0551/05 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): RELATÓRIO I. A... , com os sinais dos autos, recorre do acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo (TCA) que negou provimento ao recurso contencioso de anulação que ali interpôs (cf. fls. 62-74) do Despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO DO MINISTRO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (ER) de 28 de Outubro de 2003, o qual negou provimento ao recurso hierárquico do Director Nacional Adjunto da Polícia de Segurança Pública (PSP) que havia mantido a decisão de não admissão de frequência do 2º período de avaliação do Curso (2º) de Formação de Subchefes, da Escola Prática de Torres Novas da PSP. O recorrente rematou a alegação do recurso jurisdicional com as seguintes CONCLUSÕES: O Despacho n.° 6179/2003 (2.a Série), de 28 de Março, alterou os artigos 7°, 8.° e 10.0 do regulamento de frequência e avaliação do curso de formação de subchefes da Polícia de Segurança Pública, aprovado pelo Despacho n.° 25029/2000, de 23 de Novembro e publicado no Diário da República, 2)’ Série, n.° 282, de 7 de Dezembro, sem naquele se fixar o início da sua vigência. Nos termos do n.° 2 do artigo 5° , do Código Civil , ex vi do n.° 2 do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 74/98 , de 11 de Novembro, aquele diploma entrou em vigor no 5.° dia após a sua publicação por não ter sido fixado o dia de vigência. No entanto, o douto acórdão recorrido entendeu que como o início do ano lectivo daquele curso já se tinha iniciado, a aplicação do Despacho n.° 6 179/2003 não devia produzir efeitos porque violaria os princípios da imparcialidade, da transparência, da confiança e das legítimas expectativas dos alunos, e nada impedia que as alterações introduzidas por aquele diploma aos artigos 7.°, 8.° e 10.º do regulamento só fossem aplicáveis aos cursos seguintes. Para além de se justificar plenamente que os artigos 7°, 8º e 10.º do Despacho 25029/2000 fossem alterados por se contradizerem, pondo em causa a unidade do regulamento que aprovou, o douto acórdão recorrido não julgou correctamente porque as alterações só se debruçaram sobre as regras de avaliação dos formandos que teria lugar mais tarde, e porque contraria o próprio Despacho n.° 6179/2003 e os princípios de vigência das leis. Se o legislador quisesse que a lei de alteração só produzisse efeitos depois de concluído o 2.° curso de formação de subchefes tê-lo-ia dito, ou então só teria procedido às alterações aos métodos de avaliação depois desta se dar, fazendo só nessa altura publicar as novas regras que vigorariam para os cursos posteriores, o que não foi o caso. A intenção do legislador foi a aplicação imediata dos artigos 7°, 8.° e 10,0 do Despacho 6179/2003, até porque as regras que impôs às avaliações não foram aplicadas aos cursos posteriores por o Despacho n.° 25029/2000, que aprovou o regulamento de frequência e avaliação do curso, ter sido revogado pelo Despacho n.° 25133/2004 (2.ª Série), de 7 de Dezembro. Por sua vez a ER, rematou a sua contra-alegação com as seguintes CONCLUSÕES: O objecto do recurso jurisdicional não pode consistir nas ilegalidades imputadas ao acto administrativo contenciosamente impugnado, mas sim nas deficiências imputadas ao Acórdão impugnado; O Recorrente, em rigor, não imputa erro, vício ou qualquer outro factor de invalidade ao Acórdão, de 27 de Janeiro de 2005, do 1.° Juízo Liquidatário do Tribunal Central Administrativo, limitando-se a alegar que este se apropriou de vícios que imputava ao Despacho da Autoridade Recorrida, de 28 de Outubro de 2003. Assim sendo, o Acórdão, de 27 de Janeiro de 2005, do 1.º Juízo Liquidatário – 1ª Secção, (Ex 2ª Sub), do Tribunal Central Administrativo, por não ter sido contestado, deve ser mantido, rejeitando-se, por falta de objecto, o recurso jurisdicional; O Regulamento de Frequência e Avaliação do Curso de Formação de Subchefes, foi aprovado pelo Despacho n.° 25 02912000 (2.a série), publicado no Diário da República, n.° 282, de 7 de Dezembro; Na pendência do 2.° Curso de Formação para Subchefes, através do Despacho n.° 6179/2003 (2.ª Série) foi alterada a redacção dos artigos 7.°, 8.° e 10.° do Regulamento de Frequência e Avaliação do Curso de Formação de Subchefes (Publicado no Diário da República, n.° 74, de 28 de Março). Atendendo a que os princípios gerais da frequência e avaliação do 2.° Curso de Formação de Subchefes foram fixados em momento anterior ao seu início os alunos daquele Curso não podiam beneficiar da redacção dada aos artigos 7.°, 8.° e 10.0, do Regulamento de Frequência e Avaliação do Curso de Formação de Subchefes, pelo Despacho n.° 6179/2003; Ofenderia frontalmente o princípio da estabilidade jurídica dos pressupostos legais em vigor à data do início da frequência do 2.° Curso de Formação de Subchefes, bem como o princípio da boa fé, o acto que, contrariando as normas de avaliação previamente estabelecidas, decidisse, a meio do procedimento, alterar essas normas; O Recorrente conformou-se com a adopção dos critérios estabelecidos no Despacho n.° 25 029/2000, não tendo apresentado qualquer reserva em relação aos mesmos, ficando prejudicados os argumentos que constam nos artigos 2 a 7 das alegações por si produzidas; Sendo manifesto que o Regulamento de Frequência e Avaliação do Curso de Formação de Subchefes, aprovado pelo Despacho n.° 25 029/2000, não possui 20 artigos, teria o intérprete de entender que a remissão prevista no artigo 8.°, n.° 2, era feita para a alínea c) do n.° 1 do artigo 10.ª daquele Regulamento; Quanto à avaliação final o regime acolhido no Despacho n.° 6179/2003 (2. Série) (cfr. a alínea b) do n.° 1 do artigo 10.°) é mais gravoso do que o previsto no Despacho n.° 25 029/2000 (2.a Série) (cfr. a alínea d) do n.° 1 do artigo 10.°). Neste Supremo Tribunal o Exmº Procurador-Geral-Adjunto emitiu o seguinte parecer: “Afigura-se-nos que o recorrente imputa claramente ao douto Acórdão recorrido erro de julgamento, solicitando a sua revogação com fundamento em violação de normas legais que especifica nas conclusões das suas alegações. Improcederá, por isso, a questão da falta de objecto do recurso jurisdicional, ora suscitada pela autoridade recorrida. Pelos fundamentos constantes do douto Acórdão recorrido, somos de parecer que o Despacho n2 6179/2003 (2 Série), de 28 de Março, é apenas aplicável a futuros cursos de formação de subchefes da PSP, não se aplicando ao 2º Curso de Formação, que decorria, à data da sua publicação, de acordo com o disposto no Artº 12, nº 1 do C. Civil. A este entendimento não obsta a sua não efectiva aplicação posterior, devido a alegada revogação, entretanto operada, nem o invocado regime legal respeitante ao começo da vigência da lei, realidades paralelas e distintas da questão da respectiva aplicação imediata. Pelo exposto, na senda do entendimento perfilhado pelo MP, em 1 instância, somos de parecer que deverá ser negado provimento ao recurso.” Colhidos os vistos da lei, vêm os autos à conferência para apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO II.1. O acórdão recorrido registou como relevante a seguinte MATÉRIA de FACTO (Mª de Fº): 1)- Pelo documento n° 1, do P1, datado de 09-05-2003, verifica-se que, quanto ao aproveitamento do 1° período, do 2° Curso de Formação de Subchefes, da Escola Prática/Torres Novas, da PSP, o recorrente não teve aproveitamento, obtendo a nota de 9,509 , inferior a 10 valores, na média formada pelas Áreas de Formação Jurídica e Técnico Policial. 2)- O referido Curso teve o seu início em 20-01-2003 e prolongou-se pelo período de nove meses, até 22 de Outubro. 2)- Acta n° 2-2003, do Conselho Escolar da Escola Prática de Polícia/Torres Novas, da PSP, datada de 09-05-2003, da qual consta a referência feita pelo Director da EPP sobre o historial do Regulamento de Frequência e Avaliação dos alunos do Curso de Formação de Sub-chefes bem como as dúvidas que surgiram após a publicação do Despacho n° 6179/2003 do MAl, datado de 28-03, e que altera a redacção dos art°s 7°, 8° e 10° do Despacho n°25029/2000, do MAl, datado de 23-11. 3)- Mais consta que se concluiu que deveria ser aplicada a legislação em vigor à data do início do Curso, tendo ficado decidido, por unanimidade que esta seria a decisão adoptada pelo Conselho e que seriam aplicados os critérios previstos no Despacho n° 25029/2000 do MAl, datado de 23 de Novembro. 4)- Recurso interposto pelo recorrente, em 26-05-03, para o Comandante da EPP, da PSP, dos mapas discriminativos de resultados do 2° Curso de Formação de Sub-Chefes, pedindo que seja admitido a frequentar o segundo período de avaliação. (Doc. n° 2 , do P1). 5)- Informação da DGRH/123/2003, de 09-06-2003, sobre a reprovação no 2° Curso de Formação de Sub-Chefes, em que se propõe o indeferimento do pedido do recorrente. (Doc. n° 3, do P1). 6)- Informação de 31-07-03, sobre o Curso de Formação de Sub-Chefes, em que se propõe a negação de provimento ao recurso. 7)- Despacho de 04-08-2003, do Director Nacional Adjunto, do Departamento de Recursos Humanos, que sufraga os fundamentos da informação referida, negando provimento ao recurso interposto pelo recorrente. (doc. 6, do P1). 8)- Recurso hierárquico necessário, datado de 29-08-2003, interposto pelo recorrente e dirigido ao MAl do despacho, de 04-08-2003, do Director Nacional Adjunto para a área de Recursos Humanos. (Doc. 8, do P1). 9)- Parecer n° 654-LM12003, sobre o recurso hierárquico interposto pelo recorrente - 2° Curso de Formação de Sub-Chefes - Alteração ao Regulamento de Frequência e Avaliação do Curso de formação de Sub-Chefes, em que se propõe a negação de provimento ao recurso interposto. (Doc.8,doPI). 10)- Despacho do Secretário de Estado Adjunto do MAl , de 28-10-2003 aposto sobre o parecer precedente e que é do seguinte teor «Concordo. Nos termos e com os fundamentos do presente parecer e tendo em consideração a posição da Autoridade recorrida, nego provimento ao recurso do AgIPSP A..., id. nos autos, e confirmo a decisão recorrida. Comunique-se à DN/PSP, que notificará o recorrente e o seu ilustre advogado. 28-10-2003 Ass.) Luís Pais de Sousa». (Doc. de fis. 10 do P1). 2.DO DIREITO O que o recorrente contencioso essencialmente discutia era a bondade da conduta da Administração relativamente à normação de que se socorreu para avaliar o 2° Curso de Formação de Subchefes – 2º CFSC (1° período), da Escola Prática/Torres Novas, da PSP, de que resultou não haver obtido aproveitamento, em virtude de ter tido nota (de 9,509) inferior a 10 valores, na média formada pelas Áreas de Formação Jurídica e Técnico Policial ( A alínea a) do n° 1, do artº. 10° (reprovação) do Despacho n° 25029, tinha a seguinte redacção: “Não terão aproveitamento no curso os alunos que, na componente teórico-prática, após a aplicação dos coeficientes previstos em anexo, tenham no primeiro período de avaliação nota inferior a 10 valores na médía formada pelas áreas de formação jurídica e técnico-policial, não podendo ter menos de 8 valores em qualquer delas”.) . Concretamente, insurgia-se contra o facto de não haverem sido aplicadas àquela avaliação as alterações que, com aquele curso já pendente (concretamente “publicadas dois meses após o início do 2º CFSC mas quatro meses antes da primeira fase do mesmo terminar”, como logo invocou na p.i., sob o artº 40º), através do Despacho nº 6179/2003 ( a redacção do mesmo dispositivo legal, após a alteração introduzida pelo despacho n°6179, passou a ser: “Não terão aproveitamento no curso os alunos que tenham, no primeiro período de avaliação, média inferior a 8 valores em qualquer das áreas de formação”. ) sofrera o Regulamento de Frequência e avaliação do Curso de Formação de Subchefes, aprovado pelo Despacho nº 25029/2000. O acórdão recorrido não acolheu a aludida pretensão essencial do interessado, fundamentalmente por entender que, à semelhança do que acontece nos concursos públicos, o quadro normativo respeitante à graduação dos alunos “tem de estar definido e publicitado em momento anterior à frequência do curso e à avaliação dos alunos, sob pena de serem violados os princípios da isenção, transparência e imparcialidade da actuação administrativa, enunciados no n°2 do art. 266° da CRP”, como decorreria do preâmbulo da Portaria n° 938/00, de 30-6 (2 Série do DR), bem como do art. 36° , do DL nº 511/99 , de 24 de Novembro, que aprovou o Estatuto do Pessoal da PSP, por estabelecerem que o recrutamento para o posto de Subchefe, é feito de acordo com as vagas existentes de entre agentes principais habilitados com curso de formação adequado ministrado pela Escola Prática de Polícia, pela ordem de classificação obtida no respectivo curso ”, pois que, como ali ainda se refere, a aplicação de um novo critério classificativo, após a admissão dos alunos ao curso, poderia significar que esse critério fora adaptado a um ou a alguns dos alunos o que violaria o princípio da imparcialidade e transparência, independentemente das razões concretas que justificaram o acto; como violaria, igualmente, o princípio da confiança e das legítimas expectativas dos alunos de se verem classificados dentro de determinados parâmetros, sobretudo porque, à data da entrada em vigor das alterações em causa, já tinham sido fixados os critérios de avaliação e sido realizadas algumas provas contidas no plano de estudos (cfr. art. 6° n° 1 e anexo II do Despacho n° 25029/2000) . Por outro lado, refere-se no acórdão, destinando-se, o regulamento em causa, a vigorar por tempo indeterminado, nada impede que as alterações ao mesmo sejam apenas aplicáveis ao curso a iniciar em data posterior à sua entrada em vigor; ao mesmo tempo que, vigorando a alteração legislativa apenas para o futuro, nada impede que fiquem salvaguardadas as relações jurídicas já constituídas, quando estas, como é o caso, foram previamente definidas (cfr. n°2 do art. 12° do C. Civil) . Na impugnação jurisdicional em causa o recorrente, sem nada de essencialmente novo adiantar relativamente ao que expendera em sede contenciosa, continua a esgrimir, e basicamente, que com a normação contida no aludido Despacho 6179/2003 se quis estatuir de novo “sobre as regras de avaliação dos formandos que teria lugar mais tarde”, e que “se o legislador quisesse que a lei de alteração só produzisse efeitos depois de concluído o 2.° curso de formação de subchefes tê-lo-ia dito, ou então só teria procedido às alterações aos métodos de avaliação depois desta se dar, fazendo só nessa altura publicar as novas regras que vigorariam para os cursos posteriores, o que não foi o caso”, o que tudo inculcaria “a aplicação imediata dos artigos 7°, 8.° e 10º do Despacho 6179/2003 (atinentes ao sistema classificativo), até porque as regras que impôs às avaliações não foram aplicadas aos cursos posteriores por o Despacho n° 25029/2000, que aprovou o regulamento de frequência e avaliação do curso, ter sido revogado”. Quid juris? Em primeiro lugar, e tal como também refere o Digno Procurador-Geral Adjunto no seu aludido parecer, importa reconhecer que, embora o recorrente nada de essencialmente novo adiante relativamente ao que expendera em sede contenciosa, como já se registou, deve considera-se no entanto que manifesta clara discordância com o expendido no Acórdão recorrido, assim lhe imputando erro de julgamento, e pedindo em consequência ao Tribunal de recurso a sua revogação com fundamento em violação de normas legais que especifica nas conclusões das suas alegações. Donde, o dever improceder, a questão da falta de objecto do recurso jurisdicional , suscitada pela ER na sua alegação, sendo certo que a questão suscitada, a proceder, seria de manifesta improcedência e não de falta de objecto. Quanto ao fundo do presente recurso, e bem assim quanto ao julgamento do mérito do recurso contencioso contido no aresto em análise, deve desde já adiantar-se que o mesmo não merece censura, mostrando-se o mesmo em consonância com o que a doutrina e jurisprudência deste STA vêm expendendo a propósito de actuações similares da Administração. Efectivamente, como é assinalado no acórdão desta Subsecção de 15 de Fevereiro de 2005 (Rec. n.º 1328/03), reafirmando jurisprudência firme do STA (ali se citando concretamente o acórdão de 09-12-2004-Rec. 0594/04), o princípio da imparcialidade consagrado no nº 2, do artigo 266º da CRP e também no artigo 6º do CPA , postula “uma actuação isenta, objectiva, neutral, independente”, e no que aos concursos de provimento de pessoal na Administração Pública concerne, ali se afirma que, “seja no Aviso, seja posteriormente, mas sempre antes da aferição do mérito dos candidatos, cada um destes deve saber com antecedência os parâmetros da avaliação, os critérios de classificação dos diversos itens em que se decompõem as provas de conhecimentos, enfim a grelha classificativa”. Não basta assim, ali se prossegue, “que o Júri defina e se vincule a esses critérios classificativos antes das provas que os candidatos terão que prestar; é também necessário que eles os conheçam bem antes das provas. Será essa uma maneira de a Administração mostrar isenção e imparcialidade e revelar o verdadeiro espírito de transparência concursal, mostrando que não está a privilegiar nenhum dos candidatos em detrimento de outros. Por outro lado, será essa também uma forma de permitir que cada um deles, quando seja o caso, oriente a sua estratégia de preparação de certas matérias e actividades para as quais se ache mais ou menos apto ou considere terem maior ou menor peso no cômputo final classificativo. Por outro lado, sob pena de suspeição, falta de transparência e de parcialidade, não pode o órgão estabelecer essas regras e critérios depois de conhecer as candidaturas dos concorrentes. Para que não haja a tentação de afeiçoar os critérios à situação particular de um ou outro interessado e, portanto, ao resultado que se pretenda obter, devem eles ser estabelecidos antes de conhecido o currículo de cada candidato”. De tal modo é assim, prossegue o acórdão que, “basta neste caso admitir a possibilidade de um tal desrespeito criar um perigo de lesão e de actuação parcial para constituir fundamento bastante para a anulação, mesmo que se desconheça em concreto a efectiva violação dos interesses de algum dos concorrentes”. Como também se disse no recentíssimo acórdão de 13-01-2005 (Rec. 0730/04), essencialmente, “o que se visa evitar é a prática de certas condutas da Administração que possam ser tidas como susceptíveis de afectar a imagem pública de imparcialidade, independentemente de precisar de se se saber se na mente dos membros do órgão em causa esse tenha ou não sido o desígnio que os norteou”. De resto, a este nível, afirma ainda o mesmo aresto, “a imparcialidade acaba por se assumir também como uma regra de deontologia administrativa”. Importa que se recorde que o que acima se deixou exposto, constitui doutrina firme (Citam-se no aresto os Acs. do STA, de 21/6/94, in Ap. ao DR de 31.12.96, pag. 4999; ainda Acs. STA/Pleno, de 16/11/95, Ap. ao DR de 30/9/97, pag. 788; de 14/5/96, in AD n.º 419/1265; do Pleno de 19/12/97, Proc. N.º 28.280; do Pleno de 21/1/98, Proc. N.º 36.164; de 2/7/98, Proc. N.º 42.302, e ainda os do Pleno de 20.01.98, in Proc. Nº 36.164; também, o Ac do STA de 14.05.96, in AD nº 419/1265. Mas, muitos outros se podem ver, citando-se entre apenas os seguintes os acórdãos: de 13-01-2005 (Rec. 0730/04), de 12-11-2003 (039386 PLENO), de 01-04-2003 (Rec.), de 24-9-96 (Rec. 36719), de 15-01-2002 (Rec.047615), de 30-3-93 (Rec. 28031), de 12-4-94 (Rec. 30968), de 24-9-96 (Rec. 36719) e de 2-4-98 (Rec. 41906). ) deste STA, e que pode resumir-se à asserção de que nos procedimentos concursais não devem modificar-se as regras do jogo , uma vez definido o quadro de um concurso e conhecidos que sejam (ou que possam sê-lo) os curricula dos seus oponentes, regras essas que, por outro lado, terão que estar definidas antes da possibilidade de serem conhecidos aqueles curricula. Efectivamente, a salvaguarda do princípio da transparência concursal, que constitui uma garantia preventiva da imparcialidade, impõe que a Administração actue de forma a dar uma imagem de objectividade, isenção e equidistância dos interesses em presença, de molde a projectar para o exterior um sentimento de confiança, tudo de molde a que nenhuma dúvida possa subsistir relativamente à sua actuação (A propósito, cf. Esteves de Oliveira e outros in Código do Procedimento Administrativo em anotação ao art.º 6.º). . Da enunciada doutrina e quadro normativo que lhe subjaz, inteiramente transponível para a situação em apreço, ressalta a bondade da conduta corporizada na actuação administrativa em causa, concretamente que à valoração dos candidatos, como o recorrente, que frequentaram o curso que está em causa, sob pena de aquele quadro de princípios ser afrontado, não pode senão aplicar-se-lhes a disciplina que vigorava antes de o mesmo se iniciar, contida no referido Despacho nº 25029/2000, e assim o aludido Despacho nº 6179/2003, apenas dever considera-se aplicável a futuros cursos de formação de subchefes da PSP (e não pois ao que decorria, à data da sua publicação, como era o caso) de acordo com o disposto no Artº 12, nº 1 do C. Civil. Outro entendimento, e concomitante prática administrativa, seria de molde a revelar objectivamente uma actuação inquinada de falta de isenção e neutralidade, ao arrepio pois da necessária transparência concursal, essencialmente por sempre permitir a suspeita de que o novo quadro de aferição teria em vista beneficiar o candidato A ou B. Donde a improcedência do que vem afirmado tendente à impugnação do decidido. DECISÃO Nos termos e pelos fundamentos expostos acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200€. e a procuradoria em 50%. Lisboa, 11 de Outubro de 2005. – João Belchior (relator) – Alberto Augusto Oliveira – Edmundo Moscoso.