0912/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O posicionamento dos Magistrados do MºPº na respectiva lista de antiguidade depende da sua graduação à saída do CEJ e da subsequente ordem por que o CSMP os nomeou na categoria de ingresso.

II- Tal ordem não pode ser alterada através da imputação, na antiguidade de um Magistrado formado no CEJ, do tempo de serviço que ele anteriormente prestara como Delegado do Procurador da República até ser exonerado dessas funções.

III- A não consideração desse tempo de serviço não constitui um qualquer erro material na graduação, justificativo da correcção das listas de antiguidade em qualquer momento.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Dr. A..., Procurador-Adjunto identificado nos autos, intentou a presente acção administrativa especial contra o Conselho Superior do Ministério Público (doravante designado como CSMP) a fim de, a título principal, obter a anulação do acórdão de 7/6/04, em que o referido órgão indeferiu a pretensão de que fosse corrigido o posicionamento do autor na lista de antiguidade da respectiva carreira; e o autor pediu ainda que se reconheçam os seus direitos «a ver contado, na carreira de magistrado, o tempo de serviço como Delegado do Procurador da República», de 22/3/68 a 22/8/73, e a ser promovido «por antiguidade à categoria de Procurador».

O autor disse que foi Delegado do Procurador da República entre 22/3/68 e 22/8/73, data em que pediu a exoneração para logo tomar posse do lugar de Conservador do Registo Civil e Notário de Penamacor; e que, depois disso, exerceu as funções próprias desta carreira até ser admitido a estágio no CEJ, em 1986, após o que foi nomeado Delegado do Procurador da República efectivo em 1/6/88. Na óptica do autor, o acto do CSMP, ao considerar que aquele seu primeiro tempo de serviço como Delegado não releva no posicionamento dele na lista de antiguidade dos actuais Procuradores-Adjuntos, enferma de violação de lei, por erro nos seus pressupostos de direito derivado de errada interpretação das normas aplicáveis, por afectar os direitos constitucionais do autor, de acesso à função pública e de acesso a cargos públicos, e por ofender os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justiça. Daí que o autor peça a anulação do acto e, em consequência, a condenação do CSMP a reconhecer que ele tem os direitos de ver contado o tempo desatendido e de ser promovido à categoria de Procurador da República.

O CSMP contestou dizendo que o tempo de serviço prestado pelo autor entre 22/3/68 e 22/8/73, relevando embora para efeitos da sua antiguidade geral na Magistratura, não pode ser imputado na antiguidade dele na actual categoria, pois esta antiguidade reporta-se ao provimento subsequente à frequência do CEJ, fazendo-se a graduação do autor por referência aos Magistrados que com ele foram Auditores de Justiça. Assim, o CSMP concluiu pela inteira legalidade do acto e pela improcedência total da acção.

À decisão interessam os factos seguintes, que consideramos assentes:

1- O autor foi Delegado do Procurador da República entre 22/3/68 e 22/8/73, tendo sido exonerado dessas funções a seu pedido.

2- Ainda em 22/8/73, o autor tomou posse como Conservador do Registo Civil e Notário de Penamacor, tendo exercido funções na carreira dos Registos e Notariado até 30/3/82.

3- A partir de então, o autor exerceu, em comissão de serviço, as funções de Juiz de Instrução Criminal.

4- Em 1/10/86, o autor, mediante requisição à Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, tomou posse como Auditor de Justiça no CEJ, qualidade a que acedera sem prévia prestação de provas.

5- Tendo concluído a formação do CEJ com aproveitamento, o autor foi aí graduado com os demais Auditores e foi nomeado pelo CSMP Delegado do Procurador da República em regime de estágio, tendo tomado posse do respectivo lugar em 15/6/88.

6- Em 15/2/89, o autor tomou posse, agora como efectivo, do lugar de Delegado do Procurador da República da comarca de Idanha-a-Nova, continuando ainda hoje na Magistratura do MºPº.

7- Em 18/11/03, o autor solicitou à PGR a «recontagem do tempo de serviço e respectiva graduação na lista de antiguidades».

8- Por ofício de 20/11/03, foi remetida ao autor a certidão cuja cópia consta de fls. 54 e s., onde se computa em vinte e dois anos, sete meses e sete dias o tempo de serviço dele na Magistratura, em 20/1/03, e onde se diz que ele se encontra graduado na lista de antiguidades com o n.º 136.

9- Em 9/12/03, o autor requereu à PGR que, atenta aquela sua antiguidade, por ele aceite, se rectificasse o seu número de ordem na lista de graduação em que ele figurava como graduado no n.º 136, estendendo-se essa rectificação a todas as listas anteriores, desde 30/9/86.

10- O CSMP, por acórdão de 7/6/04, cuja cópia consta de fls. 23 a 26 dos autos, negou que houvesse um qualquer «erro material na graduação» do autor, pelo que indeferiu o requerimento que ele apresentara em 9/12/03.

Passemos ao direito.

A presente acção acomete directamente o acórdão do CSMP que, não reconhecendo haver um qualquer erro material na graduação do autor, recusou imputar a antiguidade dele como Delegado do Procurador da República, respeitante ao período em que exercera essas funções até delas ser exonerado, na lista de antiguidade de que o autor agora consta, lista esta que já inclui a graduação dos Magistrados que, com ele, frequentaram um curso aberto no CEJ em 1986 para ingresso na Magistratura. E é óbvio que os direitos, invocados pelo autor, à consideração daquela antiguidade e à consequente promoção dependem absolutamente da ilegalidade do acto do CSMP.

Ora, a primeira dúvida a superar prende-se com a impugnabilidade do acórdão, pois este, ao menos «prima facie», poderia ser encarado como meramente confirmativo das listas cuja rectificação o autor pediu e às quais se não opôs no prazo de sessenta dias a que alude o art. 158º do EMP – já que, como é sabido, as listas de antiguidade se consolidam se não forem oportunamente impugnadas. No entanto, a correcção de erros materiais porventura insinuados na graduação dos Magistrados do MºPº é admitida «ex officio» e a todo o tempo pelo art. 160º do EMP. Foi, aliás, ao abrigo deste preceito que o CSMP abordou e decidiu o requerimento apresentado pelo autor, concluindo, pelas razões constantes do acórdão, que não houvera qualquer erro material na graduação dele. Sendo as coisas assim, detecta-se no acto uma pronúncia inovatória mínima, respeitante à inexistência desse erro, motivo por que admitimos a sua impugnabilidade contenciosa, tendente a demonstrar que tal erro efectivamente existira. E, nesta conformidade, julgamo-nos em condições de atentar nos vícios que o autor atribui ao acórdão do CSMP, dando primazia à denunciada violação de lei de fundo.

O art. 153º do EMP dispõe que a antiguidade dos Magistrados do MºPº no quadro e na categoria se conta desde a data da publicação do respectivo provimento no Diário da República, devendo a publicação dos provimentos respeitar a ordem definida na graduação efectuada pelo CSMP. E o art. 156º do mesmo diploma estatui que, quando as nomeações forem precedidas de cursos terminados por lista de graduação, aquela antiguidade dos Magistrados é determinada segundo a ordem constante da lista. E foi assim que as coisas se passaram relativamente ao autor que, tendo frequentado o CEJ a partir de 1986, acabou por integrar a lista de graduação prevista no art. 53º do DL n.º 374-A/9, de 10/9, que incluía os demais Auditores aprovados, após o que foi nomeado Delegado do Procurador da República conjuntamente com eles, ocupando então, na escala de antiguidade, o lugar que lhe cabia relativamente a esses ex-Auditores e aos demais Magistrados da mesma categoria.

Embora os preceitos «supra» referidos pareçam ter sido bem aplicados ao autor, suscita-se a dúvida sobre se essas normas não terão olvidado a situação «sui generis» em que ele se encontra, de modo que o seu âmbito verdadeiramente não reja para o caso presente. E é o que, no fundo, o autor pretende dizer quando assegura que o seu tempo de exercício das funções de Delegado, ocorrido entre 22/3/68 e 22/8/73, não pode deixar de ser atendido na sua antiguidade na categoria de Procurador-Adjunto, melhorando o seu posicionamento na respectiva lista e impondo mesmo a sua promoção imediata à categoria seguinte.

O fundamental argumento esgrimido pelo autor, em torno do qual gravitam todos os outros, consiste no facto de ele, ao obter em 22/8/73 a exoneração das funções de Delegado, não ter quebrado o vínculo que o ligava ao Estado, pois logo iniciou a actividade de Conservador e Notário em Penamacor. Todavia, ele esquece que a persistência da sua vinculação ao Estado só releva para efeitos de contagem da sua antiguidade na Função Pública, nada decidindo acerca da antiguidade na categoria actual. Portanto, o que verdadeiramente importa à resolução do problema dos autos não é que o autor haja mantido a sua ligação ao Estado no período que mediou entre as suas duas presenças na Magistratura; o que se mostra decisivo é determinar o sentido da mencionada exoneração e, depois, relacionar a conclusão obtida com o ulterior retorno do autor ao Ministério Público, pela via do CEJ.

Ora, a exoneração das funções de Delegado, ocorrida em 1973, significou a extinção da relação jurídica de emprego público que o autor então mantinha e, nessa medida, o fim da carreira de Magistrado que ele encetara vários anos antes. Não se tratou, portanto, de algo assimilável a uma suspensão de um adquirido «status» que ainda poderia ser retomado num momento futuro, mas antes o ponto final na qualidade de Magistrado até então detida. E é claro que a natureza e os efeitos da exoneração não se alteram pelos factos posteriores de o autor, imediatamente a seguir, ter passado a exercer outra profissão de índole jurídica por conta do Estado ou de, durante parte do tempo correspondente a esse exercício, ter sido Juiz de Instrução Criminal em comissão de serviço.

Sendo assim, é vão o intuito do autor de usar em seu proveito do que no art. 155º, al. a), do EMP, se estatui. Esta norma subtrai à antiguidade dos Magistrados o tempo em que eles se encontrem «na situação de inactividade ou de licença sem vencimento de longa duração»; e, do mesmo passo, a norma reconhece que a antiguidade anterior àquelas situações voltará a ser atendida quando elas findarem com o regresso do respectivo beneficiário à Magistratura. Evidentemente que tais situações de inactividade ou licença sem vencimento referem-se a casos em que a relação funcional ficara meramente suspensa. Mas, como a primeira ligação do autor ao MºPº não se suspendeu em 22/8/73, e antes cessou efectivamente devido à aludida exoneração, temos que o preceito é imprestável como motivo da ilegalidade do acto. Aliás, o art. 155º, al. a), do EMP é reversível contra o autor através de um argumento «a contrario»; pois, se a norma manda indirectamente contar, para efeitos de antiguidade, o tempo anterior àquelas inactividades ou licença, mostra-se aí indiciado que não há lugar a tal contagem nos casos em que as pretéritas funções cessaram por exoneração. Realce-se também que a mesma distinção entre exoneração e mera suspensão temporária da actividade condena ainda o argumento «ad majorem» que o autor também tenta extrair da norma – argumento que consistiria em ele ter exercido funções públicas entre os dois períodos de tempo em que esteve na Magistratura, enquanto que os beneficiários das ditas inactividade ou licença podem, durante o tempo delas, não exercer tais funções. Pois o que realmente decide da aplicação do art. 155º, isto é, da relevância do tempo pretérito para a antiguidade na categoria, não é aquilo que fez o Magistrado depois de iniciar uma situação de inactividade ou de licença, mas a circunstância de ele a ter iniciado na qualidade de Magistrado, a cuja plenitude poderia ulteriormente regressar.

Em suma: a exoneração do autor, ocorrida em 22/8/73, fez então cessar o seu vínculo à Magistratura; e, se é verdade que ele continuou vinculado ao Estado, por via da sua contemporânea aceitação do lugar de Conservador e Notário para que fora nomeado, também é certo que este novo vínculo era distinto do anterior, em nada influindo na natureza e nos efeitos da exoneração havida.

Em 1986, o autor entrou no CEJ ao abrigo do art. 28º do DL n.º 374-A/79, de 10/9, que permitia o ingresso sem prévia prestação de provas a candidatos tipicamente determinados. Ora, é patente que o facto de o autor haver ingressado no CEJ sem prestar as provas normalmente exigíveis, aparentemente devido à sua qualidade de Conservador ou Notário, traduziu o reconhecimento do vínculo que ele mantinha com o Estado, nessa mesma qualidade – mas não o reconhecimento da sua vinculação à Magistratura, pois essa há muito findara, como explicámos. Aliás, vê-se logo a inconcludência de, a partir das categorias tipificadas naquele art. 28º, se pretender extrair algo de verdadeiramente significativo para o singular problema que ora nos ocupa.

A frequência do curso do CEJ com aproveitamento determinou que o autor voltasse à carreira de agente do MºPº e, até, à categoria que já detivera. Dado que a sua anterior vinculação à Magistratura terminara no momento em que fora exonerado, o regresso do autor constituiu realmente o recomeço de uma carreira nova, e não o mero prosseguimento de um percurso entretanto paralisado ou suspenso. É fundamental entender que a carreira de Magistrado do autor cessou com a exoneração que ele pediu e obteve; portanto, a carreira subsequente à frequência do CEJ tem de ser vista como nova e distinta da anterior, designadamente para efeitos de se determinar o posicionamento do autor na respectiva categoria e de se decidir da sua promoção a Procurador da República. Evidentemente que o tempo de serviço que o autor prestou como Delegado entre 22/3/68 e 22/8/73 releva na antiguidade geral do autor na Função Pública; e, segundo o próprio acórdão impugnado, releva ainda como tempo de serviço na magistratura, o que tem efeitos em sede remuneratória. Simplesmente, o mesmo tempo de serviço não permite ao autor posicionar-se na lista de antiguidade num lugar diferente do que lhe compete na ordenação advinda do CEJ e acolhida pelo CSMP aquando da nomeação dos ex-Auditores como Delegados do Procurador da República.

Note-se ainda quão bizarro seria que a pretérita antiguidade como Delegado, que em nada relevara no acesso do autor à nova carreira de Magistrado, relevasse logo após esse acesso se fazer; pois a relevância da antiga qualidade de Magistrado, se acaso ocorresse, operaria se um modo muito mais natural se distinguisse o autor dos demais Auditores, conduzindo-o à Magistratura sem o risco de eliminação que o curso do CEJ comportava. Mas, como o autor frequentou esse curso em flagrante paridade com os demais Auditores, temos que essa igualdade de origem reforça a ideia de que a antiguidade a ter em conta só podia ser a resultante da ordenação final do mesmo curso – como inequivocamente decorre do art. 54º do DL n.º 374-A/79, de 10/9.

Também não convence o argumento que, em prol da sua tese, o autor extrai do art. 219º do EMP. Esta norma estabelece que a antiguidade dos Magistrados do MºPº compreende o tempo de serviço prestado na magistratura judicial, como subdelegado do procurador da República licenciado em direito e delegado estagiário; e o autor diz que, a ser assim, também o seu tempo de serviço entre 22/3/86 e 22/8/73 há-de contar para o mesmo efeito. Todavia, aquele art. 219º pressupõe uma continuidade entre o tempo de serviço recuperado e a carreira do MºPº, onde se faria a imputação dele. Ora, tal não é o caso do autor que, como vimos, pôs voluntariamente fim ao «status» de Magistrado que detinha, pelo que o seu ulterior ingresso na Magistratura se fez através de uma carreira inteiramente nova, desligada da que anteriormente cessara.

O autor também invoca em seu proveito o disposto no DR n.º 82/83, de 30/11. Mas este diploma, que veio regulamentar algumas disposições do DL n.º 191-C/79, de 25/6, nada tem a ver com a situação que nos ocupa, pois visava determinar a situação futura dos funcionários cujas categoria ou carreira, devido a reestruturação orgânica, fossem subitamente extintas «ex vi legis». Também aqui se pressupunha a continuidade de um vínculo funcional que haveria de sofrer as modificações resultantes da extinção operada; enquanto que, no caso do autor, não foi a categoria de Delegado ou a respectiva carreira que terminaram aquando da sua exoneração, mas foi o vínculo que pessoalmente o ligava à carreira que findou nesse preciso momento.

O autor também censura o acórdão do CSMP por ele sugerir a existência de duas listas de antiguidade de Delegados do Procurador da República – uma «primeira», em que ele figurara entre 1968 e 1973, e a actual – quando só poderia haver uma lista desse género. Há aqui uma nítida tentativa do autor de extrair vantagens de algum défice de expressão do acto. Ora, o que o acórdão pretendeu claramente dizer foi que, naquele recuado período, houvera uma lista de antiguidade de Delegados, que o autor integrara e donde fora depois excluído; e que, agora, há uma outra lista de que ele faz parte no lugar que lhe compete por via da graduação operada no CEJ. Pode legitimamente falar-se de duas listas diferentes quanto ao seu conteúdo, embora apenas na estrita medida em que delas constavam Magistrados diversos; mas, se abstrairmos da natural renovação dos membros da lista, resultante do decurso do tempo, já se tratará sempre da mesma lista, ou seja, da lista de antiguidade dos Delegados do Procurador da República, agora Procuradores-Adjuntos. Portanto, a alusão do acto a uma «primeira» lista, sugerindo a existência de uma segunda, justificava-se à luz da perspectiva que atentava na identidade dos membros da lista, não significando um qualquer erro grosseiro relativo à existência de várias listas de antiguidade para uma mesma categoria.

O autor também não tem razão quando afirma que o acórdão ofendeu os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justiça. Desde logo, ele deixou por explicar, ao menos com a minúcia devida, o modo preciso como essa ofensa se teria produzido. Mas importa sobretudo dizer que era mesmo impossível que o acto tivesse violado tais princípios, pois estes constituem limites internos do exercício de poderes discricionários e o acto, ao recusar a existência de um qualquer erro material, com a consequente manutenção do posicionamento do autor na lista de antiguidade, decidiu sob a vinculação estrita do que o art. 54º do DL n.º 374-A/79 preceituava. Para encerrarmos este ponto, acrescentaremos ainda que o autor não sustentou que tal preceito devesse ser desaplicado por, hipoteticamente, ofender os referidos princípios, agora na sua dignidade constitucional; e, como também cremos que essa ofensa não existe, forçoso é concluir que, à luz de qualquer uma das perspectivas possíveis, os princípios invocados pelo autor não foram objecto de uma ofensa determinante da anulação do acto.

É ainda manifesto que o acórdão do CSMP não violou o disposto nos arts. 47º e 50º da CRP. Na verdade, e quanto ao primeiro daqueles preceitos, é fantasioso entrever-se no «direito de acesso à função pública» uma «vertente» de proibição de retrocesso na carreira, pois o acesso e a progressão são coisas diversas e inconfundíveis. Por outro lado, o prejuízo que o autor detecta na não consideração do seu inicial tempo de serviço como Delegado radica somente na exoneração que pediu e obteve – não sendo causado pelo «exercício de direitos políticos» ou pelo «desempenho de cargos públicos», aludidos no dito art. 50º.

Ante o exposto, é seguro que o acórdão impugnado, ao dizer que não houvera um qualquer erro material na graduação do autor, está imune às ilegalidades que este lhe atribuiu. E, assim sendo, o acto deve persistir na ordem jurídica, motivo por que improcedem também os pedidos de reconhecimento de direitos que vêm formulados na acção.

Nestes termos, acordam em julgar totalmente improcedente a presente acção administrativa especial.

Custas pelo autor.

Lisboa, 16 de Março de 2005. – Madeira dos Santos – (relator) – Angelina Domingues – Costa Reis.