que o CSMP é quem está em posição óptima para definir essa «média» – não se apresenta como claramente desajustada dos factos ou como ostensivamente inadmissível, não se justificando, portanto, que este STA a sindique. Ademais, a alegação de que as omissões não prejudicaram as partes releva mais da convicção subjectiva do autor do que da realidade – pois é do senso comum que os atrasos dos processos têm sempre reflexos negativos nas partes envolvidas, já que é desejável e exigível que a definição dos litígios, mesmo quando desfavorável às expectativas de algum interveniente, se faça com a brevidade possível.
O autor também diz que o acórdão do CSMP merece censura em virtude de não ter graduado a multa pelo mínimo, com concomitante suspensão da sua execução, e de não ter atenuado especialmente a pena, aplicando, em vez da multa, uma mera advertência. Todavia, são aqui utilizáveis, «mutatis mutandis», as considerações que acima tecemos acerca do modo de exercício da justiça administrativa. Com efeito, a graduação da pena de multa dentro da sua moldura abstracta e a pronúncia sobre a sua possível suspensão integram o espaço de liberdade relativa de que goza o órgão disciplinar e a que «supra» nos referimos. E, porque a resposta punitiva não se mostra em desarmonia com as infracções correspondentes, nenhuma razão há para que agora interfiramos na actividade administrativa, questionando o «quantum» da pena ou a conveniência de a sua execução ser suspensa. De um modo semelhante, também a consideração de atenuantes modificativas se insere no «munus» reservado do órgão punitivo, pelo que os tribunais só controlam o exercício desse poder quando ele tiver violado as regras legais ou se mostrar flagrantemente inaceitável. Como tal não sucedeu «in casu», segue-se que o acto não enferma do vício decorrente de não ter procedido a tal atenuação. Mas há mais. É que, como atrás vimos, o acórdão do CSMP dissera que o arguido já beneficiara de uma atenuação especial – afirmação que não foi directa e precisamente questionada pelo autor. Sendo assim, e porque era legalmente impossível que o acto acrescentasse a essa atenuação modificativa uma outra da mesma espécie, nunca se poderia dirigir ao acórdão a censura de não ter optado pela aludida pena de advertência.
Ante o que ficou exposto, é já certo que improcede toda a argumentação expendida pelo autor nas conclusões formuladas na sua alegação, inclusivamente no que respeita à pretensa violação, pelo acórdão, dos vários preceitos aí indicados. Por fim, resta-nos atentar na «questão» que o autor colocou nos ns.º 24 a 26 da sua petição, e que concerne à possibilidade de o Sr. Inspector ter ultrapassado, no processo de inquérito, os poderes inspectivos de que dispunha.
A propósito deste assunto, há que imediatamente dizer que o autor não chegou a apresentar a dita «questão» como um vício do acórdão. É que os vícios alegam-se sob a forma de juízos afirmativos da sua existência; ora, as interrogações não são juízos e o autor, na medida em que se cingiu à formulação de perguntas a propósito do âmbito dos poderes de quem instruiu o inquérito e elaborou o seu relatório final, não chegou a asseverar que o acto estava inquinado de um vício efectivo. Não obstante, e porque tal nos é facultado pelo art. 95º, n.º 2, do CPTA, sempre diremos que a circunstância de o inquérito estar inicialmente direccionado para uma certa falta disciplinar não impedia que ele passasse a abranger outras da mesma espécie entretanto detectadas. Mas, se porventura impedisse, sempre esse vício estaria convalidado pelo facto de o órgão detentor do poder disciplinar – o CSMP – ter acolhido sem restrições a actividade instrutória que o Sr. Inspector realizara e, por isso mesmo, ter ordenado que o arguido fosse alvo de um processo disciplinar que radicava em todas essas faltas.
Soçobra, assim, esta derradeira questão, justificando-se que o acórdão do CSMP, de 1/3/04, subsista na ordem jurídica e que sejam desatendidos os demais pedidos que o autor formulou e que da anulação do acórdão dependiam.
Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.
Custas pelo autor.
Lisboa, 2 de Março de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – Angelina Domingues - Costa Reis.
