Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:
- I –
A… recorre do acórdão do T.C.A. que negou provimento ao recurso contencioso do despacho de 2.9.2000 do SECRETÁRIO REGIONAL DE EDUCAÇÃO E ASSUNTOS SOCIAIS DO GOVERNO REGIONAL DOS AÇORES que aplicou ao recorrente a pena disciplinar de inactividade por 1 ano.
Nas suas alegações, o recorrente enuncia as seguintes conclusões:
- “1.Negando procedência à arguição do vício de forma por falta de fundamentação do despacho impugnado, o acórdão recorrido violou o disposto nos arts. 268º, nº 3, da Constituição, 66º, nº 4, do Estatuto Disciplinar (DL nº 24/84, de 16-1) e 2º, 124º, nº 1, alínea a), e 125º, nºs 1 e 2, do CPA.
- 2.Abstendo-se de conhecer dos erros de valoração e apreciação da prova alegados no recurso, com fundamento em que teriam sido já apreciados e rebatidos no relatório final do instrutor e de que constituiriam matéria contenciosamente insindicável, o acórdão recorrido incorreu em omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do art. 668º do CPC, aplicável por força do disposto no art. 1º da LPTA, e violou o nº 4 do art. 268º da Constituição.
- 3.Ao negar procedência à arguição do vicio de violação de lei por erros manifestos, cometidos no âmbito de operações jurídicas de conteúdo vinculado, o acórdão recorrido violou os princípios da legalidade, da investigação e da verdade material (Estatuto Disciplinar, art. 35º, nº 4, e CPA, art. 87º, nº 1), para além dos princípios constitucionais da presunção de inocência, da Justiça e da imparcialidade.
- 4.Negando procedência à arguição do vício de violação de lei por desrespeito do direito fundamental de presunção de inocência do arguido, o acórdão recorrido violou o disposto nos nºs 2 e 10 do art. 32º da Constituição e na alínea d) do nº 2 do art. 133º do CPA.
- 5.Pelo que o acórdão recorrido deve ser anulado e em qualquer caso revogado, devendo o despacho impugnado ser declarado nulo ou anulado, com as consequências legais”.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público entende que o recurso não merece provimento.
O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.
- II –
O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:
1 – Por despacho de 22.09.1999 do Secretário Regional da Educação e Assuntos Sociais do Governo Regional dos Açores foi instaurado processo de inquérito – processo nº 01/GAB/99 – destinado a apurar se na Direcção Regional da Cultura algum dos seus arquitectos fez, a título particular, projectos de arquitectura para imóveis localizados na zona classificada de Santa Cruz da Graciosa, tendente a apurar da existência, ou não, de responsabilidade disciplinar de algum funcionário daquele organismo.
2 – Na sequência da instrução realizada no referido inquérito considerou-se indiciado ter o funcionário Arq. A…, aqui recorrente, praticado factos consubstanciadores de violação dos deveres gerais de isenção, imparcialidade e de lealdade a que está obrigado perante a Direcção Regional da Cultura e que constitui a infracção disciplinar prevista e punida pelos nºs 1 e 4 do art. 3º do DL. nº 24/84, de 16/1, a que corresponde as penas de SUSPENSÃO e de INACTIVIDADE previstas, respectivamente pelas alíneas c) e f) do nº 1 do art. 24º, alínea c) do nº 2 do art. 25º do mesmo diploma legal e alínea a) do nº 1 do art. 11º do DL. nº 413/93, de 23/12.
3 – Propôs-se então a instauração de procedimento disciplinar contra o recorrente por tal facto e que o inquérito nº 01/GAB/99 constituisse a fase de instrução do processo disciplinar, nos termos do nº 4 do art. 87º do Estatuto Disciplinar (ED).
4 – Terminado o Inquérito o Secretário Regional acima indicado, concordando com as conclusões do instrutor, decidiu instaurar processo disciplinar ao recorrente, por despacho de 24.05.2000; procedendo à indicação do Instrutor do processo disciplinar.
5 – Foram deduzidas Acusações contra o recorrente, nos processos disciplinares nºs: 02-01/GAB/00, nos termos constantes de fls. 27 e 28; 03-01/GAB/00, fls. 29 e 30 (1ª parte); 04-01/GAB/00, fls. 30 (parte final) e 31; 05-01/GAB/00, fls. 31 e 32; 06-01/GAB/00, fls. 32 e 33; 07-01/GAB/00, fls. 33 e 34; 08-01/GAB/00, fls. 35 e 36; 09-01/GAB/00, fls. 36 e 37; 10-01/GAB/00, fls. 37 e 38, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, por, em síntese, ter tido condutas que indiciam a violação dos deveres gerais de isenção, imparcialidade e de lealdade a que o funcionário Arq. A… está obrigado perante a Direcção Regional da Cultura e que constitui a infracção disciplinar prevista e punida pelos nºs 1 e 4 do art. 3º do DL. nº 24/84, de 16/1, a que corresponde as penas de SUSPENSÃO e de INACTIVIDADE previstas, respectivamente pelas alíneas c) e f) do nº 1 do art. 24º, alínea c) do nº 2 do art. 25º do mesmo diploma legal e alínea a) do nº 1 do art. 11º do DL. nº 413/93, de 23/12.
6 – Notificado das Acusações contra si deduzidas, o aqui recorrente apresentou a sua defesa escrita, nos diversos processos disciplinares.
7 – Em 22.06.2000 foi elaborado Relatório Final no qual se formula a seguinte proposta:
“Atentos os artigos da acusação dados como provados no Cap. VI deste relatório, a respectiva qualificação jurídica, os aspectos da personalidade do arguido, a circunstância agravante e considerando o disposto nos artigos 14º, 28º a 32º e 48º do DL 24/84, de 16/1 (EDFAAC, RL), proponho superiormente:
A aplicação ao arguido A…, arquitecto, técnico superior do quadro de pessoal da Direcção de Serviços do Património Cultural da Direcção Regional da Cultura, da pena unitária mínima de um ano de INACTIVIDADE;" – cfr. fls. 25 a 106, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
8 – Em conformidade com o Relatório Final, em 01.09.2000, a entidade recorrida aplicou ao aqui recorrente a pena de inactividade por um ano, nos seguintes termos:
“Concordo com as conclusões do Sr. Instrutor e aplico a pena proposta com os fundamentos constantes do processo (...)” – cfr. fls. 106 dos autos.
9 – Este Despacho foi notificado ao recorrente em 05.09.2000 – cfr. fls. 24 dos autos.
- III –
O presente recurso jurisdicional tem por objecto acórdão do T.C.A. que negou provimento ao recurso contencioso do acto que, culminando vários processos disciplinares, aplicou ao arguido a pena de inactividade por 1 ano.
Em causa está a actuação do recorrente enquanto funcionário da Direcção Regional de Cultura, tendo sido acusado de elaborar para particulares diversos projectos de arquitectura a realizar na zona classificada de Santa Cruz da Graciosa, cuja fiscalização estava a seu cargo, os quais fazia assinar por uma sua colega, a Arq. …. Na maioria dos casos, o recorrente foi também acusado de ter proposto superiormente a aprovação do projecto e, nalguns deles, de ter proposto a concessão de subsídios aos particulares. Num destes casos, o arguido pronunciou-se favoravelmente acerca da reclamação e propôs a aprovação superior do mesmo. Noutro processo, acrescia ainda a acusação de ter proposto oficialmente o levantamento do embargo da obra do seu “cliente”, que a Câmara tinha levado a efeito.
Na sua substância, estas acusações foram todas consideradas provadas pelo instrutor no relatório final (fls. 25 e segs. dos autos).
Tem carácter prioritário a arguição de nulidade do acórdão por omissão de pronúncia (al. d) do nº 1 do art. 668º do C.P.C), que resultaria de se ter abstido de conhecer de erros na apreciação e valoração da prova.
Os próprios termos em que o recorrente vem arguir a nulidade mostram que o juiz não deixou de se pronunciar sobre nenhuma questão que devesse abordar. O que não o terá feito é no sentido e com o alcance que o recorrente tem por correcto.
Na realidade, acusa-se o acórdão de se ter escudado por detrás dos limites jurisdicionais à sindicabilidade dos actos, e ainda se ter limitado a remeter para as considerações do instrutor.
Mas mesmo que estas imputações fossem verdadeiras em caso algum se poderia falar de nulidade. Este tipo de nulidade resulta do incumprimento, pelo juiz, do dever que lhe é imposto pelo art. 660º, nº 2, do C.P.C. e, em última análise, do próprio dever de administrar Justiça.
Ora, no primeiro caso, o tribunal a quo teria, isso sim, cometido um erro de julgamento, ao invocar restrições inexistentes ou descabidas aos seus poderes de cognição (a questão poderia, quando muito, estar mal resolvida, mas não deixou se ser apreciada); no segundo, também não teria igualmente deixado de resolver a questão da valoração das provas, pelo que o que podia estar em causa era novo erro de julgamento – por o tribunal ter repousado excessivamente, e com falta de capacidade crítica, nos fundamentos do(s) processo(s) disciplinar(es).
Passemos à restante matéria das alegações.
Começa o recorrente por insistir, na linha do anteriormente defendido, que o acto em causa carece de fundamentação suficiente, clara e congruente.
A remissão que faz para “os fundamentos constantes do processo” é vaga e não integra nenhuma remissão para “pareceres, informações ou propostas”, como se exige no nº 1 (2ª parte) do art. 125º do CPA.
Não lhe assiste razão.
Nos termos do preceito que cita, a fundamentação do acto pode ser expressa de duas maneiras, a saber: autonomamente, por indicação de motivos da lavra do próprio autor do acto, ou através de “mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
O despacho punitivo, como se vê do ponto 8. da matéria de facto, é proferido sobre aquele relatório final e nele se diz que se concorda “com as conclusões do Sr. instrutor”, e bem assim que a pena é aplicada “com os fundamentos constantes do processo”.
Deste enunciado retira o recorrente a conclusão de que falta a remissão expressa para a fundamentação de qualquer peça instrutória como as que são referidas no art. 125º do CPA.
Mas mal. O despacho contém uma remissão específica, e claríssima, para as “conclusões do instrutor”, ou seja, do dito relatório final, as quais não podem deixar de ser constituídas pelos pontos VI, VII, VIII e IX, a saber:
VI – Factos provados e sua qualificação jurídica
VII – Medida e graduação da pena
VIII – Circunstâncias agravantes
IX – Proposta
Tendo também aderido à pena proposta (inactividade por 1 ano) não surpreende que o órgão decisor não tenha querido substituir a respectiva motivação por uma nova, e haja por conseguinte feito sua a que já constava do relatório.
Deste modo, a subsequente indicação de que a pena é aplicada “com os fundamentos do processo” é de certo modo redundante e não traz qualquer perturbação ao regular processo de formação da vontade do órgão administrativo.
Quando exprime o seu repúdio por certas fórmulas vagas de remissão para peças instrutórias, a Jurisprudência deste S.T.A. de que o recorrente cita alguns exemplos o que quer afastar são as remissões vagas ou contraditórias, como, por exemplo, as que na sua literalidade apontam conjuntamente para pareceres ou informações de sentido diferente que constam do processo. Não é, decididamente, o caso dos autos, em que a fundamentação a que se adere é uma só, é unidireccional e é da responsabilidade de um único interveniente – o instrutor do processo.
De resto, e se bem se interpreta aquilo que terá sido a intenção do autor do acto, os “fundamentos constantes do processo” serão mais concretamente os factos que no processo se provaram, e que constituem a base da aplicação da pena.
Não existe, por conseguinte, qualquer défice de fundamentação, seja de facto, seja de direito, a envolver violação dos preceitos constitucionais e legais que o recorrente entende terem sido desrespeitados.
Seguidamente, o recorrente alega que o tribunal deixou a legalidade da decisão impugnada ao critério do instrutor do processo, não tendo feito uma apreciação crítica das provas e tendo-se limitado a aderir às conclusões do relatório final. Além disso, discorda que na apreciação e valoração das provas haja matéria não sindicável pelo tribunal administrativo.
Efectivamente, na apreciação do que deve ou não considerar-se como provado em processo disciplinar o juiz administrativo não encontra nenhuma limitação aos seus poderes de sindicância da legalidade do acto punitivo. Nesse domínio, a Administração exerce uma actividade estritamente vinculada, não dispondo da faculdade discricionária de optar por considerar ou não provada determinada conduta ou omissão, em função do que melhor se ajuste ao interesse público. Isto é da natureza de todo o processo sancionador, mas é particularmente importante nos processos disciplinares, em que, por lei, são supletivamente aplicáveis as normas e princípios de Direito Penal e Processual Penal – arts. 9º e 35º do Estatuto Disciplinar. Em causa estaria, igualmente, a presunção de inocência de que todo o arguido beneficia.
Nesse sentido, tem de convir-se que é menos feliz a afirmação contida na parte final do acórdão recorrido, de que o “erro ostensivo na apreciação e valoração das provas” é “a única situação em que o tribunal pode sobrepor o seu juízo valorativo ao formulado pela autoridade administrativa”.
Por um lado, a sobreposição do juízo valorativo do tribunal ao da Administração num campo como este, em que não há liberdade administrativa para integrar conceitos nem existem aspectos de tecnicidade que não esteja ao alcance do tribunal avaliar, é uma natural consequência dos seus poderes para reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos entre entidades públicas e particulares no âmbito das relações jurídicas administrativas (arts. 212º, nº 3, da C.R.P. e 3º do ETAF). Doutro modo, estar-se-ia perante um chocante défice de tutela jurisdicional, garantida pela Constituição – art. 268º, nº 4.
Por outro, não somente os erros ostensivos, mas todos os erros susceptíveis de acarretar a ilegalidade da decisão punitiva, podem levar o tribunal a decretar uma pronúncia anulatória. Pela simples razão de que será ilegal toda a punição baseada na prova de um facto cuja realidade se não demonstrou – seja essa conclusão manifestamente desacertada ou possa apenas colher-se após uma análise mais aprofundada e laboriosa das provas.
Simplesmente, não há evidência de que o acórdão recorrido tenha feito concreta aplicação daqueles enunciados em prejuízo da posição do recorrente.
O acórdão apoia-se nas considerações feitas no relatório do instrutor em apreciação da prova produzida, mas não deixa de produzir uma valoração própria, quando afirma haver “indícios suficientes e fortes de que os factos ocorreram tal como estão descritos nas acusações, que resultam claramente das declarações prestadas pelas testemunhas inquiridas ao longo do processo disciplinar e dos documentos para ele carreados (cfr. fls. 138, 140v, 141, 146, 147, 155, 177, 193, 210 e 213 do inquérito 01/GAB/99)”.
Assim, pese embora o laconismo destas asserções e a remissão, porventura demasiado incondicional, para o relatório do instrutor, o tribunal a quo não criou no recurso contencioso e na respectiva apreciação nenhuma zona de insindicabilidade que dê corpo à queixa do recorrente.
Mas será que a punição do recorrente enferma, como ele assevera, de “erros de apreciação e valoração da prova”?
Esses erros seriam os seguintes:
- a)Provou-se (fls. 156 v. e 157) que todos os projectos em que interveio a Arq. … tinham sido iniciados pelo desenhador e que, depois de elaborados, foram remetidos ao desenhador já com indicação dos honorários dela; e, além disso, que o pagamento foi, na maioria dos casos, efectuado pelos clientes junto do desenhador. Essa prova não foi tida em conta.
- b)A decisão baseia-se nos depoimentos do desenhador, mas na acareação de fls. 207 este caiu em contradição com os seus anteriores depoimentos.
- c)As contradições da prova testemunhal (relatório, pontos 1.1.5 b), 2.2 b), 3.1.5 b), 4.1.5 b), 5.1.5 b), 6.1.5 b), 7.1.6. b), 8.1.5 b) e 9.1.5. a)) foram valoradas contra as arguidas, em vez de, na dúvida, reverterem a seu favor.
- d)Não se tendo provado que o recorrente tivesse remetido os projectos à Arq. …, não podia dar-se como provado que foram elaborados pelo recorrente e por ela assinados.
- e)Não existe prova de que o recorrente foi o autor desses projectos, mas meros comentários, perguntas, argumentações, redundando numa inversão do ónus da prova.
Vejamos:
Uma análise da prova colhida pela instrução durante o processo de inquérito permite concluir, sem esforço, que ficou efectivamente demonstrado que o recorrente, apesar de estar investido nas funções de técnico superior principal da Direcção Regional de Cultura e de, nessa qualidade, ter a seu cargo a fiscalização da zona classificada de Santa Cruz da Graciosa, elaborou para particulares projectos de arquitectura contemplando intervenções em edifícios da mesma zona, recebendo os correspondentes honorários, tendo depois prestado sobre eles o seu parecer ou informação oficial.
Os projectos eram entregues na Câmara com a assinatura de uma outra arquitecta do continente, a Arq. …, mas esta limitava-se a dar o nome para facilitar o encobrimento da actuação do recorrente. O triângulo completava-se com o desenhador …, com quem os clientes começavam por contactar e que estabelecia a ligação com o arguido.
Apesar da negativa persistente desta arquitecta, quando ouvida, e de o desenhador … só por uma vez ter reconhecido que era assim que as coisas se passavam (fls. 175 verso), a restante prova que foi produzida mostra claramente o triunfo da versão da acusação sobre a da defesa.
Aliás, mesmo que se quisesse desconsiderar essa parte do depoimento do desenhador, tudo o mais que está repetidas vezes no processo compromete o recorrente – aceita, designadamente, que contactava o recorrente, que lhe mandava o levantamento referente ao terreno do particular, que dele recebia projectos depois de elaborados, os quais vinham acompanhados de indicação de honorários e do número de conta onde depositar o dinheiro. É claro que, uma vez isto assente, não pode aceitar-se a tese de que aqueles elementos passavam das mãos do recorrente para a sua colega e depois regressavam aos Açores convertidos em projectos, como não colhe a afirmação de que o dinheiro era destinado à Arq. …, funcionando o recorrente unicamente como intermediário de uma inusitada operação. Que faria então, nesse caso, um arquitecto de entidade pública regional a quem compete fiscalizar o cumprimento de uma regulamentação destinada a proteger determinada zona sensível, metido entre um desenhador e uma colega de Sacavém, a receber material para elaborar projectos, e a dar indicações sobre honorários e números de conta? Se fosse esse o esquema de “colaboração” entre o recorrente e a sua colega, então isso decerto que os obrigaria a contactos e trocas de impressões frequentes sobre os clientes e os projectos, e a verdade é que, no seu depoimento e nas acareações, ela nega que essas conversas tivessem tido alguma vez lugar, assim como diz que o circuito dos projectos se fazia de e para o desenhador …, sem envolver o recorrente (fls. 158 verso e 207).
Mas existe outra prova ainda mais decisiva.
Assim, e só para exemplificar, …, procurador do irmão …, confirma que encomendou directamente ao arguido o projecto, que este o avisou quando ficou pronto, que lhe pagou 225 contos pessoalmente, e que não conhece a Arq. … (fls. 138). A fls. 140 verso e 175 está o depoimento e a acareação de …, agente da P.S.P., que descreve com precisão o contacto com o desenhador, que logo lhe recomenda o recorrente (sem nunca mencionar a Arq. …), estabelece ligação telefónica com ele e lhe passa o telefone para falarem directamente; e acrescenta que quando o projecto ficou pronto foi ter com o desenhador para saber quanto devia, e que este voltou a telefonar para o recorrente à sua frente, tendo obtido o quantitativo e o número de conta onde o depositar. A fls. 147 está o documento de depósito ou transferência bancária em nome do arguido com o valor mencionado por esta testemunha. … era outra cliente, que com toda a naturalidade confirma que só tratou com o arquitecto, que não conhece a Arq. …, e que pagou os honorários ao próprio (fls. 193). Também … diz ter lidado apenas com o recorrente, que no primeiro contacto começou a fazer alterações num esboço de moradia que levava consigo. Recebeu o projecto das suas mãos e pagou-lhe directamente (está cópia do cheque a fls. 213).
Não há valoração da prova que possa opor-se a isto. E é inoperante a busca doutros momentos probatórios em favor da posição do recorrente. Concretamente, não tem qualquer interesse que em alguns casos os contactos tenham sido iniciados pelo desenhador e os projectos tenham, alegadamente, regressado às suas mãos. Essa factualidade não é susceptível de apagar a intervenção do recorrente que os depoimentos e os documentos confirmam, nem inclui a prova (que de modo algum pode conceder-se que foi feita) de que os projectos vinham da Arq. … para as mãos do desenhador. Quanto às alegadas contradições da prova testemunhal, elas não existem relativamente e nenhum dos depoimentos que atrás se mencionaram (e nos quais a punição claramente se estriba), mas unicamente com respeito aos depoimentos da Arq. … e do desenhador …. Ora, sendo certo que são estas as pessoas directamente envolvidas no esquema delineado e que compõem, com o arguido, os três vértices do triângulo, não espanta que tenham incorrido em algumas contradições. Sem que se descortine fundamento para que as mesmas sejam valoradas a seu favor – como inusitadamente pretende. Finalmente, é verdade que a instrução não considerou provado que o recorrente tivesse remetido os projectos à sua colega, mas essa circunstância não faz falta para a conclusão probatória de que era o recorrente quem elaborava os projectos. Haveria seguramente outras formas, que a acusação não investigou nem precisava de fazer, face à prova que conseguiu recolher, de os projectos aparecerem com uma assinatura que correspondia à dessa senhora, com vista à sua entrega na Câmara.
Verifica-se, deste modo, que a prova efectuada contra o arguido não é constituída por meros juízos especulativos, suposições e conjecturas – antes por elementos objectivos que a defesa não logrou destruir.
Alega ainda o recorrente que o instrutor agiu no pressuposto da necessidade de condenar e presumiu sempre a culpa do arguido, violando a presunção de inocência e o dever de objectividade, o que implicaria violação dos nºs 2 e 10 do art. 32º da C.R.P. e do art. 133º do CPA.
Não há nos autos quaisquer elementos que permitam corroborar estas acusações, nem o recorrente se dá ao cuidado de especificar quais os actos ou diligências da instrução em que, concretamente, foi violada a presunção de inocência ou se perdeu de vista a objectividade da prova.
Mas sempre se dirá que, face à prova que os processos documentam, essa presunção foi amplamente destruída com elementos probatórios dotados de suficiência e objectividade, de modo a sustentar a punição do recorrente.
Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
Taxa de justiça: 400,00 €.
Procuradoria: 50%.
Lisboa, 26 de Abril de 2006. - J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – António Samagaio.
