033/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do nº 1 do artº 1º do Dec. Lei nº 260/93, de 23 de Julho, os centros regionais de segurança social (CRSS) são institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira pelo que é de natureza tutelar e não hierárquica a relação entre o Governo e o Conselho Directivo do CRSS do Centro.

II- Assim, à impugnação administrativa dos actos dos órgãos daquela entidade para o respectivo membro do governo, a ter lugar, cabe o recurso tutelar e não o recurso hierárquico, sendo que o recurso tutelar só tem lugar nos casos expressamente previstos na lei e tem, normalmente, carácter facultativo (art.° 177 CPA).

III- Face à inexistência de uma relação de hierarquia o acto homologatório de lista de classificação em concurso público de provimento de pessoal proferido pelo o Conselho Directivo do CRSS do Centro, porque lesivo, era imediatamente impugnável na via contenciosa.

IV- E, porque o acto do membro do governo que decidiu o recurso tutelar manteve o referido acto primário não é contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo.

V- O recurso previsto no artigo 43º, nº 2, do Dec. Lei 204/98 (como no antecedente DL 498/88, de 30.12-artº 34º), é um autêntico recurso hierárquico, e não um recurso tutelar.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. .., com os restantes sinais dos autos, recorre do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que rejeitou o recurso contencioso de anulação que ali instaurou contra o despacho de 21-06-2002, da Secretária de Estado da Segurança Social (AR), que negara provimento ao recurso hierárquico do acto de homologação da lista de classificação final dos candidatos ao concurso externo para provimento na categoria de Educador de Infância.

Alegando formulou as seguintes Conclusões:

“1. A Agravante interpôs no TCA Sul recurso contencioso de anulação do despacho de 21.06.2002 da Senhora Secretária de Estado da Segurança Social, que negou provimento ao Recurso Hierárquico por aquela interposto da deliberação do Conselho Directivo do Ex Centro Regional de Segurança Social do Centro, homologatória da lista de classificação final dos candidatos ao concurso externo para provimento na categoria de Educador de Infância, grupo de pessoal docente, do quadro de pessoal do Ex Centro Regional de Segurança Social do Centro,

2. O douto Acórdão recorrido rejeitou tal recurso, por ilegal interposição. Ora,

3. Nos termos do artigo 43°, n.°2, do Decreto-Lei n.° 204/98, de 11 de Julho, (e também do artigo 34°, do Decreto-Lei n.° 498/88, de 30.12, invocado pelo douto Acórdão recorrido), “Da homologação da lista de classificação final feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo, a interpor no prazo de 10 dias úteis para o membro do Governo competente.”

4. Sendo que nenhuma das normas legais referidas prevê que no caso de o acto homologatório da lista de classificação final dos candidatos ao concurso ser da autoria do dirigente máximo de um instituto público cabe directamente recurso contencioso de anulação, sem necessidade de prévia impugnação graciosa.

5. Embora não existindo uma relação de hierarquia entre o órgão dirigente do Ex Centro Regional de Segurança Social do Centro e o Ministério do Emprego e da Segurança Social, não pode deixar de entender-se, salvo melhor opinião e com o devido respeito, que o legislador quis que em matéria de concursos houvesse sempre a possibilidade de reagir graciosamente (rectius: hierarquicamente) contra o acto homologatório da lista de classificação final, e qualificou essa forma ou meio de reagir como recurso hierárquico, ainda que impróprio.

6. Com essa possibilidade, o legislador terá querido não sobrecarregar os Tribunais com processos respeitantes aos concursos de provimento, por um lado, por entender que os Serviços competentes dos respectivos Ministérios se encontram mais vocacionados para dirimir as questões relacionadas com concursos, as quais, a maioria das vezes, se relacionam com modos de funcionamento dos serviços e dos meios (desde logo humanos) para prosseguir os respectivos fins, por outro lado.

7. E daí a necessidade de recurso da homologação da lista de classificação final dos candidatos ao concurso prevista no artigo 43.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 204/98, de 11 de Julho, e no artigo 34.° do precedente Decreto-Lei n.° 498/88, de 30.12, antes de eventual impugnação contenciosa.

8. Mesmo que a homologação da lista de classificação final tenha sido feita por órgãos de instituto público:

Acresce que,

9. Nesse sentido já o Acórdão do S.T.A. de 28.05.1996, proferido nos autos do processo n.° 29296, se pronunciou ao decidir que em caso de recurso de homologação de lista de classificação final, a impugnação deve ser dirigida ao (e decidida pelo) membro do Governo, ainda que o dirigente máximo em causa sela o órgão de Instituto Público ou de outro serviço dotado de personalidade jurídica (cfr. CJA, Mário Torres, Crónica de Jurisprudência Administrativa, 1996, parte 2, pág. 4).

10. Ao Decidir como decidiu, o douto Acórdão recorrido não fez uma boa aplicação do direito, violando, nomeadamente, o artigo 43°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 204/98, de 11 de Julho.

11. Devendo, por conseguinte, ser revogado, com as legais consequências”.

A AR ofereceu o merecimento dos autos.

O Digno Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte Parecer.

“Em nosso parecer, o recurso não merecerá provimento.

A recorrente não questiona a natureza de instituto público do Instituto da Solidariedade e Segurança Social, pessoa colectiva dotada de autonomia administrativa e financeira a que pertence o órgão que homologou a lista de classificação final do concurso em causa mas, contra o doutamente decidido no Acórdão recorrido, sustenta que desse acto cabe recurso hierárquico impróprio, nos termos do artº 43º, nº 2 do Decreto-Lei n 204/98, de 11 de Julho.

Sendo inaplicável este preceito ao concurso em que o acto foi praticado, de acordo com o disposto no artº 53º daquele diploma, a questão deve continuar a colocar-se relativamente ao recurso previsto no artº 34º do DL nº. 498/88, de 30 de Dezembro.

Ora, convirá salientar o que, em situação próxima, o Pleno deste STA condensou em matéria de autonomia administrativa, no Acórdão de 6/6/02, proferido no rec. 39533:

«A autonomia administrativa caracteriza-se, além do mais, como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos, actos finais, no sentido de que constituem a última palavra da Administração, nessa qualidade insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos.

A autonomia administrativa exclui a hierarquia administrativa e atribui ao dirigente máximo do serviço a que é conferida competência própria e exclusiva.

Como limite à autonomia, surge a tutela administrativa, poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar.

Neste domínio, a autonomia administrativa constitui a regra e a tutela a excepção, como conjunto de poderes que só existe nos casos expressamente previstos por lei e para os efeitos nela determinados.

A tutela, especificamente a tutela correctiva, atribui ao titular respectivo o poder de, em via de recurso tutelar, revogar, modificar ou substituir a decisão do dirigente máximo do serviço sujeito a esse poder.

O recurso tutelar apresenta-se como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se manifesta e, tal como ela, tem carácter excepcional.

A ausência de relação hierárquica, que caracteriza a autonomia administrativa, leva a que nessa situação se não possa falar de recurso hierárquico, seja ele necessário ou facultativo.»

E nesta sede, o mesmo douto Acórdão foi claro ao decidir que «Os preceitos do DL 498/88 prevêem verdadeiros e próprios recursos hierárquicos que nessa qualidade têm como pressuposto necessário a existência de uma relação de hierarquia administrativa...»

Ora, inexistindo ela na situação em apreço, o acto homologatório em causa, porque lesivo, era imediatamente impugnável na via contenciosa.

Em consequência, o acto contenciosamente impugnado nada inovou na ordem jurídica, pelo que o recurso contencioso dele interposto não poderia deixar de ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição, como bem decidiu o douto Acórdão recorrido, na linha do entendimento perfilhado também no Acórdão deste STA, de 23/4/02, rec. 031309.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.”

Foram colhidos os vistos da lei.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. O acórdão recorrido julgou como assente a seguinte Matéria de Facto:

a) Por aviso publicado no D.R. II Série, n° 108, de 11/05/98, foi aberto concurso para provimento de quatro lugares vagos na categoria de Educador de Infância, grupo de pessoal docente, do quadro de pessoal do Centro Regional de Segurança Social do Centro.

b) Na lista de classificação final publicitada pelo aviso n° 195556/98 II Série, publicada no Diário da República II Série de 18 de Dezembro a Recorrente ficou posicionada em 25° lugar.

e) Por deliberação do Conselho Directivo do CRSS do Centro, de 19-11-1998, foi homologada a referida lista.

d) Inconformada com a classificação atribuída, a Recorrente interpôs um “recurso hierárquico necessário” do acto homologatório de tal lista, para o Secretário de Estado da Segurança Social.

e) Por despacho de 17.06.99, do Secretário de Estado da Inserção Social, o recurso foi indeferido por extemporâneo.

f) O despacho referido em e) foi anulado no âmbito de recurso contencioso, pelo acórdão de 11-07-2001 da 1ª Secção, 1ª Subsecção, Proc. 3369/99, do Tribunal Central Administrativo.

g) Reapreciado o “recurso hierárquico” foi-lhe negado provimento por despacho de 21-06-2002, da Secretária de Estado da Segurança Social (fls. 13).

II.2. DO DIREITO

O acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso que a recorrente instaurou contra o despacho da Secretária de Estado da Segurança Social, que negou provimento ao recurso administrativo interposto do acto de homologação da lista de classificação final dos candidatos a concurso externo para provimento na categoria de Educador de Infância, da autoria do Conselho Directivo do CRSS do Centro.

Tal rejeição assentou, essencialmente, na ponderação de que existindo uma relação de tutela entre a AR e a entidade a quo (respectivamente Secretário de Estado e Conselho Directivo do CRSS do Centro) e tendo a referida decisão da AR sido proferida em recurso tutelar, e sendo que estes recursos, por lei e salvo disposição expressa em contrário, são de natureza facultativa, o carácter lesivo para os interesses da interessada resultara já do acto da entidade a quo, nada havendo o acto da AR inovado relativamente àquele.

A posição da recorrente assenta, em síntese, no facto de, independentemente da relação de tutela que existe entre as duas referidas entidades, no procedimento em causa, e concretamente quanto ao acto de homologação da lista de classificação final de concursos de provimento de pessoal, cabe recurso hierárquico com efeito suspensivo a interpor para o membro do Governo competente, como decorreria do artº 43º, nº 2, do Dec. Lei nº 204/98, de 11 de Julho, sendo que o mesmo resultaria do artº 34º do Dec. Lei 498/88, de 30 de Dezembro.

Por outro lado, em nenhum desses preceitos se mostra que caiba recurso contencioso imediato do acto de um dirigente máximo de um instituto público.

Vejamos:

Adiante-se desde já que estando assente a existência de uma relação de tutela entre as duas referidas entidades Cf. nº 1 do artº 1º do Dec. Lei nº 260/93, de 23 de Julho, segundo o qual, “Os centro regionais de segurança social…são institutos públicos dotados de autonomia administrativa e financeira”. – Secretário de Estado e Conselho Directivo do CRSS do Centro –, a solução não pode ser outra que não a vertida no acórdão recorrido.

A propósito, e por se concordar com a doutrina ali expendida (e porque nos movemos sob a mesma disciplina normativa-LPTA/CPA), e em virtude de a mesma ser transponível para o caso, transcreve-se na parte pertinente o que se disse no Acórdão do Pleno do STA de 6/06/2002-Rec. 39533:

“(…)

Os institutos públicos enquadram-se no conjunto da administração indirecta do Estado, que deriva da devolução de poderes, ou seja, da transferência, a que o Estado procede, de atribuições que, em princípio, são suas para outras pessoas colectivas de direito público criadas para o efeito.

A autonomia administrativa caracteriza-se como o poder de praticar actos administrativos verticalmente definitivos. Poderá falar-se de actos finais da Administração, no sentido de que constituem a sua última palavra e são por isso insusceptíveis de censura por outros órgãos administrativos e só sindicáveis pelos tribunais administrativos. A autonomia exclui a hierarquia administrativa.

Como limite à autonomia administrativa surge a tutela administrativa, poder conferido por lei ao órgão de uma pessoa colectiva pública de intervir na gestão de outra pessoa colectiva de direito público para autorizar ou aprovar os seus actos ou, mais restritamente, os revogar ou modificar.

Mas, neste domínio, a autonomia administrativa é a regra e a tutela a excepção, como conjunto de poderes que só existe nos casos expressamente previstos por lei e para os efeitos nela determinados.

A autonomia administrativa confere ao dirigente máximo do instituto público competência própria e exclusiva. Daí que dos seus actos não caiba recurso hierárquico, seja ele necessário ou facultativo, tanto mais que, como se disse, são entre si incompatíveis a hierarquia e a autonomia administrativa.

Mas a tutela, mais propriamente a tutela correctiva, atribui ao seu titular o poder de, em via de recurso tutelar, revogar, modificar ou substituir a decisão do dirigente máximo do instituto público sujeito a esse poder.

O recurso tutelar apresenta-se como uma das formas ou um dos meios pelos quais a tutela administrativa se exprime. Por isso, tal como esta, tem carácter excepcional.

Sempre assim foi entendido e essa concepção obteve acolhimento no artigo 177 do Código do Procedimento Administrativo, de acordo com o n.º 2 do qual o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

A própria modificação ou substituição do acto recorrido só é admissível quando a lei confira poderes de tutela substitutiva e no âmbito destes, segundo prescreve o n.º 4 desse artigo” (cf. sobre a mesma temática, e com apelo a avalizada doutrina e outra jurisprudência, entre outros, o Ac. do STA de 08-03-2005 Rec. 01331/04).

Flui do exposto que não sendo a relação entre as duas entidades em presença uma relação de hierarquia, à impugnação administrativa dos actos dos órgãos da entidade a quo, a ter lugar, caberá o recurso tutelar e não o recurso hierárquico, sendo que o recurso tutelar só tem lugar nos casos expressamente previstos na lei e tem, normalmente, carácter facultativo (art.° 177 CPA).

Ora, inexistindo na situação em apreço uma relação de hierarquia, e como também assinala o Digno Magistrado do Ministério Público, o aludido acto homologatório proferido pela entidade a quo, porque lesivo, era imediatamente impugnável na via contenciosa.

Por outro lado, porque o acto que decidiu o recurso tutelar manteve o acto primário não é o mesmo contenciosamente recorrível, por não ser autonomamente lesivo.

Efectivamente, a decisão ali contida em nada altera a situação já definida, pelo que não se abre nova via de recurso contencioso (cfr. neste sentido a jurisprudência deste Supremo Tribunal – pelo menos os Acórdãos de 18-12-2003, recurso 01652/02; de 8-10-2003, recurso 1494/03 e o citado Acórdão de 08-03-2005, rec. 01331/04).

Segundo a doutrina ali expressa, e que é transponível para a situação vertente, “o acto administrativo impugnável através de recurso hierárquico facultativo é directa e imediatamente impugnável por via contenciosa (art.° 167.º, n.º 1, do C.P.A.). O acto proferido em decisão do recurso hierárquico facultativo que se limita a confirmar o acto recorrido não é acto lesivo, não sendo impugnável contenciosamente”.

Com efeito, mais ali se sublinha, “os actos meramente confirmativos, que se limitam a confirmar um acto lesivo anteriormente praticado, sem nada lhe acrescentar, não provocam qualquer lesão da esfera jurídica dos particulares, pelo que não podem ser considerados actos lesivos e, por isso, a Constituição não impõe que eles possam ser impugnados contenciosamente. (Essencialmente neste sentido, pode ver-se o acórdão do Tribunal Constitucional n.º 159/95, de 15-3-95, proferido no processo n.º 783/93, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 446-Suplemento, página 574.)”.

Assim, o acto contenciosamente impugnado nada inovou na ordem jurídica, pelo que o recurso contencioso dele interposto não poderia deixar de ser rejeitado, por ilegalidade na sua interposição, como bem decidiu o douto Acórdão recorrido, na linha do entendimento perfilhado também no Acórdão deste STA, de 23/4/02, rec. 031309.

Importa agora referir que o recurso previsto no artigo 43º, nº 2, do Dec. Lei 204/98 (como no antecedente DL 498/88, de 30.12-artº 34º), é um autêntico recurso hierárquico, e não um recurso tutelar.

Na verdade, os preceitos daquele Dec. Lei 204/98 prevêem verdadeiros e próprios recursos hierárquicos que nessa qualidade têm como pressuposto necessário a existência de uma relação de hierarquia administrativa inexistente na situação em análise.

Por isso, e como já referido, na ausência de relação hierárquica, da decisão da autoria do CD do CRSSC não caiba recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Segurança Social, pelo que, sendo lesivo, é desde logo impugnável contenciosamente.

Assim, o despacho ministerial que em via de recurso administrativo sobre ele recai e que o recorrente impugnou nada inova na ordem jurídica, sendo destituído de lesividade e por isso irrecorrível contenciosamente, nos termos do n.º 4 do artigo 268º da Constituição da República.

Pelo exposto não era necessário, em contrário do que ainda afirma a recorrente, que nalgum dos citados preceitos (dos Decs. Lei 204/98 e 498/88) se mostrasse que cabia recurso contencioso imediato do acto de um dirigente máximo de um instituto público.

Bem rejeitado foi, pois, o recurso contencioso, pelo que deve manter-se o acórdão recorrido e julgar-se improcedente o presente recurso.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300€ e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 21 de Maio de 2008. – João Manuel Belchior (relator) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.