01134/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Constituição em mora de concessionário de uma sala de jogo do bingo, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos, faz incorrer o seu autor em infracção administrativa muito grave, punida com a rescisão do contrato de concessão, ou, quando a gravidade da infracção o não justifique, com multa, nos termos conjugados dos artº37º, nº1, 38º, nº3, h), 39º, nº1, c) e 40º, nº1, f), todos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB) e não uma contra-ordenação.

II- Assim, são os tribunais administrativos e não os comuns, os competentes para conhecer do recurso contencioso interposto da decisão do Secretário de Estado do Turismo que, em sede de recurso hierárquico, manteve a multa aplicada pelo Inspector Geral de Jogos (IGJ) ao concessionário, pela infracção referida em I (artº213, nº3 da CRP e artº3º ETAF).

III- Efectivamente, as infracções do género das que estão em causa, podendo embora concorrer com infracções de natureza criminal, ou para-criminal,nstituem ilícitos meramente ordenativos em que a estrutura dos valores protegidos (criação ou manutenção de uma certa ordem social e sem que visem portanto a protecção do interesse fundamental de vida em comunidade ou da personalidade ética do homem, sendo estranhas a juízos de valor de ordem moral) não pertencem à espécie das que, pela sua própria natureza e também pela natureza das sanções aplicáveis (de que está ausente o fim imediato de reprovação), careçam daquela forma de tutela.

IV- A competência da IGJ para aplicar a dita sanção, está expressamente prevista no REJB (cf. nº2 do artº39º), e decorre das funções inspectivas e de fiscalização que lhe são atribuídas nos artº31º e 32º, nº1, g) daquele diploma e em nada interfere com a competência da DGI, sendo exercida sem prejuízo desta.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I- RELATÓRIO

A. .., com os sinais dos autos, recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, do despacho nº 23/SET/2003, de 17 de Abril de 2003 (ACI), do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico que para esta entidade (ER) interposto da decisão do Inspector-Geral de Jogos, que lhe aplicou a coima de 4.000 Euros, imputando-lhe vícios de violação de lei.

Na sua resposta, a autoridade recorrida invocou a questão prévia de erro na forma de processo e a incompetência do tribunal, visto que, e em resumo, estando em causa uma decisão da autoridade administrativa que aplicou uma coima, o regime aplicável é o dos artº59º e seguintes do DL 433/82, de 27.10 (ilícito de mera ordenação social), sendo o tribunal judicial da comarca o competente.

Quanto ao mérito, sustentou o não provimento do recurso.

Notificado, nos termos do artº54º da LPTA, veio o recorrente afirmar que o acto administrativo foi praticado ao abrigo do DL 314/95, de 24 de Novembro (alínea f) do nº 1 do artº 40º), sede em que as infracções aqui em causa são qualificadas como administrativas.

O Digno Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal pronunciou-se pela improcedência da aludida questão prévia, em virtude de, e em resumo, ser o aludido DL 314/95 a qualificar a conduta em causa como infracção administrativa sujeita a regime próprio, designadamente no que tange à punição, ali se prevendo como e para quem se recorre da medida punitiva, bem como o modo de cobrança das multas não pagas voluntariamente (artºs 38º e 39º), sendo que só os artºs 41º e 45º se referem às contra-ordenações, estas sim puníveis com coimas.

Por despacho do relator, foi o conhecimento da aludida questão relegado para ulterior decisão.

Notificados os intervenientes processuais para produzirem alegações, ao abrigo do artº 67º do RSTA, fizeram-no o recorrente e o recorrido.

Nas suas alegações o recorrente formulou as seguintes conclusões:

“- A Inspecção-geral de Jogos acusou, em processo administrativo com o nº 6.9.2.13.18/02 o recorrente da falta dos documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Abril de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter sido efectuado até ao último dia do mês de Maio seguinte.

- A IGJ, em sede de decisão, entendeu que o recorrente, com tal omissão, cometeu uma infracção que consideraram como muito grave, foi o mesmo condenado ao pagamento de uma coima de € 4.000.

- Não conformado com tal decisão foi interposto recurso hierárquico para o ex. Sr. Secretário de Estado de Turismo que, por despacho 22/SET/03 de 1/04/03, concordou com os termos e com os fundamentos do parecer junto aos autos, não concedendo provimento aquele recurso.

- Desta decisão versa o presente recurso contencioso, na medida em que e salvo o devido respeito, entende o recorrente que não era competência da IGJ, a aplicação das coimas pelos factos vertentes na nota de culpa.

- A nota de culpa constam factos em que o recorrente é acusado de não ter exibido os documentos comprovativos do pagamento mensal à segurança social referente ao mês de Abril de 2002, das dívidas ao Estado e ao CRSS que deveria ter efectuado até ao último dia do mês de Maio seguinte.

- A integração como infracção muito grave prevista na alínea H) do nº 3, do artigo 38º, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças.

- Deste modo, ao condenar o arguido violou o disposto no artigo 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB).

- Ao aplicar sanções, através dos presentes processos, o recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção.

- Isto porque as entidades que fiscalizam directamente o cumprimento das obrigações em causa, nomeadamente a Direcção Geral de Finanças, tem, como não poderia deixar de ser, a desencadear os respectivos, processos, tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento.

- Conforme se descrimina extensivamente nas presentes alegações com a referência aos respectivos processos.

- Temos de considerar aqui os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado.

- Assim, como tem vindo a IGJ, a instaurar um processo administrativo, por cada mês, a que se reporta a nota de responsabilização, sem se contemplar as figuras do crime continuado e a conexão de processos.

- Todos estes factores devem ser considerados quando se está a aplicar, em média, por estes factos, uma multa de € 4.000 por mês, não tendo em consideração na aplicação desta pena o cumprimento da obrigação constante da acusação por parte do arguido, na pendência deste processo.

- E muito principalmente porque o recorrente não é uma empresa com fins lucrativos, mas tão só uma agremiação desportiva com um fim eminentemente social.

- Factor que deve ser considerado por quem julga, para que o recorrente continue a cumprir com as suas obrigações, para assim poder cumprir com a sua finalidade de proporcionar aos adeptos do desporto a sua prática.

- Isto posto não resta alternativa ao recorrente a de apelar, como se disse, para a compreensão de quem de direito, para o ajudarem a fazer face a estes obstáculos, de forma a poder desempenhar na sociedade portuguesa o papel que vem desenvolvendo há muitas décadas.”

A Entidade Recorrida, tendo também alegado, apresentou as seguintes conclusões:

“1. O acto recorrido determinou a aplicação de uma coima ao recorrente, em processo de contra-ordenação.

2. Assim e nos termos do Dec.Lei nº 433/82, deveria o ora recorrente ter impugnado judicialmente a decisão que lhe aplicou a coima, através de recurso a ser julgado pelo tribunal judicial da comarca onde ocorreu a alegada infracção.

3. Há, pois, no presente recurso, erro na forma de processo e incompetência do Tribunal.

4. Pelo que nunca poderia proceder este recurso.

5. Não estamos no caso em apreço perante infracção sob a forma continuada, mas sim perante várias infracções justificativas da instauração de vários processos.

6. Não ocorrendo caso julgado nem litispendência.

7. Nunca podendo, pois, em qualquer caso ser dado provimento ao recurso.”

A Exm.ª Procuradora-Geral-Adjunta neste Supremo Tribunal, através do seu parecer de fls. 67 pronunciou-se pelo improvimento do presente recurso nos seguintes termos:

“Questões idênticas às que vêm suscitadas no presente recurso contencioso foram já apreciadas em acórdãos proferidos noutros recursos que seguiram termos neste STA, relativos a situações idênticas, em que o recorrente é o mesmo. -cfr os acórdãos de 2004.06.24, no processo na 1131/03-11, de 2004.06.29, no processo na 1161/03-12, e, de 2004.06.24, no processo na 1445/03-11.

Em todos estes arestos se decidiu pela improcedência da censura dirigida aos actos contenciosamente impugnados.

Atenta a fundamentação em que se apoiaram essas decisões, e, não se vendo razão para uma alteração da orientação que tem vindo a ser tomada, emitimos parecer no sentido do improvimento do presente recurso contencioso.”

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

II.1. Face ao que resulta dos autos e do processo instrutor apenso consideram-se provados os seguintes FACTOS (Mª DE Fº):

a) Em 6-7-02, foi levantado o Auto de Notícia, que consta de fls. 4 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se refere, designadamente, que o agora Recorrente não tinha procedido à entrega na Inspecção-Geral de Jogos, “(…) nas condições no prazo estabelecido pelo despacho de 13 de Agosto de 1998, do Sr. Subinspector-Geral de Jogos…dos documentos relativos ao pagamento mensal, e referente ao mês de Maio de 2002, das dívidas ao Estado referentes a impostos e à Segurança Social, o que devia ter feito até ao último dia do mês de Junho de 2002 (…).

b) Por despacho, de 27-7-02, do Inspector da Inspecção-Geral dos Jogos, instaurado um processo administrativo ao Recorrente – cfr. o doc. de fls. 5, do processo instrutor.

c) Em 27-7-02, foi deduzida a ACUSAÇÃO, inserta fls. 8 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, nela se aludindo, designadamente, que o Recorrente “(..) não procedeu à entrega à Inspecção-Geral de Jogos, nas condições e no prazo estabelecido pelo Despacho de 13 de Agosto de 1998 (…) do (…) Subinspector-Geral (…), constante do ofício nº 6918, de 98-08-13, (…) de que lhe foi dado conhecimento pela notificação nº 96/98, de 98-08-17, dos documentos comprovativos do pagamento mensal, e referente ao mês de Maio de 2002, das dívidas ao Estado relativas a impostos e à Segurança Social, que devia ter feito até ao último dia do mês de Junho de 2002.

Com tal conduta, o Clube Concessionário incorreu na prática de infracção muito grave, ao violar as disposições conjugadas dos artigos 38º nº 3 alínea h) e 40º nº 1 alínea f), ambas do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (RELB), aprovado pelo Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, punível com multa de EUR 2.493,99 a 89.975,96, por aplicação do disposto no decreto-lei nº 136/2002, de 16 de Maio, e nos termos do artigo 39º nº 1 alínea c), actualizável de acordo com o artigo 37º nº 9, todos do citado REJB, e com o encerramento da sala do jogo, por um período de oito dias a seis meses, nos termos do nº 5 do artigo 39º do Regulamento que vem sendo referido.”

d) Notificado da sobredita acusação, o Recorrente respondeu pela forma que consta da peça processual de fls. 9 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se aceita como correspondendo à verdade “a matéria vertida na nota de culpa”, defendendo, porém, a suspensão do processo, por, alegadamente, já estar a ser objecto de fiscalização por parte do Instituto de Gestão Financeira de Segurança Social (delegação do Porto), em relação à falta de pagamento das dívidas em causa, situação que, na sua óptica, implicaria a existência de litispendência, nos termos do artigo 497º do CPC.

e) Em 12/8/02 a Instrutora elaborou o Relatório que consta de fls. 14/16, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, e onde se propõe a aplicação de uma multa no valor de 3.200 Euros.

f) Em 28-11-02, o Conselho Consultivo de Jogos emitiu Parecer, a que foi atribuído o nº 33/02, no sentido de ser aplicada ao Recorrente a multa de € 4.000 – cfr. o doc. de fls. 28-32 do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido, sendo que, no dito Parecer se salienta, para além do mais, que o Recorrente “regularizou, entretanto (…) a dívida a que se refere o presente processo.” – cfr. fls. 32.

g) Em 12-2-02, o Inspector-Geral de Jogos proferiu o seguinte despacho, a que foi atribuído o nº 50/02:

“1- Concordo com o Parecer nº 34/02 do Conselho Consultivo de Jogos, de 28 de Novembro, que aqui dou por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais.

2- No presente processo não existem excepções, questões prévias ou incidentais, nulidades ou irregularidades de que cumpra conhecer.

3- Tudo visto e ponderado, aplico ao concessionaria A... multa no valor de € 4 000 (quatro mil euros).

4- A importância da multa, de acordo com o disposto no nº 4 do artigo 39º do Regulamento do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Dec-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, reverte para o Instituto de Financiamento e Apoio ao Turismo (IFT) que sucedeu ao Fundo de Turismo na titularidade de todos os bens, direitos e obrigações (artigo 1º do Dec-Lei nº 308/99, de 10 de Agosto, que aprovou os Estatutos do IFT.

5- Nos termos do nº 1 do art. 39º do REJB, da presente decisão cabe recurso para o Senhor Secretário de Estado do Turismo, a interpor no prazo de 30 dias.

Notifique-se” – cfr. o doc. de fls. 33, do processo instrutor.

h) Não conformado com a decisão transcrita em g) o Recorrente dela interpôs recurso para o Secretário de Estado e do Turismo, pedindo a sua absolvição – cfr. o doc. de fls. 38-47, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por reproduzido.

i) Com referência ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente foi elaborado o “Parecer” nº 24/GJ/03, de 8-4-03, do seguinte teor:

“(…)

Em processo administrativo instaurado ao A..., foi aplicada a este, através de decisão proferida pelo Senhor Inspector-Geral de Jogos, a multa de Euros 4.000.

Daquela decisão foi interposto o presente recurso hierárquico para Sua Excelência o Secretário de Estado do Turismo.

Tendo sido determinado que este Gabinete Jurídico se pronunciasse, cumpre informar:

1- Foram os seguintes os factos que levaram à instauração do mencionado processo administrativo:

- Falta de entrega pelo A... à IGJ, nas condições e no prazo estabelecidos pelo despacho de 13 de Agosto de 1998 do então Sub-Inspector-Geral, dos documentos comprovativos do pagamento mensal, referente ao mês de Abril de 2002, das dívidas ao Estado e à Segurança Social.

2- Na sua petição de recurso, suscita o recorrente várias questões:

Analisemo-las, por forma a apurar-se se lhe assiste ou não razão.

Assim:

3- Alega o Recorrente que:

a) A Inspecção-Geral “não está habilitada para saber quais as dívidas certas do concessionário ao Estado, muito menos quando existem impugnações a correr para apuramento dessas mesmas dívidas, na DGCI".

b) A integração dos factos de que vem acusado como infracção muito grave prevista na alínea h) do nº 3 do art. 38º do Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, dada pela entidade que aplicou a multa, diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída ao Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, nos termos do Decreto-Lei nº 124/96, de 10 de Agosto, e ainda à Direcção-Geral de Finanças e, consequentemente, o Recorrente está a ser penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção uma vez que aquelas entidades instauraram os respectivos processos, tendentes à cobrança coerciva e à penalização do recorrente pelo incumprimento.

c) A situação controvertida integra as excepções de litispendência e caso julgado.

4- Resulta dos autos de processo administrativo que se verificam os factos mencionados no nº 1 desta informação.

5- Ora, de harmonia com o disposto no art. 40º, nº 1, alínea f) do Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo Decreto-Lei nº 314/95, de 24 de Novembro, constitui comportamento susceptível de determinar a rescisão do contrato de concessão a constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a contribuições ou impostos ou à segurança social.

Não está em causa no processo administrativo onde foi proferida a decisão recorrida, apurar quais as dívidas certas do concessionário ao Estado e à Segurança Social. Mas sim a circunstância que deu azo a tal processo, de o recorrente não ter feito prova – como lhe competia – perante a inspecção-Geral de Jogos do pagamento de dívidas ao Estado e à Segurança Social.

Por outro lado, os montantes das dívidas são irrelevantes para se determinar a existência da infracção prevista na alínea f) do nº 1 do art. 40º do REJB; o que é essencial e determinante é que existam dívidas. E no caso em apreço elas existem.

Tão-pouco colhe o argumento usado pelo recorrente de que está a ser punido duas vezes pela prática do mesmo acto.

A verdade é que se trata de processos diferentes.

Num deles visa-se a cobrança coerciva dos valores em dívida; esse processo não é, obviamente, da competência da Inspecção-Geral de Jogos.

Outro é o processo que visa a aplicação da sanção prevista num diploma especifico – REJB – para o qual é competente a Inspecção-Geral de Jogos.

E é também por este motivo o que não se pode falar no caso em apreço em “caso julgado” ou em “litispendência”, pois estamos realmente perante processos distintos e, por outro lado, não se verifica que os factos objecto da decisão recorrida estejam a ser alvo de qualquer outro procedimento administrativo contra o ora recorrente a correr termos pela IGJ.

6- Mais alega o recorrente que, repetindo-se a mora todos os meses, isso determinará a existência de uma infracção sob a forma continuada e não de várias infracções – uma por cada omissão de pagamento, como tem vindo a considerar a Inspecção-Geral de Jogos.

Todavia, também, aqui carece o recorrente de razão.

A verdade é que as infracções não foram cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não sendo umas causa das outras. Estamos, pois, perante várias infracções justificativas da instauração de vários processos.

É, aliás, neste sentido que se tem vindo a orientar a Jurisprudência dominante (cfr. Conselheiro Alfredo José de Sousa, in Infracções Fiscais não Aduaneiras, 2ª Edição, pág. 106).

7- Nos termos do disposto no art. 38º, nº 3, alínea h) do REJB, são consideradas infracções muito graves as previstas no nº 1 do artigo 40º do mesmo diploma, quando não se justifique a rescisão do contrato.

A decisão ora recorrida enquadrou a infracção em apreço no regime mais favorável ao recorrente, contido no art. 38º nº 3, alínea h), seria, contudo, indubitavelmente mais gravoso para o recorrente se lhe tivesse sido aplicado o art. 40º, pois isso determinaria a cessação do contrato de concessão.

8- Até por tal motivo, somos de parecer que não deve ser dado provimento ao presente recurso hierárquico, mantendo-se a decisão recorrida.

j) Na sequência do Parecer/Informação que se acabou de transcrever, o Secretario de Estado do Turismo proferiu, em 17-4-03, o despacho nº 23/2003/SET, do seguinte teor:

“1. Concordo com as conclusões da presente informação e com os respectivos fundamentos.

2. Consequentemente, nego provimento ao recurso interposto pelo A....” – cfr. fls. 63 do processo instrutor.

II.2. DO DIREITO.

II.2. 1.Na sua resposta, como se viu, a Entidade Recorrida suscita o que qualifica como questão prévia de erro na forma de processo e a incompetência do tribunal, nos termos já vistos.

Por se tratar de questão de ordem pública e cujo conhecimento precede o de qualquer outra (cf. artº 3º da LPTA), vejamos se assiste razão à questão de competência.

Efectivamente, o Regulamento da Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL 314/95, de 24-11, no seu Capítulo VII, distingue e autonomiza expressamente as infracções administrativas, previstas na sua Secção II, - sujeitas ao regime dos artigos 38º e 40º -, das contra-ordenações, matéria a que se reportam os artigos 41º a 45º.

Como se decidiu no recentíssimo acórdão desta Subsecção, de 29-06-2004 (Rec. nº 01161/03), e em que o aqui relator interveio como adjunto, recaído sobre despacho similar ao vertente, e em consonância com outra jurisprudência do STA tirada a propósito de situações similares Vertida nos seguintes acórdãos do STA: de 24 de Junho de 2004 (recs. 1445/03, 1131/03 e 860/03)., também citada no aludido parecer do Ministério Público, o DL 433/82, de 27.10, com as alterações introduzidas pelo DL 244/95, de 14.09, instituiu o ilícito de mera ordenação social e o respectivo processo.

E, nos termos do seu artº1º, aquele diploma qualifica como contra-ordenação, «todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comina uma coima».

Ora, nem a decisão contenciosamente recorrida aplicou uma coima, nem estamos perante uma infracção qualificada na lei como contra-ordenação. Com efeito, ao recorrente, concessionário de uma sala de jogo de bingo, foi aplicada pela IGF e confirmada pela autoridade recorrida, uma multa, por infracção prevista e punida nos termos dos artº38º, nº3, h), 39º, nº1, c) e 40º, nº1, f), todos do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB), aprovado pelo DL 314/95, de 24.11, que expressamente qualifica tal infracção como infracção administrativa e a pune com multa.

Como se verifica do Capítulo VII do REJB, sob a epígrafe “ Das Infracções e sua sanção”, o mesmo está dividido em três Secções – Secção I – “Da Responsabilidade” ( artº37º), Secção II- “Das Infracções Administrativas” (artº38º a 40º) e Secção III- “Das contra-ordenações” (artº41º a 45º).

Ora, a infracção imputada ao recorrente e pela qual foi sancionado está prevista na referida secção II- “Das infracções Administrativas”.

Segundo o nº1 do artº37º, «O incumprimento, pelos concessionários, ainda que sem culpa, das obrigações legal e contratualmente estabelecidas constitui infracção administrativa, punida com multa e rescisão do contrato, nos termos dos artº38º a 40º.»

Segundo a alínea h) do nº3 do artº38º, são consideradas muito graves «As infracções previstas no nº1 do artº40º, quando a gravidade das mesmas não justifique a rescisão do contrato.».

Nos termos do artº39º, nº1, c), serão sancionadas «As infracções muito graves com multa de 500.000$00 a 2.000.000$00.»

Finalmente, nos termos do nº1 do artº40º, «Constituem comportamentos susceptíveis de determinar a rescisão dos contratos de concessão:

(…)

f) A constituição em mora do concessionário, por dívidas ao Estado relativas a constituições ou impostos ou à segurança social».

Tratando-se, pois, de infracção de natureza meramente administrativa, sancionada com a rescisão do contrato ( artº40º , nº1, f)), e quando esta se não justifique, com multa ( artº39º, nº3, h)), está a mesma excluída do regime estabelecido no citado DL 433/82, maxime no que respeita à competência do tribunal da comarca para conhecer do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplicou a sanção aqui em causa (artº 61º do referido diploma).

Sendo competentes, para o efeito, os tribunais administrativos, atento o disposto no artº213, nº3 da CRP e artº 3º do ETAF. (Neste sentido, o acórdão desta Subsecção do STA, de 14.03.90, rec. 43.556, embora no âmbito de infracções administrativas previstas noutra legislação.)

Para além do expendido, e que foi tirado do sobredito acórdão de 29/JUN/04, importa acrescentar o que segue.

As infracções do género daquelas por que foi sancionada o recorrente, como a jurisprudência deste STA tem afirmado relativamente a situações similares Vejam-se, entre outros, os seguintes acórdãos: de 14.MAR.00 (Rec. 43556), com citação de outra jurisprudência, e, por mais recente, o acórdão de 3/JUN/2003 (Rec. 865/03), podendo embora concorrer com infracções de natureza criminal, ou para-criminal, constituem ilícitos meramente ordenativos em que a estrutura dos valores protegidos não pertencem ao número dos que, pela sua própria natureza (maxime por estranhos a juízos de valor de ordem moral) e também pela natureza das sanções aplicáveis (de que está ausente o fim imediato de reprovação), careçam de tutela penal.

Efectivamente, em tais situações, não está em causa algum valor ou interesse fundamental de vida em comunidade ou da personalidade ética do homem (cf. Eduardo Correia in Direito Criminal, vol. I 28 – 29), mas sim um ilícito meramente ordenador ou organizativo, atinente à postergação de normas que protegem a criação ou manutenção de uma certa ordem social.

Como é sabido, a possibilidade de no mesmo diploma legal (e portanto perante situações algo similares, e, nalguns casos, mesmo perante a mesma situação infraccional, como se viu no citado aresto - de 3/JUN/2003,Rec. 865/03 – mas em ordem à salvaguarda de interesses diferenciados) se preverem duas ordens de reacções é frequente em direito administrativo.

Veja-se o caso mais frequentemente posto aos tribunais administrativos Entre muitos outros veja-se o estatuído através do Dec. Lei nº168/84, de 22 de Maio, diploma que criou a PAISAGEM PROTEGIDA DA ARRÁBIDA FÓSSIL DA COSTA DA CAPARICA., atinente ao regime do licenciamento de obras particulares (aprovado pelo DL 445/91, vigorando agora como é sabido, o Dec. Lei nº 555/99, alterado pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4/Junho), e em que, a par de se considerar que constituem contra-ordenações, nomeadamente, “a execução de obras de construção civil...efectuados sem alvará de licença de construção” [in alínea a) do nº 1 do artº 54º), se prevê que, “o presidente da câmara municipal...pode ainda, quando for caso disso, ordenar a demolição da obra ou a reposição do terreno nas condições em que se encontrava antes da data do início das obras...,fixando para o efeito o respectivo prazo” (nº 1 do artº 58º).

É, aliás, a falta de perspectiva quanto à ocorrência de diferenciadas espécies de ilícitos que inquina toda a impugnação do recorrente, como melhor se verá mais à frente.

Em suma, de um lado estamos perante uma contra-ordenação, cuja apreciação competindo embora à E.R., dela cabe recurso para o competente tribunal da jurisdição comum (cf. artºs 61º e segs. do Dec. Lei 433/82, de 27 de Outubro, com as alterações do DL nº 244/95, de 14/SET), e com o ritualismo ali previsto; do outro, estamos perante uma medida meramente administrativa aplicada por acto administrativo impositivo, relativamente ao qual o interessado, detém a garantia de recurso contencioso para o competente tribunal da jurisdição administrativa, nos termos das disposições conjugadas dos artºs, 213º, nº 3 e 268º, nº 4, da CRP e 25º da LPTA e que no caso, a respectiva impugnação o interessado submeteu, e bem, à apreciação deste Tribunal, e a que imputou vício típicos do acto administrativo, como também se verá.

Deste modo, as infracções acima referidas, e como também o aponta claramente o aludido elemento sistemático previstas na Secção II do Capítulo VII do Dec. Lei 314/95, concretamente aquela a que está em causa nos presentes autos, constituem, assim, ilícitos administrativos, mas não contra-ordenações.

Aliás, no caso, e como também refere o citado acórdão de 29/JUN/04, as infracções não são puníveis com coima, pelo que está afastada (desde logo formalmente) a sua qualificação como contra-ordenação e excluído o respectivo regime, maxime, quanto à competência do tribunal de comarca para conhecer do recurso interposto da decisão da autoridade administrativa (cf. art.º 61.º do DL 433/82).

Inserem-se, deste modo, no âmbito da competência dos tribunais administrativos os recursos das decisões daquelas autoridades que apliquem as sanções (administrativas) aplicáveis às infracções em causa, pelo que detêm competência os tribunais da jurisdição administrativa para conhecer dos recursos interpostos dos actos que as apliquem.

Por tudo o exposto, improcede a invocada incompetência material deste Tribunal.

II.2. 2.Vejamos de seguida do invocado erro na forma do processo:

A procedência de tal questão, nos termos em que vem alegada, e tal como também se ponderou no sobredito acórdão, pressupõe a procedência da questão prévia da competência, já que se fundamenta no facto de estarmos perante uma contra-ordenação, submetida ao regime do DL 433/82.

De qualquer modo, sempre se dirá que, sendo o pedido formulado na petição inicial o de anulação do despacho do Secretário de Estado do Turismo (por alegadamente se verificarem vícios próprios de acto administrativo), o qual negou provimento ao recurso hierárquico interposto da decisão que aplicou uma sanção administrativa ao recorrente, e aferindo-se a idoneidade do meio processual usado pelo pedido formulado, o recurso contencioso de anulação mostra-se o meio adequado para reagir contra tal decisão. ( cf. artº 24º da LPTA).

Improcedem, assim, as questões prévias suscitadas na resposta da Entidade Recorrida, nada obstando, por isso, ao conhecimento do mérito do recurso contencioso.

II.2. 3.Como decorre do já exposto, em causa está despacho, de 17-4-03, do Secretário de Estado do Turismo, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo Recorrente do despacho, de 2-12-02, do Inspector-Geral de Jogos, que lhe aplicou a multa de € 4.000, por se ter entendido que o Recorrente incorreu na infracção muito grave prevista na alínea h), do nº 3, do artigo 38º do REJB, infracção essa que foi punida com a dita multa de € 4.000, nos termos da alínea c), do nº 1, do artigo 39º do REJB.

O Recorrente sustenta, de seguida, que tal multa “diz respeito a matéria que agora está directamente atribuída à Direcção Geral de Finanças”, com o que, ao ter sido aplicada pelo Inspector-Geral de Jogos, se violou o disposto “no artigo 31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º, nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB)” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 57.

Adiante-se, desde já, que lhe não assiste razão.

Com efeito, e continuando a seguir a aludida jurisprudência, a competência do Inspector-Geral de Jogos decorre, claramente, do nº 2, do artigo 39º do REJB, onde se refere, expressamente, que as multas referidas no número anterior (nela se incluindo as previstas para as infracções muito graves) serão aplicadas pela aludida Autoridade.

Trata-se, aqui, de competência que decorre das funções inspectiva e de fiscalização atribuídas à Inspecção-Geral de Jogos em matéria de cumprimento das obrigações assumidas pelos concessionários das salas de jogo do bingo, tudo isto, obviamente, sem prejuízo das competências próprias da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, designadamente no respeitante à cobrança coerciva dos valores em divida ao Estado e à Segurança Social.

Ou seja, a actuação da IGJ situa-se, apenas, ao nível do sancionamento de uma infracção administrativa imputada ao Recorrente, neste enquadramento improcedendo a arguida violação do artigo “31º do DL 314/95, em harmonia com o disposto no artigo 31º nº 2 do Regulamento de Exploração do Jogo do Bingo (REJB)”.

II.2. 4. Considera, de seguida, o Recorrente que acabou ser “penalizado duas vezes pela prática da mesma infracção”, já que a “Direcção Geral de Finanças, tem (…), a desencadear os respectivos processos, tendentes à cobrança coerciva, por um lado, e por outra à respectiva penalização do recorrente pelo incumprimento”, como, de resto se evidencia pela referência por si feita “aos respectivos processos, com o que se atenta contra “os princípios básicos que nos levam aos institutos da litispendência e do caso julgado” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 63.

Também não assiste razão ao Recorrente, em consonância com o que já foi expendido na sobredita jurisprudência, e que continua a seguir-se.

De facto, como, aliás, já decorre do exposto, o acto objecto de impugnação contenciosa estatuiu, apenas, no âmbito do recurso hierárquico interposto pelo Recorrente do despacho do Inspector-Geral de Jogos, que lhe aplicou a multa de € 4.000, por se ter entendido que o mesmo tinha incorrido em infracção administrativa muito grave, resultante de o concessionário se ter constituído em mora, por dívidas ao Estado relativas ao pagamento mensal, e referente ao mês de Abril de 2002, das dívidas ao Estado e à Segurança Social, não tendo o Recorrente procedido à entrega na IGJ, nas condições e no prazo estabelecido pelo despacho, de 13-8-98, do Sub-Inspector de Jogos dos documentos relativos a tal pagamento.

Vê-se, assim, que a situação em análise se consubstancia, apenas na punição de uma infracção de natureza administrava, nos termos dos artigos 38º, nº 3, alínea h) e 39º, nº 1, alínea c), todos do REJB, não estando, por isso, em questão o sancionamento de uma qualquer infracção de natureza tributária, destarte se não verificando a invocada “dupla penalização”, com o que - para além do mais que a este propósito se poderia hipoteticamente aduzir, designadamente, quanto à pertinência e propriedade na sua invocação, reportada ao procedimento administrativo, de institutos típicos do processo - cai pela base a arguição de violação do caso julgado e da litispendência, já que o Recorrente não demonstrou que na IGJ tivesse sido decidido ou estivesse pendente um processo que almejasse à aplicação de uma sanção pela mesma infracção administrativa que motivou a abertura do processo que veio a culminar com a prática do acto recorrido, ao que acresce o facto de os outros processos levantados ao Recorrente por Entidades que não a IGJ se reportarem a realidades distintas, basicamente, por se mostrarem ligados à cobrança coerciva das dividas, matéria que, como já se viu, não constituiu objecto do processo onde se insere o acto recorrido, com o que improcede a arguição do Recorrente.

II.2. 5. Para o Recorrente, também o acto impugnado não teria atendido à circunstância de a sua actuação se enquadrar na figura do crime continuado, sem esquecer que têm vindo a ser instaurados um processo administrativo, por cada mês, impondo-se, por isso, dar o devido relevo à conexão de processos.

Continuando a seguir o que este STA já decidiu nos sobreditos acórdãos, no caso dos autos, não se pode chamar à colação a figura do “crime continuado”, na medida em que estamos em face de resoluções autónomas e independentes, não se indiciando um qualquer tipo de circunstancialismo externo susceptível de facilitar várias condutas ilícitas do Recorrente, não tendo as infracções sido cometidas com a mesma acção ou omissão nem na mesma ocasião, não se apresentando, por outro lado, umas como causa de outras, assim improcedendo a arguição do Recorrente.

II.2. 6. Ainda segundo o recorrente, o acto impugnado teria desconsiderado o facto de, na pendência do processo, já ter cumprido as “obrigações constantes da acusação” – cfr. as conclusões da sua alegação, a fls. 57.

Também a esta questão não deve proceder, como se verá, e ainda de harmonia com a doutrina que se vem seguindo.

É que, contra o que refere na sua alegação, o acto que lhe aplicou a multa de € 4.000 teve, expressamente, em consideração o facto a que alude o Recorrente.

Na verdade, como resulta dos autos, o despacho, de 2-12-02, do Inspector-Geral de Jogos, baseou-se no Parecer nº 34/02, de 28-11-02, elaborado pelo Conselho Consultivo dos Jogos.

Ora, o ponto 5 do dito Parecer reporta-se, precisamente, à questão que o Recorrente tem por não considerada, nele se concluindo que o “arguido regularizou, entretanto e por essa via, a dívida a que se refere o presente processo” – cfr. fls. 32 do processo instrutor.

Por outro lado, do ponto 6 do mencionando Parecer decorre que tal situação foi objecto de análise e ponderação, carecendo, por isso, de suporte factual a alegação do Recorrente, neste enquadramento improcedendo a conclusão aqui em apreciação.

II.2. 7. Finalmente, nas demais conclusões da sua alegação faz o Recorrente apelo à sua natureza como agremiação desportiva, sem fins lucrativos (cf. conclusões da alegação, a fls. 57-58).

Só que, importa repeti-lo, tal circunstância não é de molde a corporizar qualquer fonte de invalidade susceptível de levar à anulação do acto recorrido, sendo que o Recorrente não logrou demonstrar, designadamente, a existência de erro manifesto ou grosseiro na graduação da multa, tanto mais que, sendo variáveis os montantes previstos para a multa na alínea c), do nº 1, do artigo 39º do REJB, o montante fixado (€ 4.000) se situa mais próximo do montante mínimo e, ainda assim, abaixo do montante médio.

Improcedem, face ao exposto, todas as conclusões da alegação do Recorrente, não tendo pois o acto impugnado violado qualquer dos preceitos nelas invocados.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso contencioso.

Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em €400,00 e a procuradoria em €200,00.

Lisboa, 19 de Outubro de 2004. - João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira - Políbio Henriques.