0815/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Há legitimidade procedimental se o pedido de licenciamento de obras for subscrito pelo proprietário do respectivo imóvel, ainda que invocando a qualidade de sócio gerente da sociedade requerente, detentora do prédio.

II- O art. 73º do RGEU só se aplica às «janelas dos compartimentos das habitações», pelo que tal preceito não é ofendido pela construção que afecte a iluminação da janela de um compartimento destinado a escritório.

III- Tendo o requerente do licenciamento de uma obra promovido a rectificação do seu projecto inicial a fim de satisfazer as exigências constantes de um parecer do IPPAR, não pode declarar-se nulo o acto licenciador a pretexto de que o presidente da câmara decidiu sem ouvir os serviços técnicos e de que isso torna duvidoso se o parecer foi mesmo observado.

IV- O facto de um Secretário de Estado, ao introduzir uma alteração de pormenor no PUCS, ter estabelecido a «condição» de que a câmara verificasse se um certo projecto de obras cumpria «todas as normas urbanísticas em vigor, designadamente as normas dos artigos 59º e 60º do RGEU», não correspondia ao estabelecimento de uma condição autêntica nem englobava uma qualquer pronúncia no sentido de o projecto violar aqueles preceitos legais.

V- Sobre aquele que interponha um recurso contencioso impende o ónus de alegar e de provar os factos constitutivos dos vícios fautores da ilegalidade do acto recorrido, nos termos gerais dos arts. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA e 342º, n.º 1, do Código Civil.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A Dr.ª A..., na qualidade de comproprietária de certa fracção autónoma, interpôs recurso contencioso do despacho do Presidente da CM Cascais que licenciou uma obra requerida por B... Ld.ª, a realizar num imóvel vizinho do prédio que integra aquela fracção. Foi admitida a intervenção espontânea, ao lado da recorrente, de C..., a outra comproprietária da referida fracção autónoma; e o recurso contencioso foi também dirigido contra D..., dono do prédio onde se erigiria a construção e sócio da mencionada sociedade.

Pela sentença de fls. 496 e ss., o TAF de Sintra julgou procedentes todos os vícios que conheceu, concedendo provimento ao recurso e declarando nulo o acto de licenciamento.

Os recorridos particulares – os referidos D... e a sociedade – recorreram conjuntamente da sentença, tendo oferecido as conclusões seguintes:

1- O acto administrativo recorrido não é anulável por falta de legitimidade da recorrente B..., Ld.ª, para requerer o licenciamento da obra referida nos autos.

2- No acto administrativo recorrido não se violou o disposto nos arts. 5º, n.º 1, do DL n.º 166/70, de 15/4, e 14º, n.º 1, do Regime Jurídico Municipal de Obras Particulares, aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20/11.

3- No acto administrativo recorrido não se violou o parecer proferido em 24/9/93 pelo Sr. Presidente do IPPAR.

4- O acto administrativo recorrido não se encontra em desconformidade com qualquer parecer vinculativo, autorização ou aprovação legalmente exigível.

5- O acto administrativo recorrido não padece da nulidade prevista no art. 52º, n.º 2, al. a), do Regime Jurídico do Licenciamento Municipal de Obras Particulares, aprovado pelo DL n.º 445/91, de 20/11.

6- No acto administrativo recorrido não se violou o disposto nos arts. 59º e 60º do RGEU, aprovado pelo DL n.º 38.382, de 7/8/51.

7- No acto administrativo recorrido não se violou o disposto no art. 73º do RGEU, aprovado pelo DL n.º 38.382, de 7/8/51.

8- Impõe-se atribuir eficácia jurídica à conclusão da obra referida no autos, isto é, à produção de todos os efeitos jurídicos emergentes do acto administrativo recorrido, nos termos e de harmonia com o disposto no art. 134º, n.º 3, do CPA.

9- A norma constante do art. 134º, n.º 3, do CPA é aplicável aos casos de nulidade e de mera anulabilidade dos actos administrativos.

10- Impõe-se a integral procedência de todas e cada uma das conclusões do presente recurso.

11- Na sentença recorrida, ao decidir-se pela declaração de nulidade do acto administrativo referido nos autos, violou-se o disposto nos arts. 73º do RGEU, 5º, n.º 1, e 15º, als. c) e d), ambos do DL n.º 166/70, de 15/4, 52º, n.º 2, als. a) e b), do DL n.º 445/91, de 20/11, e 134º, n.º 3, do CPA.

12- Termos em que deve conceder-se inteiramente provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a sentença recorrida, substituindo-se a mesma por acórdão em que se decida pela manutenção e confirmação do acto administrativo recorrido, e condenando-se a recorrida em custas e procuradoria, como é de inteira Justiça.

A autoridade recorrida também interpôs recurso da sentença, tendo terminado a sua alegação com o oferecimento das seguintes conclusões:

I- A eventual ilegitimidade da requerente constitui uma mera irregularidade, insusceptível de interferir com a validade do acto de licenciamento.

II- De qualquer forma, no caso vertente, a pretensão foi formulada pelo titular do direito de propriedade, o qual lhe confere a faculdade de realizar a operação urbanística a que se referia a pretensão, embora o tenha feito na qualidade de gerente da sociedade B... Ld.ª.

III- O acto recorrido também não viola o art. 73º do RGEU, fazendo a douta sentença recorrida uma errada interpretação de tal dispositivo legal.

IV- A referida disposição legal impõe regras sobre a construção de janelas, as quais deverão respeitar os afastamentos aí definidos – de obstáculos à iluminação. A imposição de afastamentos é para o que se vai construir em relação aos obstáculos já existentes.

V- Mas a douta sentença recorrida enferma ainda de manifesto erro de julgamento no que diz respeito à eventual violação dos pareceres emitidos pelo IPPAR e pelo SEALOT, interpretando erradamente os requisitos parcelares.

VI- A conclusão expressa na douta sentença é manifestamente excessiva e não se encontra suportada em factos concretos.

VII- O IPPAR emitiu parecer favorável ao projecto que lhe foi submetido, impondo uma diminuição ligeira da cota da platibanda.

VIII- O requerente entregou projecto corrigido de acordo com o imposto por aquela entidade, no sentido de diminuir a cota da platibanda.

IX- Este projecto rectificado é apreciado pelos serviços e submetido a reunião de câmara, que confirma a sua conformidade com o determinado pelo IPPAR, mas, em simultâneo, tanto os serviços como a câmara verificam que, ainda assim, o projecto não respeita os parâmetros urbanísticos previstos no PUCS, pelo que aprova propor a alteração daquele instrumento de gestão territorial.

X- Foi apresentado um projecto corrigido, nos termos impostos pelo IPPAR e este projecto foi aprovado. Da matéria de facto dada como assente não resultam factos concretos que permitam ao tribunal concluir, como fez, que não foi cumprido o parecer do IPPAR.

XI- Por outro lado, o SEALOT, no segundo despacho que profere em substituição do anterior, autoriza a alteração do PUCS e recomenda que sejam cumpridos os arts. 59º e 60º do RGEU.

XII- É manifestamente excessiva a conclusão expressa na douta sentença recorrida, de que o despacho recorrido é nulo por violar o parecer emitido pelo SEALOT.

XIII- O facto de os serviços não terem voltado a fazer referência às aludidas disposições legais não pode de forma alguma significar que tais dispositivos não se mostrem cumpridos.

XIV- De qualquer forma, o eventual incumprimento de tais dispositivos geraria a mera anulação do acto e não a sua nulidade.

XV- Com efeito, o SEALOT não tinha, nos termos da lei, que ser chamado a emitir parecer sobre o projecto de construção.

XVI- Os arts. 59º e 60º, bem como as demais disposições do RGEU, são de cumprimento obrigatório, são vinculativos independentemente do referido pelo Sr. Secretário de Estado.

XVII- Interpretando-se o parecer como o fez a douta sentença recorrida levar-nos-ia a concluir que, se o Sr. Secretário de Estado não tivesse «reformado» o anterior parecer, a câmara estaria desobrigada de dar cumprimento aos arts. 59º e 60º do RGEU. O que é manifestamente inconcebível.

XVIII- Por isso, concluir pela violação do parecer é manifestamente excessivo. A alteração de pormenor foi autorizada e a câmara estava como sempre obrigada a pugnar pelo cumprimento de todas as normas legais e regulamentares aplicáveis à construção.

XIX- Não se percebe, aliás, porque conclui a douta sentença pela violação dos arts. 59º e 60º do RGEU. Quando da matéria de facto dada como assente não resulta tal conclusão.

XX- Decidindo como decidiu, a douta sentença recorrida violou, entre outras disposições legais, o preceituado no art. 52º, n.º 2, al. a), do DL n.º 445/91, pelo que deve a mesma ser revogada.

A recorrente contra-alegou, formulando as conclusões seguintes (em que corrigimos o erro de numeração):

1- A matéria de facto assente na sentença do tribunal «a quo» não constitui objecto do recurso, pelo que se encontra decidida.

2- A falta de legitimidade da sociedade B... Ld.ª, patente no processo instrutor, impunha à entidade pública ora recorrente conhecê-la para além da fase de saneamento liminar até à decisão final, porque obsta ao conhecimento do pedido (n.º 1 do art. 16º do DL n.º 445/91 e art. 83º do CPA).

3- O licenciamento da obra em nome da sociedade padece, assim, de vício de violação de lei e prejudicou a ora recorrida pelas delongas e protelamento na marcha dos presentes autos, resultantes da necessidade de citar os dois ora recorrentes particulares.

4- O afastamento lateral mínimo de 2 metros que as janelas têm que respeitar em relação a qualquer obstáculo à iluminação, imposto pelo art. 73º do RGEU, tem como finalidade garantir as boas condições de iluminação natural destinada a proteger a saúde, pelo que é uma norma de ordem pública aplicável às construções novas relativamente às já existentes (acórdãos do STA de 17/6/2003 e de 29/5/2007, processos ns.º 1854 e 46.946).

5- O art. 73º do RGEU é indistintamente aplicável quer a compartimentos destinados a habitação, quer a escritórios, o que resulta indubitavelmente do preâmbulo do DL n.º 38.382, de 7/8/51, que o aprovou, ao esclarecer que uma das finalidades do regulamento consiste em assegurar uma «conveniente insolação e iluminação das dependências da habitação ou trabalho».

6- O acto recorrido viola a norma de ordem pública constante do art. 73º do RGEU e determinou a iluminação insuficiente da fracção utilizada pela ora recorrida.

7- A obra de ampliação localiza-se numa zona de protecção sob jurisdição do IPPAR, sujeita a parecer vinculativo deste instituto.

8- O condicionamento constante do parecer do IPPAR, que mereceu o despacho concordante do seu presidente, incide sobre o projecto da obra «sub judicio», porquanto recaiu sobre o processo instrutor único onde o mesmo se integra, conforme facto assente em I.

9- O projecto entregue pela B... Ld.ª, nos serviços da autarquia, alegadamente rectificado de acordo com a imposição do IPPAR, não foi apreciado nem sujeito a nenhum parecer técnico daqueles serviços que confirme a alteração com o condicionamento imposto.

10- A entidade pública ora recorrente alega, numa profissão de fé, que o projecto cumpre a condição vinculativa a que estava sujeito, não logrando provar tal afirmação cujo ónus lhe compete.

11- A obra de ampliação altera o PUCS, pelo que está sujeita a autorização da CCR de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos do § único do art. 1º do regulamento daquele Plano, aprovado pelo DL 37.251, de 28/12/48.

12- A autorização da alteração do PUCS, pelo despacho do SEALOT, estava condicionada à observância pelo projecto de construção definitivo de todas as normas urbanísticas em vigor, designadamente dos arts. 59º e 60º do RGEU, a verificar pela CM Cascais (facto assente em Y).

13- A própria entidade pública ora recorrente admite que nada verificou no projecto, na sequência daquele despacho, o que demonstra que a condição imposta não foi cumprida e não logra provar que todas as normas urbanísticas em vigor, designadamente as citadas, tenham sido cumpridas.

14- Em todo o procedimento de licenciamento, designadamente nas fases descritas nos pontos 9, 10 e 13 das presentes conclusões, a entidade pública ora recorrente apenas observou as formalidades a que não se podia furtar, não exercendo as funções de fiscalização do cumprimento das regras substanciais de ordem pública que lhe compete assegurar, demonstrando maior interesse em «apoiar a pretensão dos requerentes» (cfr. processo instrutor).

15- O acto recorrido enferma de nulidade por violação do disposto no n.º 2, al. a), do art. 52º do DL 445/91, de 20/11.

16- A obra «sub judicio», que incorpora um piso para escritórios e o outro para habitação de D... enquanto gerente da B..., Ld.ª, não se destinou obviamente a dar cumprimento às condições impostas pelas autoridades competentes com vista à manutenção da laboração do estabelecimento comercial e industrial localizado no rés-do-chão.

17- A presunção de legalidade do acto recorrido foi posta em crise através do embargo extrajudicial da obra em 18/9/96, ratificado pelo Tribunal Judicial de Cascais em 1996 e confirmado pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 13/11/97 e pelo acórdão do STJ de 7/5/98.

18- Os ora recorrentes particulares não actuaram de boa fé ao apresentarem a licenciamento um projecto que não cumpria as regras urbanísticas em vigor, ao acelerarem a execução da obra depois de manifestarem a sua disponibilidade para alterarem o projecto no sentido de o conformarem com o disposto no art. 73º do RGEU, ao fazerem uso inadequado dos meios processuais para retardarem as decisões dos tribunais (cfr. fls. 23 e 24, 360 a 371 e 427 e 428 dos presentes autos).

19- O decurso do tempo relativamente à conclusão da obra deveu-se exclusivamente ao andamento normal do processo, agravado por factos imputáveis aos recorrentes particulares.

20- Os ora recorrentes particulares conduziram-se visivelmente no sentido de executar a obra ilegal antes que fosse proferida decisão definitiva pelo tribunal, para tentarem retirar benefícios do facto consumado.

21- O acto recorrido determinou a iluminação deficiente da fracção da ora recorrida, que é também o seu local de trabalho, o que constitui para esta a perda de um bem de interesse público e uma diminuição irreparável na sua qualidade de vida.

22- A nulidade do acto recorrido é consequência da pretensão formulada pelos ora recorrentes particulares e o acto impede a prossecução do interesse público e viola normas de ordem pública, pelo que eles não podem beneficiar dos efeitos putativos favoráveis do mesmo.

O Ex.º Magistrado do Mº Pº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do não provimento dos recursos.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na sentença «sub judicio», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos acometeu o despacho do Presidente da CM Cascais, de 4/6/96, que licenciou uma obra de ampliação requerida pela recorrente B..., Ld.ª, representada pelo seu sócio gerente que igualmente agora recorre, obra essa a realizar num imóvel pertença deste último. A aqui recorrida, que é comproprietária de uma fracção autónoma de um prédio vizinho, imputou ao acto quatro vícios – imputação essa constante da petição de recurso e que permaneceu inalterada. E a sentença «sub censura», sem previamente estabelecer uma qualquer ordem subsidiária na apreciação desses vícios – aliás, um método que repugna ao disposto no art. 57º da LPTA – conheceu de todos e julgou-os procedentes, concedendo provimento ao recurso e declarando nulo o acto contenciosamente impugnado. Na óptica dos recorrentes, nenhum desses vícios se verifica; e, na medida em que o «thema decidendum» deste recurso abrange tudo o que a sentença decidiu a propósito dos quatro vícios arguidos, nada obsta a que revejamos a decisão «a quo» segundo a metodologia nela adoptada, ou seja, que apreciemos os vícios segundo a ordem por que a sentença os enfrentou.

Contudo, e «ante omnia», há que dizer que a sentença andou bem ao subordinar o procedimento administrativo culminado pelo acto ao regime jurídico do DL n.º 166/70, de 15/4. Com efeito, tal procedimento iniciara-se em 5/12/91, data em que ainda vigorava aquele diploma; e, não havendo notícia de que a requerente do licenciamento e a câmara municipal houvessem acordado em optar pelo regime trazido pelo DL n.º 445/91, de 20/11 («vide» o seu art. 72º), era de concluir que, «ex vi» do art. 75º do mesmo diploma, o procedimento se mantivera submetido ao regime legal vigente «in initio». De todo o modo, e como também se disse na sentença, nenhum relevo alcançará o facto de o recurso contencioso ter partido da ideia de que o regime regulador do caso era o do DL n.º 445/91, desde que as normas deveras aplicáveis tenham um significado e um alcance similares – «rectius», essencialmente iguais – aos dos preceitos que a recorrida considerara merecedores de aplicação.

O primeiro vício arguido pela aqui recorrida e conhecido pela sentença prende-se com a alegada ilegitimidade procedimental da sociedade requerente do licenciamento. O art. 5º, n.º 1, do DL n.º 166/70 admitia que o pedido de licenciamento de obras fosse formulado por quem invocasse «a qualidade de proprietário, locatário ou mandatário». Sempre foi evidente que este elenco não podia ter-se por exaustivo, dada a manifesta legitimidade procedimental dos titulares de alguns direitos reais limitados ou de representantes legais para requererem o licenciamento de obras. Não obstante, a sociedade agora recorrente pediu o licenciamento da construção «na qualidade de proprietária», não do imóvel a ampliar, mas do estabelecimento que nele funcionava; e, assim sendo, parece que ela não se apresentou a requerer numa das várias qualidades previstas no aludido art. 5º, n.º 1. Por isso mesmo, a sentença entendeu estar evidenciada a ilegitimidade procedimental dessa requerente, o que acarretaria a falta de um pressuposto procedimental susceptível – a sentença não o afirmou, mas deixou-o implícito – de inquinar o acto final de licenciamento.

Mas esta decisão é incorrecta. Como primeiro critério resolutivo do assunto, temos que seria excessivo e insensato exigir que a Administração abordasse as questões de legitimidade procedimental com o grau de exigência e de rigor com que, nos tribunais, se põem e resolvem as questões de legitimidade processual. Depois, temos de considerar os escopos que subjazem à exigência legal de que a Administração controle a legitimidade de quem lhe vem formular pedidos do género, que são os de garantir que o procedimento não é vão (por emanar de quem possui um efectivo interesse em que o «iter» se conclua e por tender realmente à realização de uma obra) e que a prossecução e a finalização dele nenhuns prejuízos causarão ao verdadeiro interessado (nesse modo de gerir os bens). «In casu», a sociedade requerente do licenciamento apresentou-se junto da câmara como proprietária do estabelecimento comercial em cujo espaço as obras se efectuariam. Decerto que tal alegação não explicava a que título ela fruía desse espaço, ficando na sombra o direito pessoal de gozo – porventura até resultante de um arrendamento – de que ela seria titular. Contudo, o requerimento mostrava-se subscrito pelo efectivo proprietário do imóvel; e este simples pormenor tinha forçosamente de ser decisivo para a Administração, para quem se tornava claro que a manifestação de vontade de realizar a obra provinha realmente do «dominus», e não de uma outra pessoa qualquer. Com isto, não queremos negar duas evidências – que os ora co-recorrentes são pessoas jurídicas distintas e que o proprietário assinou o requerimento enquanto sócio gerente da referida sociedade; mas pretendemos assinalar que, no plano dos factos, a vontade do sócio gerente era incindível da vontade do proprietário do imóvel, por serem um e o mesmo, de modo que tal vontade do «dominus» realmente se cristalizara no procedimento, embora manifestada «per accidens» – segundo a acepção de que ocorre por acidente aquilo que se opõe ao que ocorre por si. Perante tudo isso, e dados os assinalados fins desse pressuposto procedimental, a Administração não podia usar de subterfúgios jurídicos que culminassem na afirmação extravagante de que o subscritor do pedido afinal não queria o que dissera querer – sem o que o direito seria um instrumento amoldável a resultados absurdos.

Em suma: estando adquirido que o subscritor do pedido de licenciamento de obras foi o proprietário do prédio onde elas se fariam, como se dispunha no art. 5º, n.º 1, do DL n.º 166/70, cai pela base a ideia de que uma imprecisão dele na invocação da qualidade em que intervinha envolveria a sua ilegitimidade procedimental. Donde se segue que o procedimento não careceu do pressuposto adjectivo correspondente e que, por isso, é impossível detectar aí um qualquer vício causal da invalidade do acto recorrido. Portanto, os recorrentes têm razão quando pedem que o aludido segmento da sentença não seja confirmado.

Seguidamente, a decisão «a quo» tratou do vício resultante da alegada violação do art. 73º do RGEU, posto que a construção a erigir dista menos de dois metros da fracção da aqui recorrida e afecta a sua iluminação. E, considerando que tal preceito abrange as janelas dos prédios já existentes e que se aplica ainda aos compartimentos de «edifícios destinados ao trabalho» – interpretação que se colheria do preâmbulo do RGEU – a sentença julgou o vício verificado. Vejamos se procedeu com acerto.

O art. 73º do RGEU dispunha o seguinte:

«As janelas dos compartimentos das habitações deverão ser sempre dispostas de forma a que o seu afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiros, medido perpendicularmente ao plano da janela e atendendo ao disposto no artigo 75º, não seja inferior a metade da altura desse muro ou fachada acima do nível do pavimento do compartimento, com o mínimo de 3 metros. Além disso não deverá haver a um e outro lado do eixo vertical da janela qualquer obstáculo à iluminação a distância inferior a 2 metros, devendo garantir-se, em toda esta largura, o afastamento mínimo de 3 metros acima fixado.»

A jurisprudência tradicional deste STA era a de que esse preceito só se aplicava às janelas dos projectos «sub specie», e não às dos edifícios já existentes – o que levaria ao afastamento imediato do vício arguido. Mas o Pleno da Secção decidiu recentemente ao invés, por acórdão de 29/5/97, proferido no recurso n.º 46.946 (aliás, com votos de vencido dos subscritores do presente aresto). Não reeditaremos aqui tal questão, até porque estamos em condições de asseverar a inexistência do vício ainda que se sustente a aplicabilidade do art. 73º «in casu».

Com efeito, tanto na primeira como na sua segunda parte, a transcrita norma refere-se às «janelas dos compartimentos das habitações», pormenor que exclui os compartimentos de edifícios destinados a outros fins. A interpretação diversa que a sentença realizou não tem o mínimo cabimento pois, para além dos preâmbulos carecerem de valor normativo, ninguém pode seriamente usar o que é vago para negar o que é preciso. Ora, o legislador referiu-se no art. 73º a «habitações» e só a elas, devendo presumir-se que exprimiu o seu pensamento em termos adequados (cfr. o art. 9º, n.º 3, do Código Civil); e o intérprete tem de se submeter a essa escolha legislativa, pois esta não é uma das raríssimas situações em que se admitem interpretações correctivas ou abrogantes. Daí que, ao contrário do que a sentença decidiu, o vício em apreciação devesse ter improcedido; pois a matéria de facto provada informa-nos que as janelas da fracção de que a recorrida é comproprietária servem, não compartimentos de habitações, como pressupõe o art. 73º do RGEU, mas gabinetes «destinados a escritório de advocacia».

Portanto, também nesta parte a sentença claudicou, tendo os recorrentes inteira razão quando sustentam que o vício atrás apreciado não existe.

Em seguida, a sentença «a quo» ocupou-se do vício decorrente da alegada violação de condicionamentos impostos pelo IPPAR. A este propósito, a aqui recorrida havia dito duas coisas: que o IPPAR emitira um parecer favorável à obra desde que o projecto fosse alterado em termos de se «diminuir ligeiramente a cota da platibanda por forma a melhorar a articulação com o volume recuado do vizinho a Sul»; e que, apesar disso, o processo instrutor não continha «qualquer documento escrito ou desenhado que consubstanciasse «a alteração ao projecto determinada pelo IPPAR». Todavia, esta última alegação era inexacta, pois a matéria de facto dá-nos conta de que, em 14/10/93, foram juntas ao instrutor «alterações» ao projecto inicial, alegadamente realizadas «de acordo com o parecer do IPPAR». E, não obstante, a sentença acabou por reconhecer a existência do vício, dizendo que essas «alterações» só foram apreciadas pelo órgão decisor, e não também pelos serviços camarários, pelo que nada garante a «efectiva conformidade» delas com as exigências insertas no «parecer vinculativo emitido pelo IPPAR».

Mas esta solução é insustentável. Desde logo, constata-se que a sentença incorreu num excesso de pronúncia – aliás, não arguido – pois transitou do vício denunciado, que consistia na falta de alterações ao projecto inicial, para um vício novo, decorrente da falta de apreciação dessas alterações. E não se diga que este novo vício era cognoscível «ex officio», por levar à nulidade do acto; pois esta nulidade só podia advir da certeza de que o parecer do IPPAR fora violado, e nunca do mero facto de as rectificações ao projecto não terem sido objecto de uma análise extensa, criteriosa ou cuidada.

No fundo, a sentença adoptou a ideia de que a câmara não podia julgar satisfatórias as alterações sem previamente as submeter à fiscalização dos seus serviços técnicos. Se assim fosse, o processo de licenciamento teria padecido de um vício formal, consistente na omissão de um passo indispensável ao seu prosseguimento. Contudo, nenhuma norma há no DL n.º 166/70 que imponha uma tal audição daqueles serviços técnicos. E percebe-se facilmente que assim seja: tais serviços existem para coadjuvar os órgãos administrativos decisores, que se reservam a liberdade de a eles recorrer, ou não, consoante creiam útil ou desnecessária a colheita de uma informação quanto aos assuntos a decidir. Portanto, o facto de a câmara ter entendido, «sponte sua», que as rectificações oferecidas satisfaziam a anterior exigência do IPPAR (entendimento que se encontra implicitamente aceite pelo acto recorrido, prolatado mais tarde) não traduz um vício formal de qualquer espécie. E muito menos permite afirmar – como disse igualmente a sentença – que assim se instalou um estado de dúvida (quanto à concordância entre as alterações e o condicionamento do IPPAR) que, pelas «regras legais de repartição do ónus da prova», permitiria concluir pela ilegalidade do acto. Com efeito, já acima vimos que a falta de intervenção dos serviços camarários não acarretava «per se» uma situação de genuíno «non liquet» acerca da conformidade entre o projecto rectificado e o parecer do IPPAR; mas, ainda que tal sucedesse, tal estado de dúvida haveria de se resolver contra a ora recorrida – pois, e nos termos gerais dos arts. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA e 342º, n.º 1, do Código Civil, sobre os recorrentes impende o ónus de alegar e, sobretudo, de provar os factos constitutivos dos vícios em que baseiem a ilegalidade dos actos por si impugnados.

Portanto, a sentença também decidiu mal o ponto ultimamente em apreço, merecendo os recursos provimento também nesta parte.

E resta agora atentar no último vício que a sentença enfrentou – que respeita à ofensa, no acto, dos «condicionamentos impostos» pelo Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território (SEALOT).

Na sua petição de recurso, a ora recorrida apresentou este vício da seguinte forma: porque o projecto da obra contrariava o Plano de Urbanização da Costa do Sol (PUCS), a câmara, para o viabilizar, promoveu uma alteração a esse Plano, nos termos do § único do art. 1º do DL n.º 37.251, de 28/12/48; e obteve-a realmente, através de despacho do SEALOT que, todavia, condicionou a alteração «à condição da observância, pelo projecto de construção definitivo, de todas as normas urbanísticas em vigor, designadamente as normas dos artigos 59º e 60º do RGEU, a verificar pela CM Cascais no licenciamento respectivo». Sucede que – prosseguiu a recorrida – nenhuma alteração ao projecto foi apresentada depois da emissão do despacho daquele membro do Governo, o que seria demonstrativo de um incumprimento dos condicionamentos introduzidos pelo SEALOT. A sentença secundou esta posição, pois disse que, ao despacho do SEALOT, deveria seguir-se «a apresentação de projecto reformulado» e, ainda, uma tomada de posição expressa da câmara acerca do «condicionamento imposto»; e, como tal não sucedeu, a sentença considerou não ser certo que os «parâmetros urbanísticos» exigidos tivessem sido respeitados e, «maxime», concluiu que o acto ofendera o despacho do SEALOT e era nulo por causa disso.

Mas esta decisão é inadmissível. A «condição», inserta no despacho do SEALOT, que fazia depender a pedida alteração de pormenor ao PUCS da observância «de todas as normas urbanísticas em vigor» (designadamente as normas dos artigos 59º e 60º do RGEU) não chega verdadeiramente a sê-lo, pois tais normas vigoravam e impunham-se independentemente do que o despacho do SEALOT a seu respeito dispusesse. Aliás, tal despacho não afirmara que o projecto violava os sobreditos preceitos; nem a averiguação dessa matéria se incluía, sequer, no âmbito da competência exercitada pelo SEALOT. Sendo as coisas evidentemente assim, a «condição» introduzida no referido despacho apenas denota uma especial preocupação do seu autor quanto ao cumprimento das normas por ele referidas, constituindo um alerta aos órgãos autárquicos no sentido de estes, no subsequente exercício do seu «munus», ponderarem e garantirem a observância delas.

Nesta linha de entendimento, cai pela base a crença de que o acto contenciosamente recorrido, na hipótese de ofender alguma das «normas urbanísticas em vigor», se desviou do despacho do SEALOT, ou do próprio PUCS, sendo nulo por isso mesmo. Ademais, não é exacto que tal despacho obrigasse à apresentação de correcções ao projecto inicial, pois o que estava unicamente em causa era a averiguação sobre se o pedido era conforme a «todas as normas» aplicáveis e, especialmente, às dos arts. 59º e 60º. Ora, na medida em que licenciou o projecto de obras, a autoridade recorrida asseverou «a silentio» que as normas urbanísticas concernentes ao caso, como as dos arts. 59º e 60º do RGEU, se mostravam respeitadas por tal projecto. É claro que isto poderia não ser exacto; mas, então, incumbia à aqui recorrida alegar e provar os factos causais da ofensa desses arts. 59º e 60º, ou de quaisquer outras normas preceptivas – como impunham os já referidos arts. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA e 342º, n.º 1, do Código Civil

Já sabemos, todavia, que a petição de recurso enveredou por outro caminho. Aludiu realmente à violação dos arts. 59º e 60º do RGEU; mas sem articular os factos respectivos, acreditando erroneamente que o despacho do SEALOT estabelecera e firmara a ofensa de tais preceitos e que, apenas por isso, a simples permanência do projecto inicial revelava a violação de lei. Não colhendo essa tese da recorrida, segue-se que, tal e qual a sentença disse, não se sabe se o licenciamento ofendeu, ou não, aquelas normas (ou outras); mas essa dúvida tem de se resolver contra a mesma recorrida, pois sobre ela incidia o respectivo «onus probandi» – pelas razões acima expostas.

Nesta conformidade, os dois recursos jurisdicionais obtêm um êxito total, certeza que prejudica o conhecimento da questão relacionada com a aplicabilidade, «in casu», do disposto no art. 134º, n.º 3, do CPA. Nestes termos, acordam em conceder provimento aos dois recursos jurisdicionais, em revogar a sentença recorrida e em negar provimento ao recurso contencioso dos autos.

Custas pela recorrida, fixando-se:

Na 1.ª instância:

Taxa de justiça: 200 euros

Procuradoria: 100 euros

Neste STA:

Taxa de justiça: 400 euros

Procuradoria: 200 euros.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 2008. – Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.