0823/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Só a absoluta falta de fundamentação determina a nulidade prevista no artigo 615º/1/b) do CPC. II - A natureza político-legislativa das prescrições contidas nas Leis nºs 22/2012, de 30/5 e 11-A/2013 impede que as mesmas sejam directamente atacadas nos tribunais administrativos - art. 4º/2/a) do ETAF III - Essa solução, atinente à repartição de competências entre as ordens de tribunais, não afecta os direitos de acesso ao direito e/ou da tutela judicial efectiva. IV - As freguesias não gozam de isenção de custas nas acções que interponham para os efeitos indicados em II.

1. As freguesias de S. Gregório, Santa Justa, Sabugueiro e Gafanhoeira (São Pedro), do concelho de Arraiolos, instauraram a presente acção contra a Assembleia da República, Presidência do Conselho de Ministros, Secretário de Estado da Administração Interna e Comissão Nacional de Eleições, pedindo que, com isenção de custas, seja a acção julgada procedente, devendo o Tribunal decidir: o reconhecimento de situações jurídicas subjectivas, designadamente do direito das Autoras à existência como autarquias locais, freguesias, nos termos actualmente (ainda) existentes, face à inconstitucionalidade e ilegalidade da designada Reforma Territorial (nomeadamente dos artigos 1º e 21º , 4º , 5º , 6º , 7º , 8º c), 10º , 4 e 5, 11º , 14º e 15º da Lei nº 22/2012 , de 30 de Maio e dos artigos 1º , 2º , 3º e Anexo I, 4º , 5º , 6º e 7º a contrario, 8º e 9º , nº 2 e 3 da Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, nomeadamente no modo e na interpretação com que foram aplicadas); o reconhecimento às Autoras, como freguesias actualmente existentes, do direito de não colaborar na organização dos novos cadernos eleitorais e na preparação das eleições autárquicas de 2013 para as novas freguesias do concelho de Arraiolos (mas apenas para as actualmente existentes), designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa, ainda inexistentes. Condenação das Rés, conforme alínea c) do nº 2 do artigo 37º do CPTA à: abstenção da prática de actos (jurídicos e/ou materiais) que ofendam esse direito à existência (e suas repercussões) reconhecido nos termos dos pedidos anteriores; abstenção de todos e quaisquer actos de preparação e concretização do processo eleitoral autárquico para as novas freguesias previstas na Reforma para o concelho Arraiolos, designadamente para União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa mas juridicamente inexistentes e materialmente não implantadas à data das eleições autárquicas de 2013 (a ocorrer previsivelmente em Setembro/Outubro); abstenção da actualização e funcionamento dos sistemas de identificação que suportam a realização dos actos eleitorais de 2013, bem como do recenseamento eleitoral, de acordo com a nova realidade administrativa territorial do concelho Arraiolos, designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa mas antes e apenas em função da realidade autárquica actual; abstenção de proceder a entradas e movimentações de eleitores na Base de Dados do Recenseamento Eleitoral de acordo com a nova organização administrativa das freguesias do concelho de Arraiolos, designadamente para a União das Freguesias de Gafanhoeira (São Pedro) e Sabugueiro e União das Freguesias de São Gregório e Santa Justa; condenação das Rés à adopção de toda e qualquer conduta necessária ao reconhecimento do direito das Autoras à existência como autarquias locais, nomeadamente, todas e quaisquer condutas que sejam adequadas ao restabelecimento dos direitos das Autoras que entretanto tenham sido postos em causa ou tenham esse potencial, nomeadamente, condenação à omissão de proceder aos gastos públicos (previstos) com campanhas de esclarecimentos eleitorais para as freguesias resultantes da nova realidade administrativa territorial, cujo concurso já foi lançado pela Comissão Nacional de Eleições. Caso se entenda existir acto administrativo de extinção de cada uma das freguesias agregadas do concelho de Arraiolos, identificado pela Coluna A do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro, deve ainda, para além dos pedidos anteriores, a abrigo do princípio da cumulação de pedidos consagrado e densificado no artigo 4º do CPTA, com a necessária convolação para o meio processual adequado (acção administrativa especial) nos termos do disposto no art. 5º, nº 1, do CTA: ser declarada a sua nulidade, em virtude da inconstitucionalidade das normas que aplica, nos termos referidos, conforme artigo 133º , nº 1 e nº 2 alínea c) do CPA , ser declarada a sua nulidade, por violação de direitos fundamentais, conforme artigo 133º , nº 1 e nº 2, alínea d) do CPA , Ou, se assim se não entender, sejam consideradas como provadas e procedentes as ilegalidades arguidas e, consequentemente, anular-se os “actos de agregação” (extinção) das freguesias do Concelho de Arraiolos, identificadas nas colunas A e B do Anexo I da Lei nº 11-A/2013 , de 28 de Janeiro. Pelo despacho de fls. 462-467, o relator julgou a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, absolvendo as entidades demandadas da instância. Inconformadas, as requerentes reclamam para a conferência, defendendo, no essencial, que: o despacho reclamado, “baseando-se noutras premissas que não as da Autora”, entra “em absoluta contradição com a jurisprudência deste mesmo Tribunal segundo a qual “não são actos administrativos os actos integrados num procedimento legislativo visando a união de freguesias”; a justificação da decisão não se adequa aos pedidos formulados pelas Requerentes, (iii ) face a processo de tamanha complexidade, “toma-se por demais óbvia a falta de fundamentação do despacho de que se reclama”, despacho esse que viola os princípios constitucionais contidos nos artigos 20°, 205°/l e 268º/4 da CRP e, finalmente, que actuando em defesa de direitos difusos e direitos fundamentais dos cidadãos estão isentas de custas. Não houve resposta. Cumpre decidir. 2. O despacho reclamado, na parte que interessa tem o seguinte teor: “(…) 5. Cumpre conhecer da questão da competência. Todos os pedidos formulados pelas autoras têm por base a inconstitucionalidade das Leis nº 22/2012 e nº 11-A/2003, ou, no mínimo a sua ilegalidade, por violarem leis de valor reforçado, e visam a desaplicação desses dois diplomas. Ora, a índole político-legislativa das prescrições contidas nesses diplomas, que concretizam a reorganização administrativa do território, bem como a incompetência, em razão da matéria, da jurisdição administrativa, para conhecer da sua impugnação foi já afirmada, muitas vezes, por este Supremo Tribunal, primeiro na Secção (vide, acórdãos de 2013.03.05 - procº nº 0145/13, de 2013.03.21 - procs. nºs. 0253/11 e 0254/11, de 2013. 04.04 - procs. nºs 0399/13, 0333/13 e 0396/13, de 2013.04.24 - proc. nº 417/13) e, de seguida, no Pleno (vide acórdãos de 04.07.2013 - procs. nºs 0399/13 e 0469/13). Disse-se no acórdão 0469/13, passando a transcrever: "“A um acto, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto. Para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa. Ora, este Supremo Tribunal tem considerado que os actos de criação e modificação de autarquias locais são de natureza político-legislativa [vide acórdãos da Secção de 1999-01.12 – rec. nº 044490 (Trofa), de 2000.05.03 – rec. nº 044661 (Odivelas) e do Pleno de 2002.10.15 – rec. nº 044314 (Vizela)]. E não se vê razão para divergir de tal entendimento. O art. 164º/n) da CRP prescreve que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre a matéria de “criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas”. A reserva absoluta de lei do parlamento significa que nas matérias reservadas está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei e que a Assembleia da República deve estabelecer ela mesma o respectivo regime jurídico através de lei, não podendo declinar a sua competência a favor de outras fontes. (Cfr. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª ed., p. 723) E sobre o alcance desta concreta reserva de lei do parlamento, disse o acórdão 134/2010 do Tribunal Constitucional, passando a citar” “A actual redacção deste preceito resultou da Revisão Constitucional de 1997 (operada pela Lei Constitucional n.º 1/97 , de 20 de Setembro). Na redacção anterior, o preceito correspondente, do artigo 167.º, n.º 1, alínea n), reservava apenas à Assembleia da República a competência para definir o “regime de criação, extinção e modificação territorial de autarquias locais” [norma idêntica já constava do artigo 167.º, alínea j) do preceito aditado pela Revisão Constitucional de 1982]. Como assinalavam Gomes Canotilho e Vital Moreira, o que [na versão anterior à Revisão de 1997] estava exclusivamente reservado à Assembleia da República, era o regime que havia de disciplinar a criação, a extinção ou a modificação territorial das autarquias locais, e não estes mesmos actos. A criação concreta, bem como a extinção ou modificação poderiam, depois, na base dessa lei, ser efectuadas por outro acto legislativo da própria Assembleia da República, do Governo ou das assembleias legislativas das regiões autónomas, conforme os casos. Com a Revisão de 1997, o legislador constituinte estendeu a reserva de competência absoluta da Assembleia da República à criação concreta, assim como à extinção ou modificação de autarquias locais, que, desse modo, passou a ficar vedada ao Governo – salvaguardando os poderes das regiões autónomas sobre a matéria, para os efeitos do disposto no artigo 227.º, n.º 1, alínea 1), que confere a estas entidades o poder de “criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar a respectiva área, nos termos da lei” –, continuando a Constituição, como resulta, tanto do teor da alínea n) do n.º 1 do artigo 164.º, como do inciso final da alínea l) do n.º 1 do artigo 227.º, a prever a existência de uma lei geral sobre o regime de criação, extinção e modificação das autarquias locais. O artigo 164.º, n.º 1, alínea n), da Constituição atribui, pois, dois tipos distintos de competência à Assembleia da República: (i) por um lado, a competência para criar, extinguir e modificar autarquias locais, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas; (ii) por outro lado, e tal como já sucedia antes da Revisão de 1997, a competência para definir “o respectivo regime”, isto é, para definir o regime de criação, extinção e modificação de autarquias locais, mediante lei, que já era entendida na doutrina como, “um caso típico de lei-quadro ou lei de enquadramento, que vincula as leis que lhe dão execução” (Cfr., Gomes Canotilho e Vital Moreira Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. revista, Coimbra, 1993, p. 667), tidas como leis com valor reforçado. Há aqui uma dupla reserva: uma para a fixação do regime geral; outra para a lei-medida que, embora correspondendo também a uma volição política primária, institua (modifique ou extinga) cada autarquia.” Temos assim, na linha da jurisprudência deste Supremo Tribunal e do Tribunal Constitucional, que a prescrição contida no diploma legislativo ( Lei nº 11-A/2013 de 28 de Janeiro) que “dá cumprimento à obrigação de reorganização administrativa do território das freguesias constante da Lei nº 22/2012 de 30 de Maio” – lei-quadro - e concretiza a agregação da Requerente com a freguesia de São Lourenço, não decorre do exercício de poderes jurídico - administrativos, mas da competência legislativa da Assembleia da República. ”. A citada jurisprudência, reiteradamente seguida neste Tribunal, é de transpor para a para a presente acção, sem necessidade de outro desenvolvimento. Quanto ao pedido de isenção de custas, segue-se a jurisprudência do acórdão deste Supremo Tribunal de 2013.01.09 – processo nº 1341/12, passando a citar: “ no caso concreto a reclamante não actua em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, nem de qualquer interesse difuso que lhe cumpra especialmente defender (vide arts. 34º da Lei nº 169/99 de 18/9, 2º/2 da Lei nº 83/95 e 9º /2 do CPTA). Tão-pouco actua em defesa dos bens da autarquia. Age em defesa da vigente divisão administrativa do território (vide art. 236º/4 da CRP), valor que não está incluído no elenco dos que lhe conferem isenção de custas” Jurisprudência esta que veio a ser perfilhada no acórdão de uniformização de jurisprudência de 2013.10.17 - rec. nº 407/13. 8. Pelo exposto, julga-se a jurisdição administrativa incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção e absolvem-se as entidades demandadas da instância - art. 278º /1/a) do CPC (288º/1/a) na precedente redacção). Custas pelas autoras, fixando-se o valor da acção em € 30 000,01. 3. Vê-se pela transcrição supra que o despacho reclamado contém os fundamentos da pronúncia que emitiu. Razão pela qual não é nulo por falta de fundamentação, pois que só a falta total de fundamentação é fonte da nulidade prevista no art. 615º /1/b) do CPC . A circunstância de os fundamentos não terem a extensão que as autoras consideram a mais adequada é irrelevante e não traduz qualquer vício decisório. Vício decisório que não encerra, igualmente, o pormenor da declaração de incompetência deste tribunal e a consequente absolvição da instancia não se referirem discriminadamente a cada um dos pedidos das autoras, uma vez que a decisão de absolvição abrange, sem margem para dúvidas, todos os pedidos deduzidos pelas autoras. Também não é exacto que o despacho esteja em contradição com a jurisprudência deste mesmo Tribunal segundo a qual “não são actos administrativos os actos integrados num procedimento legislativo visando a união de freguesias”. O despacho decidiu com os dados alegados pelas autoras e da sua leitura decorre que só por errada interpretação podem as autoras atribuir-lhe a afirmação de que a Assembleia da República, ao emitir as Leis nºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/2013, de 28 de Janeiro, praticou actos administrativos. Dito isto, concluímos que o despacho reclamado merece em geral a nossa concordância, pois que, apesar da forma da presente acção, todos os pedidos formulados têm em vista a inconstitucionalidade ou, pelo menos, a ilegalidade, por violação de leis de valor reforçado, das Leis nºs 22/2012, de 30 de Maio e 11-A/201 e o desiderato das autoras é, realmente, impugnar as duas mencionadas leis atacando directamente as prescrições nelas contidas, que, de acordo com a jurisprudência unânime deste STA são actos praticados pela Assembleia da República no exercício da função política e legislativa. Assim, a matéria está excluída do âmbito da jurisdição administrativa, de acordo com o disposto no artigo 4º/2/a) do ETAF. E não procede a alegação de que, deste modo, se ofendem o acesso ao direito e o direito à tutela jurisdicional efectiva, uma vez que o despacho decide, tão-só, que, de acordo com as regras legais de repartição de competências entre as diferentes ordens de tribunais, não cabe aos da jurisdição administrativa conhecer do litígio. Com este alcance limitado, não se põe em crise, seguramente, qualquer dos anteditos direitos das autoras. Por fim, o despacho também é de manter no que respeita à condenação em custas, pelas razões que nele foram enunciadas e estão em linha com a jurisprudência unânime deste Supremo Tribunal. 4. Nestes termos, acordam em indeferir a reclamação. Custas pelas reclamantes, fixando-se a taxa de justiça em 3 UC. Lisboa, 9 de Abril de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.