048369 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A..., identificada nos autos, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do despacho de 2/10/98, do Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais, do Governo Regional dos Açores, que lhe ordenou a reposição da quantia global de 471.184$00, alegando, em síntese, que o mesmo padece de absoluta falta de fundamentação e desrespeita o nº4 do artº 268º da Constituição. Por Acórdão de 21 de Junho de 2001 (fls. 45 a 53) foi negado provimento ao recurso, por se não verificarem os vícios invocados, conducentes à falta de fundamentação do acto impugnado. Inconformada interpôs a Recorrente o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, tendo apresentado as alegações de fls. 74 a 83, nas quais formulou as seguintes conclusões: 1 A. autoridade administrativa recorrida nunca poderia limitar-se a aderir a qualquer "sugestão", enquanto conteúdo fundamentado do despacho impugnado. 2 Pelo referido despacho não se consegue ficar a saber a que "sugestão" ou "sugestões" se reporta a autoridade administrativa, muito menos decorrendo dele a (alegada no processo) referência aos "termos do relatório da inspecção". 3 O despacho impugnado encontra-se desprovido da mínima indicação dos motivos, de facto e da direito, que em concreto justifiquem a sua prolação. 4 Sofre, por isso, de vício de forma por falta de fundamentação, como decorre do disposto na al. a) do nº 1 do art. 124º do Código do Procedimento Administrativo , devendo ser anulado. 5 Este foi, de resto, também o entendimento acolhido pelo Tribunal Central Administrativo, no Acórdão proferido em 3 de Maio de 2001, no âmbito do Proc. nº 3198/99, 2 Subsecção da 1 Secção – recurso contencioso de anulação do mesmo despacho –. 6 Independentemente do que antecede, nem do despacho impugnado, nem das conclusões e propostas do inquérito a que (alegadamente) ele se reportaria, constam os pressupostos, quer de facto, quer de direito, do cálculo do concreto montante cuja reposição foi ordenada ao recorrente. 7 Tal impede a verificação da (i)legalidade do cálculo desse concreto montante, verificação a que o recorrente tem direito no âmbito da tutela jurisdicional dos actos administrativos, conforme o disposto no nº 4 do art. 268º da Constituição. 8 O despacho impugnado não apresenta dados que permitam proceder-se à reconstituição do cálculo da quantia cuja reposição foi ordenada, impedindo assim o efectivo exercício do direito fundamental da tutela jurisdicional desse mesmo acto administrativo. 9 Assim, tal despacho é nulo por violação, ainda que indirecta, do disposto no nº 4 do artº 268º da Constituição, como resulta da al. d) do nº 2 do art. 133º da Código do Procedimento Administrativo . 10 Negando provimento ao recurso contencioso em que se pretendia ver declarada a anulabilidade e/ou a nulidade daquele despacho, o Acórdão recorrido violou a al. a) do nº 1 do art. 124º e o nº 1 do art. 125º do CPA , assim como o nº. 4 do art. 268º da Constituição. 11 Pelo que, dando-se provimento ao presente recurso, deve ser revogado o Acórdão recorrido e proferida decisão que anule ou declare nulo o despacho impugnado. Não houve contra-alegações. Neste Supremo Tribunal Administrativo o Ex. Procurador-Geral Adjunto emitiu o parecer de fls. 95, no sentido de se manter o acórdão recorrido, uma vez que o acto impugnado se mostra suficientemente fundamentado, por remissão aos motivos de facto e de direito e ao discurso justificativo do acto. Colhidos os vistos legais , cumpre apreciar e decidir. Fundamentação A. Matéria de Facto O Acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto: A - Através de oficio da Direcção Regional de Educação Física e Desporto, de 20/4/99, junto a fls. 5 e 6 dos autos e aqui se dá por reproduzido, foi a ora recorrente notificada para ” Nos termos do despacho de Sua Exa. o Secretário Regional de Educação e Assuntos Sociais, de 2/10/98, em sequência da recente Inspecção Administrativa ao Parque Desportivo da Ilha Terceira (...) repôr as seguintes importâncias : - 242 000$00, remuneração indevidamente recebida em 1995, igualmente 183 427$00 e 45 757$00 em 1996, nos termos da 21ª e 22ª proposta do Relatório da citada Inspecção .“ Tendo-lhe sido concedido um prazo de 30 para proceder ao pagamento da totalidade daquelas quantias, ou para requerer o seu pagamento em prestações. B- Por requerimento datado de 17/5/99 solicitou ao Sr. Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais que lhe fossem notificados na íntegra os fundamentos do supra mencionado despacho. C- Por oficio da DREFD, datado de 27/5/99, foi informada do seguinte : “ a) o despacho de Sua Excelência o SREAS, conforme aposto na parte superior direita do oficio 262 do Inspector Regional, de duas páginas que se junta, é o seguinte : “ à DREFD para dar cumprimento imediato ao que é sugerido “ O que é sugerido, como V. Exa. sabe, são as conclusões e propostas do Relatório da Inspecção. b) Junto remeto, em subsequência, 15 cópias da respectiva documentação” (Cfr. fls. 8 ) D- Dá-se aqui por reproduzida a documentação supra referida e que consta de fls. 9 a 25 dos autos. B. O Direito Está em causa no presente recurso jurisdicional o Acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso interposto pela ora agravante do despacho de 2/10/98, do Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais, do Governo Regional dos Açores, que lhe ordenou a reposição da quantia global de 471.184$00, com fundamento em que o mesmo não padece de falta de fundamentação e não desrespeita o nº4 do artº 268º da Constituição. Para tanto desenvolveu em síntese a seguinte linha argumentativa: “Da simples leitura conjugada do oficio fotocopiado a fls. 9 e 10 dos autos -subscrito pelo Inspector Regional e no rosto do qual foi proferido o despacho recorrido -, e das cópias das Conclusões e Propostas elaboradas no âmbito da inspecção ordinária realizada ao PDIT, não se podem suscitar quaisquer dúvidas de que o despacho recorrido encontra a sua fundamentação de facto e de direito no teor dessas Conclusões e Propostas que fez suas, nos termos do artº 125 /1, parte final, do CPA , sendo certo que no que se reporta à reposição de importâncias, o que consta das conclusões 17 ª a 20 º e das propostas 21ª e 22ª é amplamente elucidativo das razões porque foi exigida à ora recorrente a reposição da quantia global de 471. 184 $00. (.....) Finalmente e no que se refere ao invocado vício de violação de lei, que em bom rigor se reconduziria a uma fundamentação insuficiente, como bem refere o Digno Ministério Público, o mesmo também não se verifica, pois que da leitura da Conclusão 20 ª e da proposta 22 ª se conclui que no § 2º do ponto 8.1 da Secção II do Capitulo II do relatório inspectivo foi realizado o cômputo exacto dos montantes a repor, sendo que a simples leitura desse trecho do relatório permitirá à ora recorrente a dissipação de quaisquer dúvidas existentes sobre o cálculo dessas quantias, não sendo razoável pretender que o próprio despacho de SREAS tivesse que conter a “ demonstração do modo como procedeu ao respectivo cômputo “, atenta a fundamentação “ per relationem “ nele utilizada.” Vejamos se assiste razão à recorrente. Em matéria do dever de fundamentação dos actos administrativos, este Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando que com a consagração constitucional, primeiro no nº2 do artº 269º, depois no nº3 do artº 268º da Constituição, do dever de fundamentação, foi reconhecido ao administrado um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias enunciadas no Tít. II da Parte I da Constituição. O imperativo referido cumpre-se pela fundamentação contextual, ou seja pela que se integra no próprio acto e é dele contemporânea, sendo que a lei admite a fundamentação por referência ( artº 125º , nº 1 do CPA ), ou seja a que, por declaração de concordância com anterior informação, proposta ou parecer, revela a um destinatário normal do tipo de acto em causa o iter cognoscitivo e valorativo que justifica a decisão naquele sentido, sendo ainda que a exactidão dos fundamentos não respeita ao requisito da fundamentação ( cfr, Ac. de 21/1/1999, Recurso nº 41631). É que o dever de fundamentação se justifica por um lado, pela necessidade de assegurar maior ponderação do órgão ao qual compete decidir e, por outro, pela de dar a conhecer ao administrado os motivos que conduziram à decisão tomada e não a outra qualquer. Porque assim é, impõe-se que na fundamentação se contenham todas as razões de facto e de direito actuantes na génese da decisão, isto é, concorrentes para a sua formação e que, por isso, constituem a sua total motivação e justificação. Só dotada destas características a fundamentação cumpre o duplo objectivo de instrumento pedagógico e disciplinador da Administração, à qual impõe coerência no raciocínio e lucidez na opção e de meio de informação do administrado da linha de raciocínio seguida, com vista a habilitá-la à compreensão do acto em todo o seu alcance e, deste modo, a possibilitar-lhe a sua consciente aceitação ou impugnação contenciosa (cfr. neste sentido o Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo de 4.6.97 - Recurso nº 30137). É igualmente jurisprudência corrente que a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo legal do acto administrativo, exigindo-se que, perante o itinerário cognoscitivo e valorativo constante daquele acto, um destinatário normal possa ficar a saber por quer se decidiu em determinado sentido ( cfr. Acórdão. do Tribunal Pleno de 28.5.87 in Ap.DR de 30.11.1998, p. 468). Por último, o artº 125º , nº1 do CPA , ao preceituar que a fundamentação dos actos administrativos pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anterior parecer, informação ou proposta, não exige uma declaração formal expressa, mas uma declaração inequívoca que não deixe dúvidas quanto à identificação dos fundamentos do acto. ( cfr. neste sentido o Ac do TP de 18.3.1999, Recurso nº 34687). À luz dos princípios expostos, decorre com clareza que o despacho recorrido cumpre todos os requisitos da fundamentação exigidos nos artº 268º, nº 3 da CRP e nº 1 do artº 125º do Código de Procedimento Administrativo, pelo que o Acórdão recorrido ao decidir nesta conformidade não merece a censura que lhe faz a recorrente. Com efeito, a recorrente foi notificada do despacho de 2.10.1998 do Secretário Regional de Educação e Assuntos Sociais, através do ofício de fls. 5 dos autos - cfr. al. A) da matéria de facto -, segundo o qual na sequência da recente Inspecção Administrativa ao Parque Desportivo da Ilha Terceira devia repôr as seguintes importâncias : - 242 000$00, remuneração indevidamente recebida em 1995, igualmente 183 427$00 e 45 757$00 em 1996, nos termos da 21ª e 22ª proposta do Relatório da citada Inspecção .“ Tendo-lhe sido concedido um prazo de 30 para proceder ao pagamento da totalidade daquelas quantias, ou para requerer o seu pagamento em prestações. A recorrente entendeu solicitar à entidade recorrida, ora agravada, a notificação integral dos fundamentos do referido despacho , nos termos e para os efeitos do artº 31º, nº 1 da LPTA (a. b) da matéria de facto), tendo em 27.5.99 sido informada, nos seguintes termos ( al. C) da matéria de facto): “ a) o despacho de Sua Excelência o SREAS, conforme aposto na parte superior direita do oficio 262 do Inspector Regional, de duas páginas que se junta, é o seguinte : “ à DREFD para dar cumprimento imediato ao que é sugerido “ O que é sugerido, como V. Exa. sabe, são as conclusões e propostas do Relatório da Inspecção. b) Junto remeto, em subsequência, 15 cópias da respectiva documentação” (Cfr. fls. 8 ). Por esta via, ficou a recorrente a conhecer o conteúdo do acto recorrido, que exarado no parecer do Inspector Regional (fls. 9 ) é do seguinte teor: “ À DREF para dar cumprimento imediato ao que é sugerido”, sendo certo que nesse parecer se realçou que quanto às propostas, nomeadamente quanto às que determinam a reposição de verbas e particularmente quanto às propostas 23ª, 24ª e 25ª, que recomendam a instauração de processos disciplinares, são situações que deverão ser atendidas considerando os prazos de prescrição do artº 4º do Dec. Lei nº 24/84 , de 16 de Janeiro. Ora, o despacho recorrido, no específico contexto em que foi proferido consubstancia uma declaração inequívoca, que não deixa dúvidas quanto à identificação da proposta acolhida, ou seja, como aliás foi compreendida pela recorrente, as que, relativamente a ela constavam das propostas 21ª, 22ª e 25ª do Capítulo VI - Propostas, conforme documentação que lhe foi remetida pelo ofício de fls. 8 dos autos em 27.5.1999 (conclusões e propostas do Relatório da Inspecção) na sequência do pedido de certidão sobre a fundamentação do acto do Secretário Regional. Conferindo tais propostas, que mereceram expressa concordância da autoridade recorrida, nos termos já referidos, dizem as mesmas em substância que: sejam repostos os montantes recebidos pelos funcionários e agentes a exercer funções naquele serviço, para pagamento de “subsídios de viagem em automóvel próprio”, de acordo com o n.º 4 do art.º 1.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 38/82/A, de 15 de Outubro. Esta reposição justifica-se na medida em que o PDIT utilizou indevidamente dinheiros públicos que não lhe pertenciam por lei, devendo os mesmos ter sido depositados nos cofres da Região ou no Fundo Regional de Fomento do Desporto, de acordo com art.º 13.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 10/92/A, de 4 de Março, alterado pelo Decreto Regulamentar Regional n.º 24/96/A, de 14 de Junho (proposta nº 21ª); sejam repostas as importâncias recebidas pela funcionária A... a título de comparticipação para as despesas com a deslocação entre o seu domicílio e o local de trabalho, no montante 242.000$00 em 1995, 183.427$00 em 1996 e 45.757$00, de acordo com o nº 4 do artº 1º do Decreto Regulamentar Regional nº 38/82/A, de 15 de Outubro ( cfr. § 2 do ponto 8.1 da Secção II do Capitulo II) - proposta 22ª; a instauração de processo disciplinar à oficial administrativo principal A..., do quadro de pessoal da Direcção Regional da Educação Física e Desporto, e a exercer funções no Complexo Desportivo de Vitorino Nemésio, tendo em conta o registado nomeadamente, nas conclusões n.ºs 19.ª e 25.ª. É patente, contrariamente à posição assumida pela recorrente, nas suas alegações, que o despacho contenciosamente recorrido assumiu o conteúdo das propostas apresentadas também quanto à ora agravante e que se mostram devidamente individualizadas e concretizadas nas propostas nº 21ª, 22ª e 25ª do Relatório de Inspecção, nas quais se indicam as normas jurídicas ao abrigo das quais a devolução das importâncias se fundamentam, bem como as razões de facto em que se baseou a decisão de reposição, em termos de total compreensão para um destinatário que queira reconstituir o iter cognoscitivo da decisão. E diferentemente do sustentado pela recorrente nas conclusões 6ª a 8ª das suas alegações, em sede de fundamentação do acto em causa, dado o contexto em que foi proferido e as razões de facto aduzidas nas aludidas propostas do relatório da Inspecção, não há que apreciar a exactidão do concreto montante da reposição ordenada, questão que pode eventualmente relevar em sede de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto ou errada aplicação do regime legal respectivo. Ou seja, como é jurisprudência corrente a exactidão dos fundamentos não respeita ao requisito da fundamentação (cfr. Acórdão de 21/1/1999, Recurso nº 41631). Quanto às conclusões 9ª e 10ª , não se descortina em que medida se impediu à recorrente o efectivo exercício do direito fundamental da tutela jurisdicional do mesmo acto administrativo, com violação do disposto no artº 268 , nº 4 da CRP, e consequente nulidade invocada ( artº 133º , nº 2 al. d) do CPA ), porquanto o acórdão recorrido apreciou o mérito do recurso, concretamente o invocado vício de forma, por falta de fundamentação do acto, considerando-o improcedente. Ou seja, não se denegou à recorrente a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente referidos, consignada naquele preceito constitucional, uma vez que o acto por ela considerado lesivo, foi apreciado pelo tribunal recorrido, nos exactos termos formulados na causa de pedir (vícios invocados). Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação da Recorrente. Decisão Pelo exposto, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, mantendo-se o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 euros. Lisboa, 7 de Março de 2002 Macedo de Almeida – Relator – Rui Botelho – Vítor Gomes.