0933/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo A... (id. a fls. 2) interpôs, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado da Juventude datado de 21 de Abril de 1998, proferido no âmbito do procedimento de reclassificação da recorrente. Por acórdão do T.C.A., proferido a fls. 103 e segs, foi negado provimento ao recurso. Inconformada com a decisão referida em 1.2 interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para este S.T.A., cujas alegações de fls. 117 e segs, concluiu do seguinte modo: “1ª. O denominado "despacho conjunto n° 57/98" que antecedeu a prática do acto impugnado junto do Tribunal a quo. consistiu num projecto de decisão em audiência prévia à decisão, sendo certo que no ponto nº 3 desse despacho se refere expressamente: “Em anexo a este despacho será publicada a lista provisória resultante da aplicação dos critérios antes enunciados, a qual pela publicação no Diário da República, e em conjunto com o presente despacho, se considera para efeitos dos artigos 101º e 66º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo ". 2ª. O acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, já que, ao contrário do entendimento nele expresso, foi o acto impugnado pela recorrente que, além do mais, fixou as “condições de ingresso e acesso” à função pública dos ex-trabalhadores das Casas de Cultura, encerrando o procedimento de reclassificação da recorrente "no âmbito da audiência prévia ao Despacho Conjunto n ° 57/98 " e mantendo o projecto de decisão em que tal despacho conjunto se consubstanciou. 3ª. O acto impugnado junto do Tribunal a quo viola o disposto no art. 4° do DL 22/96 , de 20.03 e no art. 30° /4 do DL 41/84 , de 03.02, sendo nulo nos termos do art. 133° /.2/b) do CPA ao fixar as "condições de ingresso e acesso às categorias da função pública" e/ou "os critérios de reclassificação", não dispondo o Secretário de Estado da Juventude de competências para a prática de tal acto que envolve atribuições de outros Ministérios. 4ª. O acto impugnado junto do Tribunal a quo é nulo por ofensa ao direito fundamental de participação da recorrente e por ininteligibilidade do seu objecto, ao decidir em "audiência prévia ao Despacho Conjunto n° 57/98", manter tal projecto de decisão pressupondo serem definitivos os critérios de integração mencionados nesse despacho supostamente em formação. 5ª. Ao julgar improcedente o vício de violação de lei arguido nas conclusões 5ª e 6ª das alegações de recurso contencioso com fundamento na constatação de que a recorrente nunca foi Chefe de Secção da Secção administrativa da Delegação Regional do Instituto Português da Juventude, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, sendo certo que dos elementos de prova juntos aos autos (cfr. Docs. nºs 5, 6, 7 e 8 juntos com a p.r.) resulta provado, pelo contrário, que a recorrente foi Chefe de Secção da Delegação Regional de Santarém do IPJ. 6ª. O acórdão recorrido é nulo nos termos do disposto no art. 668° /1/c) do CPC ao fazer assentar a decisão na consideração de que a recorrente nunca foi Chefe de Secção da Secção administrativa da Delegação Regional do Instituto Português da Juventude, quando deu expressamente como provado que esta foi Chefe de Secção na Casa de Cultura da Juventude e que "com a extinção da Casa de Cultura de Juventude de Santarém, a recorrente manteve-se, no exercício das mesmas Regional de Santarém do Instituto Português da Juventude". 7ª. A categoria profissional constitui o exponente da realização do homem como trabalhador e o sinal da sua promoção humana e social, estando em absoluto vedada qualquer possibilidade de alteração unilateral susceptível de provocar desprestígio ou afectar a dignidade profissional do trabalhador, como sucede no caso dos autos em que a recorrente ("Chefe de Secção") foi colocada ao nível dos funcionários que até então chefiava (Acs. STJ, de 30.06.1989, Acs. Dout. 335/1414, de 19.01.1989, Acs. Dout. 328/558 e de 06.02.1991, Acs. Dout. 355/923 e Ac. STA, de 28.01.1997, in Acs. Dout. 428-429/989). 8ª. Ao contrário do entendimento expresso pelo Tribunal a quo no acórdão recorrido, o acto impugnado viola os princípios gerais vigentes em matéria de emprego público e o disposto nos arts 58° e 59° da CRP e arts. 1° /1, 2° ./1 e 3° do DL 22/96 , de 20 de Março, ao retirar ou negar à recorrente a manutenção do seu estatuto de Chefe de Secção da secção administrativa da Delegação Regional de Santarém do Instituto Português da Juventude. 9ª. O acórdão recorrido enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os arts 1º , 2° , 3° e 4° do DL 22/96 , de 20 de Março e os princípios da igualdade e da proporcionalidade, sendo certo que, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, as citadas normas e princípios impunham que a integração dos trabalhadores se processasse através da co-relacionação entre as funções exercidas pelos trabalhadores e os conteúdos funcionais correspondentes nas Categorias da Função Pública ( e não apenas com as áreas funcionais dos Grupos de Pessoal da Função Pública, limitando-se a integração nas categorias por simples apelo à equiparação de vencimentos sem atender aos conteúdos funcionais). 10ª. Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, ao nivelar a ora recorrente - que sempre chefiou uma secção administrativa (com o grau de conhecimento, experiência, responsabilidade e complexidade inerentes) - com os demais funcionários administrativos ao serviço nessa secção por ela chefiada, o despacho impugnado tratou de forma igual realidades de objectivamente distintas e por isso merecedoras de diferente tratamento, violando também por isso os princípios da proporcionalidade e da igualdade (v. arts. 13º e 266° ./2 da CRP e 5° do CPA ), princípios esses que desse modo se mostram violados pelo acórdão recorrido.” 1.4. O Secretário de Estado da Juventude contra-alegou, nos termos constantes de fls. 135 e sgs, concluindo: Foi Despacho Conjunto n.º 57/98 dos Ministros das Finanças e Adjunto e não o acto recorrido que, nos termos do disposto no art. 4.º do D.L. n.º 22/96, fixou as condições de ingresso e de acesso à função pública dos trabalhadores das extintas Casas de Cultura da Juventude não se verificando, assim, qualquer erro de julgamento do acordão recorrido que assim entendeu. Nem tão pouco se verifica vício de violação de lei, por ofensa ao disposto no art. 4° do DL n.º 22/96 , de 20.03, já que o Secretário de Estado da Juventude não fixou as condições de ingresso e acesso à função pública dos ex trabalhadores das Casas de Cultura da Juventude. Sendo o Despacho Conjunto n.º 57/98 um acto normativo que fixou definitivamente as condições de ingresso e de acesso à função pública dos trabalhadores das extintas Casas de Cultura da Juventude, não estava sujeito à audiência prévia dos interessados, não ocorrendo qualquer nulidade do acórdão recorrido, quer seja por ofensa ao direito de participação da recorrente quer seja por inintegibilidade do objecto do acto recorrido que manteve. O D.L. n.º 22/96, de 20 de Março, que conferiu aos trabalhadores das extintas CCJ's o direito à integração na função pública, não consagrou uma integração em termos automáticos, antes remetendo para o Despacho Conjunto a fixação das condições de ingresso e acesso às carreiras e categorias da função pública, mediante um processo de reclassificação. E, no actual quadro legal vigente para as carreiras da Administração Pública, não existe a carreira ou categoria de Chefe de Secção, sendo o mesmo previsto como um lugar de chefia, como também transparece no Decreto Regulamentar n.º 3/96 , de 04-6 (que regulamenta a lei orgânica do I.P.J.) e na Portaria n.º 778/99 , de 31-8 que aprova os quadros de pessoal do mesmo Instituto. Não se verifica, pois, qualquer contradição, geradora da nulidade do acórdão recorrido, nos termos da al. c) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C ., pelo facto do mesmo ter dado como provado que aquela fora chefe de secção da Casa de Cultura da Juventude Santarém. Sustentando-se o acto impugnado num processo de regularização de situações de pessoal, em que a própria relação de emprego é alterada quer no que respeita ao regime jurídico aplicável quer até no que se refere à identidade da entidade patronal e na medida em que a recorrente nunca deteve a categoria de Chefe de Secção do quadro de pessoal da Delegação Regional de Santarém, não poderá proceder a argumentação relativa à "despromoção da recorrente", violadora dos princípios gerais vigentes em matéria de emprego público e em infracção ao disposto nos artigos 58.º e 59.º da CRP bem como ao disposto no artigos 1°, 2° e 3° do D.L. n.º 22/96.” 1.5. O Exmº Magistrado do Mº. Público emitiu o parecer de fls. 156 que se transcreve: “O acórdão sob recurso fez, a meu ver, correcta interpretação e aplicação da lei, não suscitando, por isso, qualquer censura. Subscrevendo o alegado pela autoridade recorrida, de igual modo se me afigura que bem se andou naquele aresto ao concluir que as condições de ingresso na função pública dos trabalhadores das extintas Casas da Cultura e Juventude foram fixadas no Despacho Conjunto nº 57/98, na observância do disposto no artigo 4º do Dec. Lei nº 22/96 , e não no acto recorrido, donde que este não enferma do vício de incompetência absoluta que lhe foi assacado. Com efeito, revestindo a natureza de acto normativo o despacho conjunto não consubstancia um mero projecto de acto administrativo relativamente ao qual se imporia o cumprimento da formalidade essencial da audiência dos interessados. Certo que a redacção menos feliz do despacho poderá gerar equívocos interpretativos, mas a dificuldade que daí decorre nunca poderá relevar para subverter substância normativa do despacho conjunto. Relativamente aos restantes vícios atribuídos ao despacho conjunto, nada mais se me oferece acrescentar às doutas considerações já propicientemente explanadas na alegação da entidade recorrida e no próprio acórdão, sendo certo que este também se me assemelha como não estando ferido de nulidade como se demonstra no acórdão de fls. 150 que conheceu da correspondente arguição ao abrigo do disposto no artº 668º, nº 4 do C. P. Civil. Nesta conformidade, sou de parecer que o recurso não merece provimento.” 1.6. O T. C. A. pronunciou-se sobre as nulidades imputadas ao acórdão recorrido, nos termos constantes de fls. 150 e 150 vº. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, foram considerados assentes, pelo acórdão recorrido, os seguintes factos: A recorrente foi trabalhadora da Casa de Cultura da Juventude de Santarém, onde foi admitida para o exercício de funções em 1/9/80, como Secretária de Direcção; em 10/7/81, entre a recorrente e a Casa de Cultura da Juventude de Santarém, foi celebrado, nos termos do D.L. n° 781/76, de 28/10, um contrato de trabalho, com início em 1/7/81, pelo prazo de seis meses, renováveis, por acordo das partes; c)a recorrente ascendeu à categoria de 1° Escriturário em 7/4/86, à de Escriturário Principal em 1/5/89 e à de Chefe de Secção em 1/6/92; Com a categoria de Chefe de Secção, a recorrente passou a exercer funções de supervisão e controlo na Casa de Cultura da Juventude de Santarém, estando incumbida do exercício de funções elencadas no documento de fls. 18 e 19 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido; Com a extinção da Casa de Cultura da Juventude de Santarém, a recorrente manteve-se, no exercício das mesmas funções, na Delegação Regional de Santarém do Instituto Português da Juventude; Em 26/1/98, no D.R., II Série, n° 21, foi publicado o despacho conjunto n° 57/98 e, em anexo, a lista provisória dos trabalhadores das extintas casas de cultura da juventude com a categoria de integração na função pública, nos termos constantes de fls. 24 a 28 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido; na referida lista provisória, a recorrente surgia integrada no quadro de pessoal do Instituto Português da Juventude, no Grupo de Pessoal Administrativo, Carreira de Oficial Administrativo, com a categoria de Terceiro Oficial, no 5° Escalão; Tomando conhecimento dos aludidos despacho conjunto e lista provisória, a recorrente apresentou a exposição constante de fls. 29 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido; sobre a exposição referida na alínea anterior foi elaborada a informação n° 156/GJ/98, de 18/3/98, do seguinte teor: "ASSUNTO: Despacho Conjunto n° 57/98, de 23/12/97; Reclassificação dos Trabalhadores das Casas de Cultura da Juventude; Alegações de A.... No âmbito da audiência prévia ao Despacho Conjunto n° 57/98 de Suas Exas a Secretária de Estado do Orçamento, o Secretário de Estado da Administração Pública e o Secretário de Estado da Juventude, datado de 23/12/97, A..., trabalhadora da Casa de Cultura da Juventude de Santarém, vem apresentar alegações com os fundamentos que, resumidamente, passamos a transcrever: "(...) o conteúdo funcional para nada contou. Depois de 17 anos ao serviço público sou colocada na categoria inicial de uma carreira que nunca foi a minha. Por todos os dados enviados desde sempre se prova que exerço funções de Chefe de Secção desde Junho de 1992". "todas as pessoas no IPJ sabem que foi através da CCJ que se processaram todas as despesas de Pessoal, Estrutura, Programas e Actividades e nessa altura eu sou Chefe da Secção Administrativa e Financeira, sou eu a responsável por todo o volume de trabalho administrativo e nunca ninguém pôs em causa as minhas capacidades". Perante o despacho do Exmº Sr. Presidente da Comissão Executiva, de 9/2/98, órgão em quem foi delegada a competência para a instrução na fase da audiência prévia (delegação restrita e específica, cfr. ponto 4 do mesmo Despacho ), cumpre informar: 1. O Despacho Conjunto n° 57/98, de 23/12/97, que define os critérios de integração/reclassificação, diz-nos no ponto 1, als. a) e b): Integração num grupo de pessoal cujo conteúdo funcional encontre maior identificação com as tarefas ou funções desenvolvidas com predominância pelo trabalhador desde 1993; Garantia de integração numa carreira, categoria e escalão que implique a aproximação do vencimento actual ao de uma categoria da função pública, tendo sempre em conta o não decréscimo dos vencimentos do trabalhador". 2 - Da sua simples leitura podemos extrair - entre outras que aqui não têm relevância - as seguintes conclusões: na tarefa da integração/reclassificação os critérios devem ser aplicados pela ordem enunciada, e não outra; precisando: em primeiro lugar o critério enunciado na alo a) e em segundo lugar o critério enunciado na al. b); O conteúdo funcional e o vencimento são considerados como critérios primordiais para a integração/reclassificação dos trabalhadores das Casas de Cultura da Juventude (adiante designadas CCJ); os demais, constantes nas als. c), d) e e), têm um mero carácter de rectificação ou transição em relação à integração resultante da aplicação daqueles primeiros critérios; o conteúdo funcional é o critério determinante do grupo de pessoal e o vencimento o determinante, e por esta ordem, da carreira, categoria e escalão. Assim, Em execução da al. a), e atendendo a que a interessada desde o seu ingresso na CCJ (segundo as suas próprias palavras, constantes da nota biográfica) desempenha funções na área administrativa - pagamentos de programas e actividades, processamento de salários, controle de contas bancárias, etc. - a lista anexa ao Despacho Conjunto propõe a sua integração no grupo de pessoal administrativo. Por outro lado, com a integração proposta não só não resulta um decrescimento do vencimento da trabalhadora (logo dá-se cumprimento à parte final da al. b) como determina, até, um aumento salarial dado que no ano de 1996, ano a que o Despacho Conjunto produz efeitos como se disse, a interessada auferia de vencimento a quantia de 98.070$00 e ao escalão 5 da categoria profissional de terceiro oficial correspondia, igualmente no ano de 1996, a quantia de 117.600$00. Termos em que, fazendo a integração proposta a correcta aplicação dos critérios do Despacho, não procedem as alegações. Conclusão: Por todo o exposto, propõe-se que em relação à interessada A... seja mantido o projecto de decisão, em toda a sua extensão. À Consideração Superior"; j) sobre a informação transcrita na alínea anterior, o Secretário de Estado da Juventude proferiu o seguinte despacho, datado de 21/4/98: "Concordo".” 2.1.1. Pelo seu interesse para melhor esclarecimento de decisão a proferir, transcreve-se na integra, o teor do Despacho Conjunto 57/98, de 23/12/97, publicado no D. R. II Série de 26/1/98: “Com a publicação do Decreto-Lei n.º 22/96 procedeu-se à integração na função pública dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude. Estes trabalhadores desempenhavam no IPJ funções em tudo idênticas às dos funcionários públicos do próprio Instituto. O artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 22,/96. de 20 de Março. estabeleceu que as condições de ingresso e acesso dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude às categorias da função pública seriam estabelecidas através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e Adjunto. Considerando não existir correspondência entre as carreiras existentes na função pública e as categorias profissionais dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude, foi iniciado um complexo processo de recolha, classificação e analise curricular dos trabalhadores que se encontravam naquela situação. Foram assim solicitados aos referidos trabalhadores e serviços todos os elementos que se consideraram relevantes para a integração: data de início de funções nas extintas casas de cultura e juventude, funções predominantemente desempenhadas pelos trabalhadores, comprovativos das habilitações literárias, vencimento auferido nas casas de cultura e juventude, formação profissional e outros elementos considerados de relevo. Todo este processo contou com uma participação activa, colaborante e interessada, quer dos membros da comissão de trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude, quer dos representantes do Sindicato dos Trabalhadores da Administração Pública e Sindicato da Função Pública, tendo ainda sido ponderadas nessa análise as habilitações literárias, a experiência profissional e o respectivo curriculum vitae , nos termos do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 22/96 , de 20 de Março. Concluído agora este processo, determina-se o seguinte, dando cumprimento ao estabelecido legalmente: 1 - Os trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude serão integrados nas categorias da função pública de acordo com os seguintes critérios, os quais serão aplicados segundo a seguinte ordem: Integração num grupo de pessoal cujo conteúdo funcional encontre maior identificação com as tarefas ou funções desenvolvidas com predominância pelo trabalhador desde 1993; Garantia de integração numa carreira, categoria e escalão que implique a aproximação do vencimento actual ao de uma categoria da função pública, tendo sempre em conta o não decréscimo dos vencimentos do trabalhador; Se do critério referido na alínea b) não resultar um regime mais favorável ao funcionário, haverá direito à contagem do tempo de serviço prestado nas extintas casas de cultura e juventude para efeitos de progressão nos escalões da categoria de integração e, sendo estes esgotados, nas categorias imediatamente superiores e segundo o mesmo princípio; Os funcionários que, pela aplicação dos critérios referidos nas alíneas anteriores, sejam integrados na carreira de escriturários-dactilógrafos transitarão para a carreira administrativa, desde que possuidores das necessárias habilitações literárias; Os funcionários que, pela aplicação dos critérios referidos nas alíneas anteriores, sejam integrados no grupo de pessoal técnico-profissional transitarão para a carreira técnico-profissional, nível 4, desde que possuidores das necessárias habilitações literárias e profissionais à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 22/96 , de 20 de Março. 2- Aos trabalhadores classificados nos termos do número anterior será considerado, para efeitos de progressão nas carreiras, a retroacção à data de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 333/93 . de 29 de Setembro. 3 - Em anexo a este despacho será publicada a lista provisória resultante da aplicação dos critérios antes enunciados, a qual, pela publicação no Diário da República, e em conjunto com o presente despacho, se considera para efeitos dos artigos 101.º e 66.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo . 4 - As eventuais reclamações escritas relativas ao ponto anterior deverão ser dirigidas ao presidente da comissão executiva do Instituto Português da Juventude. 5- O presente despacho produz efeitos desde 1 de Abril de 1996, devendo no pagamento de retroactivos serem tidas em conta todas as verbas entretanto pagas aos trabalhadores pelo administrador liquidatário das extintas casas de cultura e juventude. 23 de Dezembro de 1997. - Pelo Ministro das Finanças, ..., Secretária de Estado do Orçamento. - Pelo Ministro Adjunto, ..., Secretário de Estado da Administração Pública. - Pelo Ministro Adjunto do Primeiro-Ministro, ..., Secretário de Estado da Juventude.” Segue-se a publicação da Lista Provisória, referida no ponto 3 do Despacho. 2.2. A recorrente discorda da decisão do Tribunal Central Administrativo, ora em recurso, quanto ao julgamento de todos os vícios por ela imputados ao despacho do Secretário de Estado da Juventude, de 21-4-98, que, na sequência da extinção das casas de cultura e juventude, procedeu à sua integração na função pública, na carreira de oficial administrativo, com a categoria de terceiro oficial, 5º escalão. Vejamos se lhe assiste razão, iniciando a análise pelas nulidades imputadas ao acórdão recorrido e, subsequentemente, pela censura dirigida ao referido aresto quanto ao julgamento do vício de incompetência absoluta, por falta de atribuições, a que se referem as conclusões 1ª a 3ª inclusivé das alegações da Recorrente. 2.2.1. Alega a Recorrente que o acórdão recorrido é nulo, nos termos do disposto no artº. 668º, nº 1 alínea c) do C. P. Civil, por fazer assentar a decisão na consideração de que a recorrente nunca foi Chefe da Secção Administrativa da Delegação Regional do Instituto Português da Juventude, quando deu expressamente como provado que esta foi Chefe de Secção na casa de cultura da Juventude e que “com a extinção da casa de cultura da Juventude de Santarém, a recorrente manteve-se, no exercício das mesmas funções, na Delegação Regional de Santarém do Instituto Português da Juventude”. Sem razão, porém. A contradição entre os fundamentos e a decisão geradora da nulidade de sentença prevista no artº 668º, nº 1, alínea c) do C. P. Civil é uma contradição de ordem formal e não substancial. Ora, essa contradição de ordem formal não existe no acórdão recorrido. O acórdão procedeu a uma interpretação e aplicação do direito diferente da propugnada pela Recorrente partindo dos aludidos factos; o que poderá existir é erro de julgamento e não contradição formal determinante de nulidade. 2.2.2 Quanto à matéria das conclusões 1ª a 3ª inc. Sustenta a Recorrente, em síntese, que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, já que, ao contrário do entendimento nele expresso, foi o despacho do Secretário de Estado da Juventude, contenciosamente impugnado, que, além do mais, fixou as “condições de ingresso e acesso” à função pública dos ex-trabalhadores das casas de cultura, encerrando o procedimento de reclassificação da recorrente “no âmbito da audiência prévia ao Despacho Conjunto nº 57/98” e mantendo o projecto de decisão em que tal despacho conjunto se consubstanciou. Tal acto violaria o disposto no artº 4º do D. L. 22/96, de 20-3 e no artº 30º, nº 4 do D. L. 41/84, de 3.2, sendo nulo nos termos do artº 133º, nº 2, alínea b) do C.P.A., por o Secretário de Estado da Juventude, seu autor, não dispor de competências para a respectiva prática, que envolve atribuições de outros Ministérios. Vejamos: 2.2.3 O acórdão recorrido, para julgar improcedente o vício em análise, desenvolveu a seguinte argumentação: “O vício de incompetência absoluta foi arguido com o fundamento que o despacho conjunto nº 57/98 consubstanciou um mero projecto de decisão submetido à audiência prévia dos interessados, tendo sido o acto recorrido que, ao manter esse projecto de decisão, fixou as condições de ingresso e de acesso à função pública dos ex-trabalhadores das Casas de Cultura, em violação do disposto nos arts. 4º, do D.L. nº 22/96, de 20/3 e 30º, nº 4, do D.L. nº 41/84, de 3/2. Este entendimento baseia-se no teor do ponto 3 do aludido despacho conjunto, de onde resultaria que não só a lista a ele anexa, mas também ele próprio, eram publicados para efeitos de audiência prévia quanto às condições de ingresso e acesso às categorias publicadas, as quais vieram, assim, a ser fixadas pelo acto recorrido praticado apenas pelo Secretário de Estado da Juventude. À situação em apreço é aplicável o D.L. nº 22/96, que procedeu à integração na função pública dos trabalhadores das casas de cultura da juventude que haviam sido extintas e colocadas em regime de liquidação pelo D.L. n° 333/93, de 9/9. Nos termos do art. 4°, do D.L. n° 22/96, "as condições de ingresso e de acesso às categorias da função pública deverão ser estabelecidas através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e Adjunto a publicar no Diário da República no prazo de 60 dias". Conforme resulta do seu teor, o despacho conjunto n° 57/98 foi publicado para dar cumprimento ao citado art. 4º fixando os critérios pelos quais se procederia à integração nas categorias da função pública dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude No seu ponto 3 estabeleceu-se que, "em anexo a este despacho, será publicada a lista provisória resultante da aplicação dos critérios antes enunciados, a qual pela publicação no Diário da República, e em conjunto com o presente despacho, se considera para efeitos dos arts. 101° e 66° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo ". Mas, ao contrário do que pretende a recorrente, não resulta deste preceito que não só a lista publicada em anexo mas também o próprio despacho são decisões provisórias ou projectos de decisão. Efectivamente, a expressão "e em conjunto com o presente despacho" não significa que o despacho - que não é um acto administrativo, sujeito ao disposto no art. 100° , do CPA , mas um acto normativo - não seja uma decisão definitiva; o que o legislador pretendeu realçar, parece-nos, foi que na audiência prévia à lista provisória publicada os interessados se poderiam pronunciar sobre os critérios fixados pelo despacho” Assim sendo, foi o despacho conjunto n° 57/98, e não o acto recorrido, que, nos termos do art. 4° do D.L. n° 22/96, fixou as condições de ingresso e de acesso às categorias da função pública. E uma vez que, como referimos, o despacho conjunto n° 57/98 não é um mero projecto de decisão, mas uma decisão definitiva dos critérios de integração nas categorias da função pública dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude, não estando sujeito a qualquer audiência prévia, improcedem as invocadas ininteligibilidade do objecto do acto recorrido e violação do direito de audiência prévia, as quais pressupunham que os aludidos critérios não fossem definitivos.” A razão está, porém, do lado da Recorrente. Assim: O Decreto-Lei nº 333/93 , de 29 de Setembro, que criou o Instituto Português da Juventude, extinguiu as casas de cultura da Juventude e colocou-as em regime de liquidação. Nesse momento, o legislador optou por nada dispor quanto ao regime jurídico dos trabalhadores do Instituto Português da Juventude e dos organismos que o antecederam (Fundo de Apoio aos Organismos Juvenis e Instituto da Juventude). Posteriormente, com o D. L. 22/96 de 20 de Março, reconheceu-se ser de elementar justiça que aqueles trabalhadores passassem a integrar de jure o grupo de agentes de direito público, atendendo a que desempenhavam efectivamente funções de carácter público (v. Preâmbulo do D.L. 22/96). Nesta conformidade, o artº 1º do D.L. 22/96, de 20 de Março, dispõe que os trabalhadores das casas de cultura da juventude em funções desde a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 333/93 , de 29 de Setembro, ficam abrangidos pelo regime jurídico dos funcionários e agentes da Administração Pública, exceptuando-se do assim disposto os trabalhadores que expressamente declarem que desejam manter o seu regime de trabalho (nº 2 do citado preceito). De harmonia com o artº 2º, nº 1 do diploma legal em referência, aquela alteração do regime jurídico dos trabalhadores em questão opera-se independentemente de qualquer formalidade ou requisito fixado na lei para o ingresso na função pública, impondo-se, no nº 2 do mesmo artigo, ao Instituto Português da Juventude a obrigação de proceder à publicação, na 2ª série do Diário da República, da relação nominal dos trabalhadores abrangidos pela dita alteração de regime jurídico, no prazo aí consignado (30 dias a contar do termo do prazo concedido aos que desejam manter o seu regime de trabalho para entregar a declaração referida no nº 3 do artº 1º, ou seja, no prazo de 61 dias após a entrada em vigor do D. L. 22/96 de 20 de Março). Nos termos do artº 4º do diploma legal em análise (D.L. 22/96), as condições de ingresso e acesso às categorias da função pública serão estabelecidas através de despacho conjunto dos Ministros das Finanças e Adjunto, a publicar no Diário da República no prazo de 60 dias. Dentro deste enquadramento legal, foi publicado o Despacho Conjunto 57/98, no D. da R. II Série de 26.1.98, cujo texto se reproduziu agora em 2.1.1. de Matéria de facto e, em anexo, tal como consta do nº 3 do referido despacho, a lista provisória respeitante à integração nas categorias da função pública dos trabalhadores das extintas casas de cultura e juventude, de acordo com os critérios estabelecidos no nº 1, alíneas a) a e) do referido despacho. Após a publicação do despacho conjunto 57/98 e da lista provisória a ele anexa, a ora Recorrente manifestou a sua discordância em relação à categoria e carreira em que foi integrada, através de exposição dirigida ao Presidente da Comissão Executiva do Instituto Português da Juventude, tal como estava previsto no ponto 4 do citado despacho. O Secretário de Estado da Juventude, concordando com a Informação elaborada pelos Serviços, decidiu, através do despacho contenciosamente impugnado, manter a categoria e carreira em que a Recorrente aparece posicionada na Lista Provisória, anexa ao aludido Despacho Conjunto (alíneas i) e j) da Matéria de facto). Recordado, assim, nos seus traços essenciais, o enquadramento fáctico e jurídico do acto contenciosamente impugnado, logo emerge o erro de julgamento em que incorreu a decisão judicial recorrida ao julgar improcedente o vício de incompetência absoluta assacado ao acto impugnado. Efectivamente: Em primeiro lugar, o Despacho Conjunto 57/98, de 23-12-97, não é um despacho normativo, ao invés do que erradamente, conclui o acórdão recorrido, sem, de alguma forma, explicitar as razões de tal conclusão. A jurisprudência deste S.T.A. vem, desde há muito, caracterizando o acto normativo através da verificação cumulativa dos requisitos da generalidade e da abstracção, enquanto o acto administrativo visa produzir efeitos numa situação individual e concreta. A generalidade significa que a norma não tem, por natureza, destinatário ou destinatários determinados, concretamente mencionados ou mencionáveis. A abstracção significa que se disciplina não um caso ou hipótese determinada, mas um número indeterminado de casos, uma pluralidade de hipóteses reais que venham a verificar-se no futuro. Em síntese: “ há norma quando o acto é susceptível de se aplicar um número indeterminado de vezes (abstracção) a um número indeterminado de pessoas (generalidade)” (v. ac. deste S.T.A. de 12-5-94, rec. 32.370 e jurisprudência aí citada; v. ainda, entre outros, ac. da 1ª secção de 24-2-99, rec. 31.160; do Pleno da 1ª Secção de 29.6.00, rec. 31.160). Ora, no caso em apreço, os funcionários a quem as determinações do referido despacho conjunto se aplicam estão concretamente determinados ab initio, pois são apenas os que na sequência da publicação do D. L. 22/96, de 20 de Março, ficaram abrangidas pelo regime jurídico dos funcionários e agentes da Administração Pública, constando da lista nominativa publicada em 1996, em obediência ao prescrito no nº 2 do artº 2º do citado diploma legal. Por outro lado, o referido despacho esgota-se com uma única aplicação, embora com pluralidade de destinatários concretos . O despacho em causa não é, por conseguinte um acto genérico, mas acto administrativo concreto, embora plural. Deste modo, e ao invés do considerado pelo acórdão recorrido, o nº 3 do citado Despacho Conjunto, deverá ser interpretado no sentido de ordenar o cumprimento da audiência prévia, em relação às determinações constantes do mesmo e não apenas à lista provisória a ele anexa, como, de resto, decorre com mais nitidez do respectivo texto. Todas as determinações resultantes do referido despacho, incluindo a lista provisória que em anexo foi publicada, são da autoria conjunta do Ministro das Finanças, da Secretária de Estado do Orçamento, do Secretário de Estado da Administração Pública e do Secretario de Estado da Juventude. Ao arrogar-se o poder de proferir sozinho a decisão definitiva, após o cumprimento da audiência prévia, o Secretário de Estado da Juventude arrogou-se uma competência que não tinha, invadindo a esfera de atribuições dos restantes departamentos ministeriais implicados na questão. Praticou, portanto, um acto viciado de incompetência absoluta, e consequentemente nulo, nos termos do preceituado no artº 133º,nº 2,alínea b) do C.P.A.. Note-se que esta conclusão sempre se imporia, mesmo que, eventualmente fosse correcto – que não é, como atrás se deixou demonstrado – o pressuposto de que partiu a decisão recorrida segundo o qual apenas a lista provisória seria acto administrativo individual e concreto sujeito a audiência prévia. De facto, também nesse caso o Secretário de Estado da Juventude careceria de atribuições para decidir definitivamente – como o fez através do acto recorrido –, após apreciação das reclamações dirigidas contra uma lista elaborada sob a superintendência de diversas entidades ministeriais. Seria um contra-senso jurídico que no projecto de lista (ou lista Provisória) interviessem diversas entidades do Estado – os subscritores do despacho conjunto – e, a lista definitiva pudesse ser da responsabilidade do órgão máximo de apenas um dos departamentos ministeriais envolvidos. De resto, o que é normal na Administração Pública é a exigência de requisitos acrescidos em matéria de competência para a aprovação das listas definitivas de integração de pessoal, em relação à elaboração das listas provisórias. Face ao exposto, impõe-se concluir que o acto contenciosamente impugnado enferma de vício de incompetência por falta de atribuições, sendo consequentemente nulo, nos termos do disposto no artº 133º, nº 2, alínea b) do C.P.A., ao invés de decidido pelo acórdão recorrido. Procedem, assim, as conclusões 1ª e 3ª in. das alegações da Recorrente, ficando prejudicado o conhecimento das demais questões. 3. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso revogando o acórdão recorrido. Sem custas. Lisboa, 22 de Abril de 2004 Maria Angelina Domingues – Relatora J Simões de Oliveira Jorge de Sousa