IIIO DIREITO
O Tribunal “ a quo”, depois de, na sentença recorrida, ter julgado improcedentes as questões prévias suscitadas nos autos pela recorrida particular, quanto à inutilidade superveniente da lide e quanto à falta de causa de pedir do presente recurso contencioso, elencou a matéria de facto supra transcrita, que considerou provada e passou a conhecer das restantes questões.
Assim e em primeiro lugar, considerou irrecorrível o despacho que aprovou o projecto de arquitectura pela recorrida particular, por não ser horizontalmente definitivo, decisão que a ora recorrente aceitou e se mostra definitivamente assente, já que não se mostra impugnada no recurso jurisdicional que interpôs da sentença recorrida.
Em segundo lugar e apreciando os vícios apontados por referência ao acto de licenciamento, decidiu que “ não havendo dúvidas...de que o imóvel da recorrente não se enquadra no grupo de imóveis de valor nacional ou internacional, parece-nos óbvio que também não beneficia de uma zona especial de protecção de 50 metros, com as restrições a que se refere o artº23º da lei em referência. E, consequentemente, qualquer intervenção que se faça em redor do dito imóvel dentro do limite de 50 metros em seu redor não carece de qualquer autorização do Ministério da cultura ou do IPPAR – diferentemente se passa quanto às intervenções a levar a cabo no próprio imóvel classificado.
Daqui resulta que não houve violação de qualquer uma das normas apontadas pela recorrente e que fazem referência a uma eventual consulta prévia do Ministério da Cultura ou do IPPAR e consequentemente também não houve a violação das normas em referência e que respeitam ao DL nº445/91, CPA e ao Regulamento do PDM, uma vez que estas, além do mais, não são de aplicação imediata, carecendo de uma regulamentação específica.
No tocante aos vícios geradores de anulabilidade também cumpre dizer que os mesmos se não verificam.
Efectivamente, a entidade que praticou o acto impugnado agiu, como está bem referido na certidão do próprio acto, actuando com poderes subdelegados, ou seja, a Câmara delegou-os no Presidente e este no Vereador, cfr. Artº51º, 52º e 53º do DL nº100/84, de 29-03.
Igualmente não se verifica qualquer falta de audiência de interessados ou deficiente fundamentação no tocante à prolação do acto impugnado.
É que o único interessado que havia e há quanto a tal despacho é a recorrida particular e sendo o acto um acto de deferimento que satisfez a pretensão da recorrida particular não carecia, até, de qualquer fundamentação.
Por tudo o que fica exposto, julga-se o recurso totalmente improcedente e não provado quanto ao acto datado de 31-01-1999 e rejeita-se o mesmo, por irrecorribilidade, quanto ao acto datado de 28-10-1998, assim se absolvendo a entidade recorrida.»
É com a pronúncia do Tribunal “ a quo”, supra transcrita, no que respeita ao acto datado de 31-01-1999, que a recorrente se não conforma.
Comecemos, então, por apreciar o invocado erro de julgamento quanto à competência do autor do acto do licenciamento em causa (conclusão 10ª das alegações do recurso), já que dentro dos vícios alegados, este apresenta uma prioridade lógica de conhecimento, como se decidiu em recente acórdão deste Tribunal e desta subsecção, «uma vez que a Administração em execução de eventual acórdão anulatório se deverá pronunciar através do órgão competente, sendo, por isso, inútil conhecer de aspectos que não se sabe se virão ou não a enformar a nova decisão» Cf. Ac. STA de 12-02-2002, rec. 1096.
Quer a recorrente, quer o Digno Magistrado do MP junto deste STA entendem que não foi feita a mínima prova nos autos da existência e publicitação de qualquer acto de delegação ou subdelegação de poderes na autoridade recorrida, não bastando que na certidão do acto se invoque que a mesma actuou com poderes subdelegados, se não se identificam os actos, as datas e os locais da publicação.
E, na verdade, assim é, efectivamente.
O vício de incompetência « consiste na prática, por um órgão da Administração, de um acto incluído nas atribuições ou na competência de outro órgão da Administração.» Cf. Prof. Freitas do Amaral, D. Administrativo, III, 1989, p.298 e segs.
A competência é «o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para prossecução das atribuições das pessoas colectivas públicas», entendendo-se por atribuições, « os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas públicas de prosseguir”.
Em regra, as atribuições referem-se à pessoa colectiva em si mesma, enquanto a competência se reporta aos órgãos.
Assim, quer as “ atribuições”, quer a “ competência” das pessoas colectivas públicas são sempre definidas na lei ( artº29º, nº1 do CPA) e limitam-se reciprocamente umas às outras: «nenhum órgão administrativo pode prosseguir atribuições de pessoa colectiva a que pertence por meio de competências que não sejam as suas, nem tão pouco pode exercer a sua competência fora das atribuições da pessoa colectiva em que se integra».
Isto é particularmente nítido na administração local autárquica e, em especial, no Município. Aqui, os órgãos têm competências diferentes mas prosseguem todos as mesmas atribuições, as atribuições do Município.
Portanto, relativamente aos órgãos autárquicos, não se colocam, em regra, questões de incompetência por falta de atribuições, caso em que o acto seria nulo, mas sim, questões de incompetência, por o acto ter sido praticado dentro da competência de outro órgão autárquico, caso em que a sanção é a anulabilidade.
Cabe à câmara municipal, no âmbito do planeamento, bem como do urbanismo e da construção, entre outras competências, « conceder licenças de construção, reedificação ou conservação, bem como aprovar os respectivos projectos, nos termos da lei», nos termos do art.º 51º, nº2, alínea e) da Lei 100/84 de 29-03, na redacção introduzida pela Lei 18/91 de 12-06,em vigor à data dos despachos administrativos recorridos.
Ora, o acto de licenciamento de uma construção da recorrida particular, objecto do presente recurso contencioso, foi praticado pelo Vereador do Urbanismo da Câmara Municipal de Peso da Régua, em 31-03-1999, com invocação de subdelegação de poderes.
Logo, não foi praticado pelo órgão municipal originariamente competente, que é, como vimos, a Câmara Municipal.
Resta saber se terá sido praticado ao abrigo de uma subdelegação de poderes, como dele consta (cf. alínea f) do probatório).
É verdade que a lei permite, em regra, que a competência atribuída a certo órgão possa ser, em parte, delegada noutro órgão.
Nos termos do nº1 do art.º 35º do CPA, “ os órgãos administrativos competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que o outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria”.
Como a competência não se presume, é necessário que uma lei preveja expressamente a faculdade de um órgão delegar poderes noutro ( lei de habilitação).
Isso mesmo é imposto pela nossa Lei Fundamental, ao dispor que « nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou do poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição».( artº114º, nº2 da CR)
Além da lei de habilitação, são, obviamente, ainda requisitos da delegação de poderes a existência de um delegante e de um delegado e de um acto de delegação.
A subdelegação é uma delegação de poderes delegados. Salvo disposição legal em contrário, qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar ( artº36º, nº1 do CPA). Há assim uma habilitação genérica permissiva de todas as subdelegações em 1º grau. Quanto às subdelegações em 2º grau e subsequentes, a lei dispensa qualquer autorização prévia do delegante, quer do delegado (sudelegante) e entrega-as à livre decisão do subdelegado, salvo disposição legal em contrário ou reserva expressa do delegante ou do subdelegante ( artº36º, nº2 do CPA).
No que respeita aos requisitos dos actos praticados pelo subdelegado, aos poderes do subdelegante e à extinção da subdelegação, o regime da subdelegação de poderes é idêntico ao da delegação ( artº37º a 40º do CPA). Sobre esta matéria veja-se o autor e obra citada.
Passando agora à situação dos autos, refira-se que a LAL, em vigor à data dos actos administrativos recorridos, permitia que a Câmara Municipal delegasse certos poderes no seu Presidente e que este subdelegasse esses poderes num dos Vereadores, à sua escolha (cf. art.º 52º, nº1 e 2 da Lei 100/84, na redacção introduzida pela citada Lei 18/91).
Recorde-se que, antes da referida alteração da Lei 100/84, esses poderes consideravam-se tacitamente delegados no presidente da câmara, nos termos do nº1 do seu referido artº52º e que com a entrada em vigor da referida Lei 18/91, caducaram as (sub)delegações nos vereadores dos poderes que o referido preceito legal considerava tacitamente delegados no presidente da câmara cf. neste sentido o Ac. STA de 23-10-97, rec. 36957 e de 11-07-2002, rec. 792/02.
Entre as competências da câmara municipal delegáveis e subdelegáveis, estava a competência para conceder licenças para construção, reedificação ou conservação, bem como para aprovar os respectivos projectos, pois a mesma não consta excepcionada no nº1 do citado artº52º, em qualquer das suas redacções.
Ora, sob pena de invalidade, os actos praticados pelo delegado ou pelo subdelegado ao abrigo da delegação ou subdelegação, devem obediência estrita aos requisitos de validade fixados na lei, dependendo ainda a sua validade da existência, validade e eficácia do acto de (sub)delegação, ficando irremediavelmente inquinados pelo vício de incompetência se a (sub)delegação ao abrigo da qual forem praticados for inexistente, inválida ou ineficaz.
Para que o acto de delegação seja válido e eficaz, deve o órgão delegante especificar os poderes que são delegados, quais os actos que o delegado pode praticar e deve tal acto ser publicado no Diário da República ou, tratando-se da administração local, no boletim da autarquia e afixado nos lugares de estilo quando tal boletim não exista ( artº37º, nº1 e 2 do CPA).
De tudo o exposto resulta a razão da recorrente e do Digno Magistrado do MP, quando dizem que não basta que na certidão do acto conste que o acto foi praticado ao abrigo de subdelegação de poderes. Mesmo na vigência da redacção originária da Lei 100/84, em que a competência para a prática dos actos recorridos se considerava tacitamente delegada no presidente da câmara, nos termos do nº1 do seu artº52º, sempre haveria que provar que este subdelegou esses poderes, ao abrigo do nº2 do mesmo preceito. No entanto, à data da prática do acto recorrido e por força das alterações introduzidas na LAL pela Lei 18/91, quer a delegação, quer a subdelegação tinham de ser expressas e obedecer aos requisitos legais, designadamente quanto à sua publicação.
É, pois, necessário para se aferir da competência do autor do acto recorrido, que se identifique nos autos:
- a)A deliberação da câmara que delegou no seu presidente, a competência prevista na alínea e) do nº2 do artº51º da Lei 100/84, na redacção dada pela Lei 18/91.
- b)O despacho do presidente da câmara que subdelegou essa competência no Vereador, autor do acto recorrido.
- c)As datas e os locais onde tais actos foram publicados.
Ora, efectivamente, nada disso consta do probatório da sentença recorrida, nem os autos fornecem qualquer prova quanto a essa matéria.
Não está, pois, feita prova nos autos da existência de delegação e subdelegação de poderes, válidas e eficazes, de modo que não é possível apreciar o invocado vício de incompetência do autor do acto recorrido, não bastando a mera invocação de subdelegação de poderes, constante da certidão do acto, para se concluir pela competência do seu autor, como se entendeu na sentença recorrida.
Os autos padecem, assim, de défice instrutório que impede este Supremo de apreciar da invocada incompetência do autor do acto, o que tem por consequência a anulação da sentença recorrida e a remessa dos autos ao Tribunal “ a quo”, para que seja ampliada a matéria de facto indispensável à boa decisão da causa e proferida nova decisão, em conformidade, nos termos aplicáveis do nº4 do artº712 “ex vi” do artº102º da LPTA.
