041100 - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A..., identificado nos autos, vem interpor para este Tribunal Pleno recurso jurisdicional do acórdão da Secção de fls. 57 e segs., que, com fundamento na sua ilegal interposição rejeitou o recurso contencioso que o mesmo havia interposto do despacho do Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território, de 29.07.96, relativo a um requerimento que lhe dirigira para que promovesse a revisão do Plano Director de Pinhel. Apresentou as alegações de fls., nas quais formula as seguintes conclusões a pedir que seja anulado o acto impugnado "uma vez que os fundamentos da rejeição do recurso deixam de existir". I - O recurso que se interpôs foi de um verdadeiro acto administrativo, nos termos da lei e da doutrina e não de resposta a exposição/requerimento como define o ilustre magistrado do Ministério Público. II - Elaborar-se-ão mais algumas conclusões que nos ajudarão a corroborar a afirmação anterior. III - Dos professores que contribuíram para a elaboração da teoria do acto administrativo e sua definição, citaremos, Duguit, que, abriu a senda respectiva, Ludgereo Neves, Fezas Vital, Magalhães Colaço, Jéze Marcelo Caetano, Freitas do Amaral, Santi Romano, Kelsen, Merkl, entre outros. Citar-se-á como o mais importante e principal no nosso país, Marcelo Caetano e entre outras, por mais importantes, o Tratado Elementar de Direito Administrativo e o Manual de Direito Administrativo. IV - Este autor define acto administrativo da seguinte forma: "Conduta voluntária de um órgão da administração que, no exercício de um poder público e para prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produz efeitos jurídicos num caso concreto." V - Resulta daqui que o acto administrativo se analisa em certos elementos essenciais: "Tem de consistir na conduta de um órgão da administração no exercício de um poder público; Essa conduta há-de ser voluntária; Deve ter por objecto a produção de efeitos jurídicos num caso concreto; O seu fim há-de ser a prossecução de interesses postos por lei a cargo do órgão que se pronunciou." VI - Também refere que os "elementos essenciais" se encontram fundidos no acto e formam uma unidade que só a analise lógica dissocia para maior comodidade de estudo, acrescentando que " Não se deve perder nunca de vista, porém ao estudá-los isoladamente, que eles são incompreensíveis e insignificantes desde que não considerados como meros aspectos da unidade a que pertencem." VII - O acto administrativo é, pois, "conduta de um órgão da administração" que se manifesta em certo sentido, seja acção seja omissão integrada na administração pública deve considerar-se órgão todo aquele "cargo ou lugar cujo titular possa legalmente tomar uma decisão, e pouco importa que desta caiba recurso hierárquico ou que dele não haja recurso contencioso." VIII - A pág. 391 o autor citado dá-nos o conceito de órgão que perfilhamos. IX - Dir-se-á, a talhe de foice, que o recurso hierárquico pode ser necessário ou facultativo e neste o prazo não se interrompe pelo que o do recurso contencioso continua a correr. X - No caso em apreço estamos perante acto administrativo complexo pois ele há-de resultar, como aconteceu, da deliberação da Câmara e da Assembleia Municipais e ratificação do Governo, seguida da publicação no Diário da República. XI - Ao praticar o acto em causa não há dúvidas de que os órgãos intervenientes exerceram um poder público em que estavam investidos como pode ver-se da analise dos Decretos-Lei n° 69/90, de 2 de Março e 448/91, de 29 de Novembro e os poderes conferidos aos órgãos são de natureza pública conquanto os poderes municipais tenham natureza de regulamento administrativo - art. 4° do citado DL. n° 69/90. XII - Embora a matéria legislativa esteja excluída do contencioso administrativo, com Marcelo Caetano, Op. Cit., 2° volume, pág. 1322 e 1327 tais disposições são susceptíveis de apreciação contenciosa quando haja aplicação a um caso concreto. XIII - Repete-se que ao contrário do que refere o digno magistrado do Ministério Publico a decisão não é mera resposta exposição / requerimento mas verdadeiro acto administrativo, pois que da análise da mesma decisão se constata, parece que sem margem para dúvidas, por virtude do requerimento do aqui recorrente a Câmara Municipal, Assembleia Municipal e Governo desenvolveram uma " conduta voluntária ", sendo órgãos da administração no exercício de um poder público que se incluem na sua competência; a " conduta voluntária " visou a produção de efeitos jurídicos previstos na lei em caso concreto de interesses postos a cargo dos mesmos que se pronunciaram. Coexistem e estão fundidos no mesmo acto os elementos que constituem o acto administrativo. Formando uma unidade que só a análise lógica dissocia para maior comodidade de estudo. Só a abstracção separa os referidos elementos. XIV -A vontade expressa foi a " funcional ". XV - Os poderes conferidos àqueles órgãos são públicos já que com o autor citado no Tomo I a pág. 394 se dirá "Os poderes conferidos por lei expressamente a uma pessoa colectiva de direito publico " e isto porque, em principio, a lei só deve enumerar os poderes públicos integrantes da competência. XVI - Nenhum elemento do acto administrativo tem autonomia e repetindo-nos diremos que todos se depreendem do acto por mera abstracção. XVII - Um parecer ou opinião não é, só por si, acto jurídico e o qual deverá produzir efeitos jurídicos num caso concreto. É este o objecto da conduta voluntária. XVIII - No caso em apreço o parecer ou opinião emitido pela consulta jurídica do ministério não é, por si, acto administrativo mas mero elemento coadjuvante na formação da vontade do órgão. Aliás outro tanto acontece com outras formalidades das quais se destacam os pareceres da Comissão Técnica Integrada. XIX - Esta emite pareceres que dada a sua natureza e função, em face do disposto do art. 6° do DL. n° 69/90, dada a sua natureza e função deverão considerar-se vinculantes. XX - Diz o ilustre professor que é preferível definir o objecto da conduta do órgão como " produção de efeitos jurídicos " e não como " aplicação da norma jurídica " e a pág. 400 op. Cit. diz expressamente que " o acto opinativo é, em rigor, mero acto técnico na medida em que lhe falte a produção de efeitos jurídicos e tenha carácter indicativo mas não imperativo." XXI - O acto administrativo recorrido é definitivo e executório, enquadrando-se exactamente nas definição fornecidas pelo ilustre autor, a pág. 405: 1º O acto que ponha termo a um processo administrativo ou a um incidente autónomo desse processo; 2° E de que não caiba recurso na ordem hierárquica: por ser da competência exclusiva de quem o praticou; por não haver para quem interpô-lo; ou por não ter sido interposto oportunamente. A definição de situações jurídicas difere da produção de efeitos jurídicos na medida em que traduz uma decisão que fixa os direitos da administração ou os dos particulares, ou os respectivos deveres, nas suas relações jurídicas. É essa fixação autoritária de posições relativas que o acto definitivo contém; dele resultarão depois os convenientes efeitos." XXII - Salvo o devido respeito, o douto acórdão está ferido das nulidades constantes das alíneas b), c) e d) do art. 668° do C.P.C .: não foram apreciados os vícios do acto recorrido, denunciados na p.i. e nas alegações e ainda porque, quando rejeita o recurso há clara recusa de julgar. XXIII - Limitámos estas alegações ao douto acórdão, solicitando a sua anulação. Quanto aos vícios que inquinam o acto recorrido continuam a ser os referidos na petição de recurso e alegações, denúncia que mantemos, requerendo que, apreciados, determinem a anulação do acto administrativo recorrido como na mesma petição se fez. XXIV- O acto administrativo praticado em 01/09/ 1993, era constitutivo de direitos pelo que, ultrapassados os prazos não podia ser revogado. XXV - A entidade recorrida e que portanto, praticou o acto recorrido, deveria ter dado provimento ao recurso, não ratificando o acto administrativo tal como foi praticado, antes devolvendo-o para que a Câmara Municipal o harmonizasse com a lei e feita esta harmonização, ratificá-lo e publicá-lo nos termos legais. Neste aspecto a entidade recorrida não cumpriu a lei, dado que as outras entidades tinham cumprido. Contra-alegou a autoridade recorrida que formula por sua vez as seguintes conclusões a sustentar a sem-razão do recorrente e a improcedência do recurso. 1ª - O recorrente não consegue identificar os efeitos constitutivos, modificativos ou extintivos do acto recorrido na sua situação individual e concreta, naturalmente porque isso seria impossível; 2ª - Não se tratando de acto administrativo, em sentido próprio, o recurso contencioso foi bem rejeitado, nada havendo a censurar no douto Acórdão sindicado; 3ª - O mesmo douto Acórdão não padece das nulidades que o recorrente lhe imputa; 4ª - E, nenhuma ilegalidade fere o despacho sindicado no presente recurso contencioso. Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não merece provimento pelas razões já explicitadas no seu parecer de fls. 44. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir: Vem fixada a seguinte matéria de facto: Por requerimento de 09 de Setembro de 1993, o recorrente solicitou à Câmara Municipal de Pinhel alvará de loteamento de parte do prédio rústico denominado Quinta ..., sito no limite da cidade de Pinhel. Em reunião de 09.08.94. a Câmara Municipal de Pinhel deliberou «...não aprovar o loteamento em causa por não estar incluído na zona urbanizável do Plano Director Municipal...». Em 30.11.95. deu entrada, no Gabinete do SEALOT, exposição do ora recorrente, datada de 28.11.95 e dirigida ao Ministro do Planeamento e Administração do Território, na qual, depois de relatar as circunstâncias relacionadas com a deliberação camarária referida em B), termina por requerer que, «completada a instrução com elementos fornecidos pelos serviços competentes e que intervieram em todo o processo», fosse apreciado «convenientemente o problema» promovida «alteração do plano, em conformidade, pois assim ficaram salvaguardados verdadeiros interesses de Pinhel, sob a natureza pública». Em 06.12.95, foi elaborada, no Gabinete do SEALOT, a Informação n.º 150/95 , com seguinte teor: EXPOSIÇÃO DE A... ANTECEDENTES a) O requerente possui uma propriedade rústica "Quinta da ...", situada no limite do plano director e contígua ao aglomerado da cidade de Pinhel. Requereu à C.M. a inclusão de parte da propriedade no referido plano, tendo sido aprovado em 1/9/923. Foi mais tarde determinado pela C.M. alterações no plano, tendo sido excluída das plantas a zona da Quinta... Solicita que seja feita uma análise Plano Director. PROPOSTA Registar o processo na SEALOT Oficiar a CM de Pinhel no sentido de apurar a fundamentação para as opções do plano quanto ao terreno da Quinta da ... tendo em conta a provação, em 1/9/93, da inclusão deste naquele instrumento de ordenamento. E ainda confrontar com a situação que se verifica presentemente. Sobre esta informação foi exarado, em 11.12.95, o seguinte despacho do SEALOT: Concordo. Proceda-se conforme a proposta. Em 10.07.96, foi elaborada, no Gabinete do SEALOT, a Informação n.º 47/96, respeitante à "exposição" indicada supra em C), cujo teor se dá aqui por reproduzido, na qual, depois de analisados os fundamentos dessa exposição e os elementos que, na sequências desta, foram recolhidos, se formulam as seguintes CONCLUSÕES Tendo a Câmara Municipal deliberado em 9/8/94 "não aprovar o loteamento em causa por não estar incluído a zona urbanizável do PDM" a protecção dos interesses do requerente passaria pela impugnação judicial dessa deliberação por ele mesmo considerada ilegal na sua reclamação datada de 27 de Dezembro de 1994. Quanto ao pedido feito pelo requerente relativo ao Plano Director Municipal, cumpre esclarecer que o respectivo processo vem estabelecido no artº 19° do Decreto-Lei 69/90 , de 2 de Março, sendo que a competência para a elaboração da revisão pertence à Câmara Municipal e a respectiva aprovação à Assembleia Municipal. À consideração superior. Sobre esta informação, lançou o SEALOT, em 29.07.96, o seguinte despacho: «Concordo». Face aos factos enunciados, e atentas as conclusões do recorrente e recorrido e os demais elementos dos autos, cumpre decidir: A questão que vem colocada consiste, essencialmente, em saber se o despacho impugnado contem um acto administrativo lesivo e portanto susceptível de constituir objecto idóneo de um recurso contencioso de anulação. Nos termos do artº 25°, n° 1, da LPTA só é admissível recurso contencioso dos autos administrativos definitivos e executórios, sendo que o artº 268°, n° 4 da Constituição de 1989 (vigente à data da prolação do despacho e da interposição do recurso) garante aos interessados "recurso contencioso com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos". Conforme dizem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, pág. 939, "diferentemente do que acontecia com a anterior redacção do n° 4 (do artº 268°) o acto administrativo susceptível de recurso não carece de ser "definitivo" e "executório". Interessa porém esclarecer o alcance jurídico-constitucional da eliminação da definitividade e executoriedade do acto como pressuposto jurisdicional. Em primeiro lugar poder-se-ia dizer que a Constituição não fez mais do que purificar o conceito de acto administrativo susceptível de recurso, pois as dimensões de definitividade e executoriedade já há algum tempo tinham deixado de ser consideradas dimensões imprescindíveis do acto administrativo contenciosamente impugnável. O que se exige, porém, é que se trate de um verdadeiro acto administrativo, ou seja, decisão de autoridade tomada no uso de poderes jurídico-administrativos com vista à produção de efeitos jurídicos sobre determinado caso concreto ( artº 120° do DL 442/91 , de 15.11 - CPA91)". Assim, serão actos administrativos susceptíveis de recurso contencioso os actos administrativos que constituam uma decisão ou estatuíção autoritária de um caso individual e concreto proveniente de um órgão ou agente da Administração no uso de um poder administrativo que vise produzir efeitos jurídicos externos, isto é, vinculantes de terceiros. Como diz Esteves de Oliveira in Código do Procedimento Administrativo Anotado, Vol. II, pág. 56, sintetizando diversas posições doutrinárias que cita, o nosso legislador procedimental, considera que para constituir objecto idóneo do recurso contencioso o acto administrativo será uma estatuição autoritária, um comando jurídico (positivo ou negativo) vinculativo, que produza por si só, mesmo perante terceiros, os efeitos jurídicos, a modificação jurídica nele definida, isto é que defina inovatoriamente direito para o caso concreto. Ora, no caso, e como se diz no acórdão recorrido, atenta a matéria de facto nele coligida, o recorrente dirigiu ao SEALOT uma exposição na qual, depois de relatar as circunstâncias relacionadas com a deliberação camarária que não aprovou um seu loteamento por não estar incluído na Zona Urbanizável do Plano Director Municipal, termina por requerer que "completada a instrução com elementos fornecidos pelos serviços competentes e que intervieram em todo o processo", fosse apreciado "convenientemente o problema" e promovida "alteração do Plano, em conformidade, pois assim ficariam salvaguardados os verdadeiros interesses de Pinhel, sob a natureza pública". O despacho do SEALOT sobre tal exposição/requerimento concordando com informação dos Serviços limita-se a indicar ao recorrente que: Quanto à deliberação da Câmara Municipal que não aprovou o loteamento, a protecção dos interesses do requerente passaria pela impugnação contenciosa de tal deliberação. "Quanto ao pedido feito pelo requerente relativo ao Plano Director Municipal cumpre esclarecer que o respectivo processo vem estabelecido no artº 19º do DL 69/90 , de 2 de Março, sendo que a competência para elaboração da revisão pertence à Câmara Municipal e a respectiva aprovação à Assembleia Municipal". Nenhuma estatuição autoritária ou decisão foi proferida que produza, por si só , efeitos jurídicos externos vinculantes ou modificação jurídica com carácter inovatório de uma situação individual e concreta do recorrente, que, lesando a sua esfera jurídica, possa constituir um acto administrativo - objecto idóneo do recurso contencioso nos termos estabelecidos na Constituição (artº 268°, n° 4) e na lei ordinária - (artº 125°, n° 1, da LPTA e 120 do CPA91). No âmbito do princípio da colaboração da Administração com os particulares ( artº 7° do CPA ) a autoridade requerida não deixou de fornecer ao requerente as indicações sobre o regime legal da pretendida alteração do PDM de Pinhel que, sob informação dos respectivos serviços e de acordo com a lei aplicável, considerou oportunas para o seu caso, indicações procedimentais que constituem mero acto opinativo, não vinculativo para o particular, e que, de qualquer modo, não são susceptíveis de prejudicar direitos ou interesses seus legalmente protegidos. Aliás o recorrente, nas suas alegações e conclusões, depois dissertar, com algum desenvolvimento e acerto sobre o que considera ser um acto administrativo recorrível, não indica quais os efeitos lesivos que possam resultar do acto impugnado para a sua esfera jurídica no caso concreto. O despacho impugnado, portanto, não contendo ou veiculando qualquer definição jurídica ou modificação inovadora da situação do recorrente que o caracterizasse como acto administrativo para efeitos contenciosos, nos termos que acima ficaram expressos, não tem também e consequentemente alcance lesivo, sendo, como se diz no acórdão recorrido, insusceptível de impugnação contenciosa face às disposições dos artigos 25° , n° 1 da LPTA, 120° do CPA e 268° n° 4 da CRP. Não merece, pois, censura a decisão impugnada que rejeitou, por ilegal interposição, o recurso contencioso de tal acto. Tendo o acórdão recorrido rejeitado o recurso nos termos acima referidos, não apreciou nem tinha que apreciar os vícios que lhe foram imputados pelo recorrente na p.i., não incorrendo, por esse facto, em qualquer das nulidades que o recorrente lhe assaca, designadamente as previstas no artº 668° , n° 1, alíneas b), c) e d) do CPC . Improcede, nos termos expostos, o recurso interposto pelo recorrente, pelo que acordam em negar-lhe provimento, mantendo-se o acórdão recorrido. Custas pelo recorrente com taxa de justiça e procuradoria que se fixam respectivamente em 400 € de taxa de justiça com 50% de Procuradoria. Lisboa, 4 de Junho de 2003 Adelino Lopes - relator por vencimento - Azevedo Moreira - António Samagaio - Isabel Jovita - João Cordeiro - Vítor Gomes - Santos Botelho - Gouveia e Melo (vencido, por entender que o acto contenciosamente impugnado, no segmento em que dispõe que a pretensão de ser alterado o PDM de Pinhel cabe na competência da C.M. de Pinhel e da respectiva Assembleia Municipal, nega implicitamente a competência na matéria do autor do acto e, nessa parte, define a situação concreta do requerente interessado face à Administração, sendo consequentemente recorrível).