Quando foi proferido o acórdão 01272/02?

O acórdão foi proferido em 02 de março de 2005.

Acórdão STA — Licença de construção, Deferimento tácito

Sumário

I - À face do preceituado nos arts. 61.º e 61.º-A do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Dezembro, na redacção do Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, apenas a falta de decisão, aprovação ou autorização, pela câmara municipal, de pedido de licenciamento de construção nos prazos fixados conduz à formação de deferimento tácito e não também a falta de promoção das consultas obrigatórias a outras entidades. II – Esta interpretação não é materialmente inconstitucional, designadamente por violação do princípio da tutela judicial efectiva consagrado nos arts. 20.º e 268.º, n.º 1, da C.R.P., pois aquele art. 61.º-A põe à disposição dos interessados meios para suprirem a falta de diligência da câmara municipal na obtenção de pareceres obrigatórios e está previsto que a falta de emissão desses pareceres nos prazos legais equivale a parecer favorável. III – A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas ela só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. IV - Sendo imposta pela Constituição ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento território e o planeamento urbanístico, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem [arts. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, e 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), da C.R.P.], sendo mesmo esse ordenamento uma das tarefas fundamentais do Estado [art. 9.º, alínea e), da C.R.P.], não pode deixar de entender-se que os interesses públicos urbanísticos devem prevalecer sobre expectativas individuais, tuteladas pelo princípio da boa-fé, mas que ainda não atingiram a dimensão de direitos adquiridos.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 445/91 DE 1991/12/20 NA REDACÇÃO DO DL 250/94 DE 1994/10/15 ART35 ART45 ART47 ART52 ART61 ART61-A ART63.
CONST97 ART20 ART65 ART66 ART266 ART268.
CPA91 ART6-A ART124 ART125 ART133.
REGEU51 ART121.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC30682 DE 1993/02/25.; AC STA PROC36103 DE 1995/12/07.; AC STA PROC32796 DE 1999/03/10.; AC STA PROC48366 DE 2002 12/18.

Sumário

II- Esta interpretação não é materialmente inconstitucional, designadamente por violação do princípio da tutela judicial efectiva consagrado nos arts. 20.º e 268.º, n.º 1, da C.R.P., pois aquele art. 61.º-A põe à disposição dos interessados meios para suprirem a falta de diligência da câmara municipal na obtenção de pareceres obrigatórios e está previsto que a falta de emissão desses pareceres nos prazos legais equivale a parecer favorável.

III- A fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas ela só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.

IV- Sendo imposta pela Constituição ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento território e o planeamento urbanístico, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem [arts. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, e 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), da C.R.P.], sendo mesmo esse ordenamento uma das tarefas fundamentais do Estado [art. 9.º, alínea e), da C.R.P.], não pode deixar de entender-se que os interesses públicos urbanísticos devem prevalecer sobre expectativas individuais, tuteladas pelo princípio da boa-fé, mas que ainda não atingiram a dimensão de direitos adquiridos.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1 – A..., C.R.L., interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal das Caldas da Rainha que revogou o deferimento tácito de um pedido de licenciamento que apresentara àquela Câmara para construção de um pavilhão, e indeferiu o respectivo projecto de arquitectura.

Aquele Tribunal entendeu que não ocorreu o deferimento tácito, declarou nula a deliberação impugnada na parte a ele respeitante e negou provimento ao recurso na parte da deliberação que indeferiu o projecto de arquitectura.

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

1ª Salvo o devido respeito, mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso, ao declarar a nulidade do acto recorrido por falta de objecto, objecto esse que consiste no deferimento tácito do projecto de arquitectura apresentado à CMCR por parte da ora recorrente, e que se formou, conforme o exposto, por força do disposto nos artigos 35.º, 45.º, 47.º, e 61.º do Dec.-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro;

2ª Pelo que é manifesta a ilegalidade da, aliás, douta sentença recorrida, por violação dos referidos preceitos legais, devendo a mesma ser revogada, com as legais consequências;

3ª Na interpretação que lhes é dada pelo, aliás, douto aresto sob recurso, é evidente a inconstitucionalidade de que padecem os artigos 35.º, 45.º, 47.º, 52.º e 61.º do Dec.-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, por violação dos princípios fundamentais por que imperativamente se pauta a actividade administrativa, nos termos dos artigos 2.º, 3.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa, já que daqueles preceitos jamais é possível retirar da inércia da Administração a ausência do seu dever legal de decidir, e por violação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 20º e 268º, também da Lei Fundamental;

4ª Mal andou a, aliás, douta sentença recorrida ao declarar a nulidade do acto recorrido por carência de objecto, uma vez que não só o mesmo tem existência jurídica, nos termos já expostos, como é perfeitamente válido, nos termos do artigo 141.º do CPA;

5ª Mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso ao não anular o acto recorrido por vício de violação de lei, pois que, de acordo com o artigo 12º, n.º 1 do Código Civil, a lei só dispõe para o futuro, pelo que, as normas provisórias para as Caldas da Rainha jamais poderiam ser invocadas para fundamentar a revogação de acto de deferimento tácito produzido anteriormente à sua entrada em vigor;

6ª Do exposto resulta manifesto não existir qualquer violação por tal acto tácito do disposto nos artigos 52º e 63, n.º 1, alínea d) do DL 445/91;

7ª Pelo que, a, aliás, douta sentença recorrida é ilegal, por violação do artigo 140.º do CPA, devendo, consequentemente, ser revogada com as legais consequências;

8ª Mal andou, mais uma vez, a, aliás, douta sentença sob recurso, ao não considerar que acto administrativo recorrido enferma de vício de forma por falta de fundamentação dado que carece de uma capaz fundamentação de facto e de direito, não permitindo ao recorrente, e muito menos a um destinatário normal, conhecer o iter cognitivo e valorativo que presidiu à decisão aí alcançada, sendo, portanto, ilegal por violar o disposto nos artigos 124.º e ss. do CPA, e devendo ser revogada com as legais consequências;

9ª Mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso ao não considerar, nos termos expostos, o vício de violação de lei de que padece a deliberação então recorrida, por violação do princípio da boa-fé contido no n.º 2 do artigo 266.º da CRP e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º-A do CPA, pelo que é a mesma ilegal devendo ser revogada com as legais consequências.

NESTES TERMOS,

Deve o presente recurso jurisdicional ser julgado provado e procedente, revogando-se a, aliás, douta sentença recorrida, nos termos expostos e com as legais consequências.

A Câmara Municipal das Caldas da Rainha contra-alegou, defendendo a improcedência do recurso jurisdicional, não apresentando conclusões.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A principal questão que vem suscitada no presente recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC de Coimbra, é a de saber se, no regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, ocorre acto tácito de deferimento nos casos em que, por imposição legal, haja necessidade de consultar entidades estranhas ao município e este as não promova atempadamente.

Na sentença recorrida entendeu-se que no caso em apreço se não formou acto tácito de deferimento, porquanto, mau grado a inércia da Câmara Municipal na solicitação do parecer previsto no artigo 5º nº 1 do DL 61/90 de 15.02, o prazo previsto no artigo 47º nº 2 do DL 445/91 de 20.11 se conta a partir da data da recepção dos pareceres emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo da sua emissão, nos termos do nº 3 alínea c) do mesmo artigo.

Concordamos inteiramente com este entendimento.

De resto, esse é também o sentido de jurisprudência recente deste STA, que no acórdão proferido em 22.10.2002 no Rec. nº 47166 conclui expressamente que não ocorre a situação de deferimento tácito, no caso de haver lugar a consulta de entidades exteriores ao município, quando essa consulta não for desencadeada, quer pela câmara municipal quer pelo próprio interessado, nos termos previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 61.º do mesmo diploma, pois que nas situações em que essas consultas são exigidas, só após o recebimento dos respectivos pareceres, autorizações ou aprovações, impende sobre a câmara o dever legal de decidir.

Improcedem assim, em nosso entender, as conclusões 1ª a 7ª das conclusões da alegação recorrente.

Igualmente no que respeita às demais questões suscitadas, levadas às conclusões 8ª e 9ª das mesmas alegações, se nos afigura que nenhuma razão assiste à recorrente, uma vez que, também nesta parte, nenhuma censura nos merece a sentença recorrida.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1 – A recorrente é proprietária de um prédio urbano sito na freguesia de Caldas da Rainha adquirido por doação do município de Caldas da Rainha.

2 – Em 10.3.99 requereu o licenciamento de obras de construção de um pavilhão destinado às suas instalações.

3 – Em 25.9.2000 foi proferida a deliberação impugnada a revogar o deferimento ( ( ) Por lapso manifesto na sentença recorrida refere-se «indeferimento». ) tácito e indeferir o projecto de arquitectura com base em proposta do Presidente da Câmara.

4 – Em 21.9.2000 foi junto ao processo o parecer do serviço Nacional de Bombeiros relativo à segurança contra riscos de incêndio.

3 – Em 10-3-99, a Recorrente apresentou à Câmara Municipal das Caldas da Rainha um pedido de licenciamento de obras de construção de um pavilhão, com projecto de arquitectura.

Aquela Câmara Municipal não praticou qualquer acto expresso de deferimento ou indeferimento da pretensão da Recorrente até 25-9-2000, data em que proferiu a deliberação impugnada a revogar um eventual deferimento tácito e a indeferir o projecto de arquitectura com base em proposta do Presidente da Câmara.

No art. 47.º, n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Dezembro ( ( ) À data em que ocorreram os factos este diploma tinha a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94, de 15 de Outubro, que o republicou, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 22/96, de 26 de Julho. ), estabelece-se que «a câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura no prazo máximo de 45 dias» e que esse prazo se conta a partir:

a)Da data da recepção do requerimento; ou
b)Da data da recepção dos documentos que posteriormente hajam sido juntos, de harmonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º°; ou
c)Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a emissão dos mesmos.

No caso em apreço, foi junto ao processo administrativo, em 21-9-2000, o parecer do Serviço Nacional de Bombeiros, entendendo-se na sentença recorrida que só a partir desta data se iniciou o prazo para formação de deferimento tácito e que a falta de diligência da Câmara Municipal no sentido da rápida obtenção do referido parecer no prazo de 15 dias previsto no art. 35.º, n.º 1 daquele diploma, não tem relevo a nível da formação de deferimento tácito, apenas constituindo negligência grave, nos termos do art. 52.º, n.º 3, do mesmo diploma.

Com base neste pressuposto, entendeu-se na sentença recorrida que não se formou deferimento tácito, por não terem decorrido mais de 45 dias entre aquela data e aquela em que foi proferida a deliberação impugnada, pelo que se declarou nula a deliberação recorrida, por falta de objecto, na parte em que nela se revogou o invocado deferimento tácito.

A Recorrente defende no presente recurso jurisdicional que se formou o deferimento tácito e que será materialmente inconstitucional a interpretação feita no acto recorrido.

À data em que ocorreram os factos, o regime da formação de deferimento tácito, nesta matéria, constava do art. 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91, que estabelecia, no que aqui interessa, que «a falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma corresponde ao deferimento tácito da respectiva pretensão».

Relativamente à promoção das consultas obrigatórias, o art. 61.º-A do mesmo diploma estabelecia que «no termo dos prazos fixados no presente diploma para a câmara municipal promover as consultas às entidades exteriores ao município podem os interessados solicitar a passagem de certidão da promoção das consultas devidas, devendo esta ser emitida no prazo de 10 dias» (n.º 1), que, «se a certidão for negativa, os interessados podem promover directamente as respectivas consultas ou pedir ao tribunal administrativo que intime a câmara municipal a promovê-las, aplicando-se, neste caso, a tramitação processual prevista no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do artigo 87.º, n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 88.º e artigo 115.º°do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho» (n.º 2) e que «uma vez recebidos os pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos, em consequência do mecanismo previsto no número anterior, deve a câmara municipal deliberar sobre o pedido de informação prévia ou de licenciamento, conforme os casos, no prazo que para o efeito estiver previsto, reduzido para metade».

Como se vê por aquele art. 61.º apenas a falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados conduz à formação de deferimento tácito e não também a falta de promoção das consultas obrigatórias.

Por outro lado quanto à falta de promoção destas consultas dentro dos prazos previstos, apenas se prevê a qualificação como «negligência grave» ( ( ) Que poderá ser relevante, nomeadamente, a nível de responsabilidade civil e poderá ter consequências a nível dos mandatos de autarcas. ), nos termos do art. 52.º, n.º 3, e a possibilidade de o interessado se substituir à câmara municipal na promoção dessas consultas ou pedir ao tribunal que intime aquela a promovê-las, situações estas que têm como corolário o encurtamento para metade dos prazos para a câmara municipal deliberar sobre o pedido de informação prévia ou de licenciamento.

Assim, não há o mínimo de suporte normativo para concluir que, no caso de falta de promoção de consultas obrigatórias nos prazos legais, se forme deferimento tácito.

Por outro lado, como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 22-10-2002, proferido no recurso n.º 47166, só não se formando deferimento tácito nos casos da falta de promoção tempestiva dos pareceres obrigatórios se pode compreender «a fixação de um prazo especial para a câmara deliberar, pois se já se tivesse formado acto tácito de deferimento não haveria razão para fixar um prazo especial e mais curto» e a previsão da possibilidade de o interessado promover as consultas, pois se este já tivesse «constituído a seu favor um acto tácito de deferimento, não retiraria vantagem da promoção das consultas».

Ao contrário do que a Recorrente defende, este regime legal, permite ao interessado proteger-se contra a inércia da Administração em promover as consultas obrigatórias, pois possibilita-lhe

–promovê-las directamente ou através dos tribunais (art. 61.º-A, n.º 2, citado);
–a falta de recepção pela câmara municipal desses pareceres no prazo legal aplicável, relativos ao pedido de licenciamento, é entendida como parecer favorável [art. 35.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 445/91, aplicável tanto em áreas abrangidas por plano de urbanização, como em áreas abrangidas por plano director municipal (art. 39.º, n.º 2), como ainda nas não abrangidas por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento (art. 45.º, n.º 2, todos do mesmo diploma)
–a partir do momento em que forem recebidos esses pareceres (ou que se deva entender haver parecer favorável, o que é equivalente a sua recepção) começa a contar-se o prazo (reduzido a metade) para a formação de deferimento tácito (art. 61.º-A, n.º 3).

Assim, conclui-se que é correcta a interpretação adoptada na sentença recorrida sobre este ponto e que ela não é materialmente inconstitucional, designadamente por violação do direito à tutela judicial efectiva de direitos e interesses (garantido pelos arts. 20.º e 268.º da C.R.P.), pois são postos à disposição dos particulares meios para assegurarem a sua tutela judicial, em caso de inércia da Administração.

Contando-se o prazo para formação de deferimento tácito desde a data em que foi recebido o referido parecer do Serviço Nacional de Bombeiros e tendo a deliberação impugnada sido proferida apenas 4 dias após a recepção, tem de concluir-se que não havia ainda decorrido o prazo para formação de deferimento tácito, previsto no art. 47.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 445/91.

Não se tendo formado o deferimento tácito, a deliberação impugnada, em que se declarou revogá-lo é nula, nos termos do n.º 1 do art. 133.º do C.P.A., por falta de um elemento essencial deste tipo de acto.

Assim, é correcta a posição assumida na sentença recorrida sobre este ponto, pelo que improcedem as conclusões 1.ª a 4.ª e 6.ª e 7.ª e fica prejudicado o conhecimento da questão da anulabilidade da deliberação impugnada, na parte em que revogou o deferimento tácito, por vício de violação de lei que a Recorrente refere na conclusão 5.ª.

4 – A Recorrente imputa ao acto recorrido vício de forma por deficiência de fundamentação.

O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a)Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b)Decidam reclamação ou recurso;
c)Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d)Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e)Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

2 – Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal.

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados.

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo:

–de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;
–de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;
–de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;
–de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;
–de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;
–de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;
–de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477
–de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;
–de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;
–de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;
–de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;
–de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;
–de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;
–de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;
–de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )

Na deliberação impugnada refere-se que «tendo em conta o já referido em reunião de 20-3-2000, deliberação n.º 838, Acta n.º 12/2000, deliberou revogar o deferimento tácito e indeferir o projecto de arquitectura com os fundamentos ali exarados» (fls. 21).

Nesta deliberação n.º 838, cuja cópia consta de fls. 32, delibera-se a revogação do deferimento tácito e aprova-se a proposta cuja cópia consta de fls. 29 a 31, que se dá por integralmente reproduzida e fazendo parte dessa acta. Quanto ao projecto de arquitectura, delibera-se o indeferimento, «nos termos das informações da DPU n.ºs 135-CR e 148-CR, datadas respectivamente de 15/11/99 e de 17/3/2000, que aqui se dão por integralmente reproduzidas e como fazendo parte integrante desta acta».

Está-se, assim, perante uma fundamentação por remissão, permitida pelo n.º 1 do art. 125.º do C.P.A., devendo entender-se que o conteúdo da deliberação n.º 838 para que se remete, bem como o conteúdo da proposta e informações da DPU n.ºs 135-CR e 148-CR para que se remete naquela deliberação fazem parte integrante do acto.

Naquelas informações refere-se, além do mais, o seguinte:

Na informação n.º 135-CR:

Como fundamentos de facto considerou a Câmara que o tipo de obra proposto não é compatível com o equilibrado desenvolvimento urbanístico da área em que se insere, uma vez que do ponto de vista do ordenamento do território é entendida como uma área residencial de baixa densidade para moradias ou pequenos edifícios com uma cércea máxima de dois pisos. As características e o volume da construção proposta bem como o uso previsto não são aceitáveis se considerarmos os pressupostos antes referidos.

Como fundamento de direito o indeferimento é proposto nos termos da alínea d) do n.º 1 do Art. 63º do Dec. Lei n.º 445/91 de 20.11 com a redacção dada pelo Dec. Lei n.º 250/94 de 15.10. e ainda nos termos do Art. 121 do Regulamento Geral das Edificações Urbanas.

Refira-se ainda que, antes da decisão camarária, entraram em vigor as Normas Provisórias no âmbito do PDM com as quais este projecto não se conforma.

Na deliberação n.º 148-CR

Em 15 de Novembro informei a Câmara, inf. 135-CR, dos fundamentos de facto e de direito para o indeferimento do pedido de licenciamento constante neste processo. Ai a fundamentação não recorria à aplicação das Normas Provisórias mas fundamentalmente ao art. 121.º do R.G.E.U. por se entender que o edifício proposto, pelas suas características físicas, desrespeita esse artigo que diz... Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens, embora no último parágrafo fosse feita referência que o projecto não se conformava com as Normas Provisórias.

Acontece no entanto que em 3 de Dezembro de 1999, na sequência de consulta jurídica a CCRLVT advogou que “... 1. No que concerne à questão da entrada em vigor de determinado instrumento de planeamento urbanístico e à sua repercussão nos processos de obras pendentes, o nosso entendimento é o de que, caso sobre esses processos não haja ainda recaído decisão final, então terão de ser apreciados tendo por base a nova regulamentação...”

Com os pressupostos do referido parecer da CCRLVT podemos então considerar como fundamentação de indeferimento para além do referido na informação 135-CR de 15.11.99, também o desrespeito pelo art. 16.º do Regulamento das Normas Provisórias da Cidade das Caldas da Rainha (Resolução do Conselho de Ministros n.º 79/99 de 28/7), nomeadamente o seu n.º 1 que diz A Área urbana de baixa densidade deve ser exclusivamente afecta ao uso habitacional, admitindo-se apenas a existência de pequenas unidades de comércio diário...” Facilmente se conclui que o uso proposto Pavilhão para comércio por grosso “com a área de implantação de 1500 m2 contraria o uso previsto.

Assim, com mais estes fundamentos de facto se mantém os fundamentos de direito para o indeferimento com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro.

Na proposta cuja cópia consta de fls. 29-31 refere-se, além do mais, relativamente ao indeferimento do projecto de arquitectura, o seguinte:

Considerando que:

a)a A... requereu a aprovação do projecto de arquitectura para construção de um pavilhão na Lagoa Parceira, desta cidade;
b)que em reunião de 27/9/99 a Câmara revogou o eventual acto tácito de deferimento produzido no mesmo processo;
c)que na mesma reunião indeferiu o projecto de arquitectura, indeferimento esse que ratificou em reunião de 22/11/99, com nova fundamentação constante da informação da DPU de 15/11/99,
d)que quer o acto de revogação, quer o acto de indeferimento foram revogadas, por inválidos, ao abrigo do art. 141º do CPA, em virtude estarem feridos dos vícios de violação de lei e de forma, por contrariarem o disposto nos arts. 100º e 124º e ainda o artigo 1º do decreto-lei 256-A/77, de 17 de Junho,

PROPONHO

(...)

2 - Que se indefira o projecto de arquitectura, nos termos das informações nºs 135CR, de 15/11/99 e 148-R, de 17/3/2000, ambas da DPU, que aqui se dão por integralmente reproduzidas e como fazendo parte desta proposta;

(...)

Assim, constata-se que estas informações contêm uma explícita indicação das razões de facto e de direito em que se baseou a decisão de indeferimento do projecto de arquitectura ( ( ) Uma vez que já se concluiu que é nula a deliberação na parte que revoga o inexistente deferimento tácito, é apenas em relação a este indeferimento que se pode colocar a questão da deficiência de fundamentação. ), sendo perceptíveis, as razões por que se entendeu que a construção que a Recorrente pretendia levar a cabo contraria as normas legais invocadas, permitindo-lhe perfeitamente impugnar contenciosamente, como impugnou, a legalidade da deliberação.

Designadamente, é perfeitamente claro que o indeferimento foi decidido por as características físicas do edifício que a Recorrente pretendia construir, com uma área de implantação de 1500 metros quadrados, e o uso a que se destinava (comércio por grosso) não se coadunarem com as características da zona em que pretendia construí-lo que era uma «área residencial de baixa densidade para moradias ou pequenos edifícios com uma cércea máxima de dois pisos».

Por isso, é correcta a posição assumida na sentença recorrida, ao entender-se que o acto recorrido, na parte relativa ao indeferimento do projecto de arquitectura, não enferma de vício de forma, por deficiência de fundamentação.

Improcede, assim a conclusão 8.ª das alegações.

5 – A Recorrente imputou ainda ao acto recorrido vício de violação de lei, por ofensa do princípio da boa-fé.

O princípio da boa-fé, referido no n.º 2 do art. 266.º da C.R.P. como um dos princípios que devem orientar a actividade da Administração, é concretizado no art. 6.º-A do C.P.A., nos seguintes termos:

ARTIGO 6.º-A

Princípio da boa-fé

1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.

2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:

a)A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b)O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.

Este princípio visa proteger confiança dos administrados no comportamento da Administração, impedindo-lhe, designadamente, que pratique actos que afectem a esfera jurídica dos cidadãos, quando o seu comportamento anterior era idóneo a convencer estes de que não viriam a ser afectados.

Na tese da Recorrente, a ofensa deste princípio resulta de o terreno em que pretendia construir o edifício lhe ter sido doado pela própria Câmara Municipal das Caldas da Rainha, com a finalidade exclusiva de aí construir as suas instalações, como se comprova pela escritura de doação de 18-12-1986, cuja cópia consta de fls. 26-27.

No entanto, como refere a Autoridade Recorrida, decorreu um período de tempo considerável entre a data em que foi feita a doação e aquela em que a Recorrente requereu o licenciamento, o que justifica que se tenham alterado as condições urbanísticas, designadamente a afectação da área a zona residencial e pequenos estabelecimentos comerciais, incompatíveis com um estabelecimento de grandes dimensões destinado ao comércio por grosso.

Por outro lado, sendo imposta pela Constituição ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento território e o planeamento urbanístico, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem [arts. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, e 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), da C.R.P.], sendo mesmo esse ordenamento uma das tarefas fundamentais do Estado [art. 9.º, alínea e), da C.R.P.], não pode deixar de entender-se que os interesses públicos urbanísticos devem prevalecer sobre expectativas individuais que ainda não atingiram a dimensão de direitos adquiridos.

Assim, decorrendo do contexto urbanístico entretanto gerado na área em que a Recorrente pretendia construir o edifício a inadequação do licenciamento, o seu indeferimento impunha-se por força do disposto nos arts. 121.º do R.G.E.U. e 63.º, n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Dezembro, então vigentes.

Nestas condições, o acto recorrido não enferma de vício de violação do princípio da boa-fé.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria 50%.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.

Sumário

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 445/91 DE 1991/12/20 NA REDACÇÃO DO DL 250/94 DE 1994/10/15 ART35 ART45 ART47 ART52 ART61 ART61-A ART63.
CONST97 ART20 ART65 ART66 ART266 ART268.
CPA91 ART6-A ART124 ART125 ART133.
REGEU51 ART121.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC30682 DE 1993/02/25.; AC STA PROC36103 DE 1995/12/07.; AC STA PROC32796 DE 1999/03/10.; AC STA PROC48366 DE 2002 12/18.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

2ª Pelo que é manifesta a ilegalidade da, aliás, douta sentença recorrida, por violação dos referidos preceitos legais, devendo a mesma ser revogada, com as legais consequências;

6ª Do exposto resulta manifesto não existir qualquer violação por tal acto tácito do disposto nos artigos 52º e 63, n.º 1, alínea d) do DL 445/91;

7ª Pelo que, a, aliás, douta sentença recorrida é ilegal, por violação do artigo 140.º do CPA, devendo, consequentemente, ser revogada com as legais consequências;

NESTES TERMOS,

Deve o presente recurso jurisdicional ser julgado provado e procedente, revogando-se a, aliás, douta sentença recorrida, nos termos expostos e com as legais consequências.

A Câmara Municipal das Caldas da Rainha contra-alegou, defendendo a improcedência do recurso jurisdicional, não apresentando conclusões.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

Concordamos inteiramente com este entendimento.

Improcedem assim, em nosso entender, as conclusões 1ª a 7ª das conclusões da alegação recorrente.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

1 – A recorrente é proprietária de um prédio urbano sito na freguesia de Caldas da Rainha adquirido por doação do município de Caldas da Rainha.

2 – Em 10.3.99 requereu o licenciamento de obras de construção de um pavilhão destinado às suas instalações.

4 – Em 21.9.2000 foi junto ao processo o parecer do serviço Nacional de Bombeiros relativo à segurança contra riscos de incêndio.

3 – Em 10-3-99, a Recorrente apresentou à Câmara Municipal das Caldas da Rainha um pedido de licenciamento de obras de construção de um pavilhão, com projecto de arquitectura.

a)Da data da recepção do requerimento; ou
b)Da data da recepção dos documentos que posteriormente hajam sido juntos, de harmonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º°; ou
c)Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a emissão dos mesmos.

A Recorrente defende no presente recurso jurisdicional que se formou o deferimento tácito e que será materialmente inconstitucional a interpretação feita no acto recorrido.

Assim, não há o mínimo de suporte normativo para concluir que, no caso de falta de promoção de consultas obrigatórias nos prazos legais, se forme deferimento tácito.

Ao contrário do que a Recorrente defende, este regime legal, permite ao interessado proteger-se contra a inércia da Administração em promover as consultas obrigatórias, pois possibilita-lhe

–promovê-las directamente ou através dos tribunais (art. 61.º-A, n.º 2, citado);
–a falta de recepção pela câmara municipal desses pareceres no prazo legal aplicável, relativos ao pedido de licenciamento, é entendida como parecer favorável [art. 35.º, n.º 7, do Decreto-Lei n.º 445/91, aplicável tanto em áreas abrangidas por plano de urbanização, como em áreas abrangidas por plano director municipal (art. 39.º, n.º 2), como ainda nas não abrangidas por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento (art. 45.º, n.º 2, todos do mesmo diploma)
–a partir do momento em que forem recebidos esses pareceres (ou que se deva entender haver parecer favorável, o que é equivalente a sua recepção) começa a contar-se o prazo (reduzido a metade) para a formação de deferimento tácito (art. 61.º-A, n.º 3).

4 – A Recorrente imputa ao acto recorrido vício de forma por deficiência de fundamentação.

O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte:

ARTIGO 124.º

Dever de fundamentação

1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente:

a)Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
b)Decidam reclamação ou recurso;
c)Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial;
d)Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais;
e)Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior.

ARTIGO 125.º

Requisitos da fundamentação

2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.

–de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168;
–de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331;
–de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831;
–de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782;
–de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649;
–de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634;
–de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477
–de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618;
–de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796;
–de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142;
–de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018;
–de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197;
–de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618;
–de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559;
–de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. )

Naquelas informações refere-se, além do mais, o seguinte:

Na informação n.º 135-CR:

Refira-se ainda que, antes da decisão camarária, entraram em vigor as Normas Provisórias no âmbito do PDM com as quais este projecto não se conforma.

Na deliberação n.º 148-CR

Na proposta cuja cópia consta de fls. 29-31 refere-se, além do mais, relativamente ao indeferimento do projecto de arquitectura, o seguinte:

Considerando que:

a)a A... requereu a aprovação do projecto de arquitectura para construção de um pavilhão na Lagoa Parceira, desta cidade;
b)que em reunião de 27/9/99 a Câmara revogou o eventual acto tácito de deferimento produzido no mesmo processo;
c)que na mesma reunião indeferiu o projecto de arquitectura, indeferimento esse que ratificou em reunião de 22/11/99, com nova fundamentação constante da informação da DPU de 15/11/99,
d)que quer o acto de revogação, quer o acto de indeferimento foram revogadas, por inválidos, ao abrigo do art. 141º do CPA, em virtude estarem feridos dos vícios de violação de lei e de forma, por contrariarem o disposto nos arts. 100º e 124º e ainda o artigo 1º do decreto-lei 256-A/77, de 17 de Junho,

PROPONHO

(...)

Improcede, assim a conclusão 8.ª das alegações.

5 – A Recorrente imputou ainda ao acto recorrido vício de violação de lei, por ofensa do princípio da boa-fé.

ARTIGO 6.º-A

Princípio da boa-fé

1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé.

2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:

a)A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b)O objectivo a alcançar com a actuação empreendida.

Nestas condições, o acto recorrido não enferma de vício de violação do princípio da boa-fé.

Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria 50%.

Lisboa, 2 de Março de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1 – A..., C.R.L., interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra recurso contencioso de anulação da deliberação da Câmara Municipal das Caldas da Rainha que revogou o deferimento tácito de um pedido de licenciamento que apresentara àquela Câmara para construção de um pavilhão, e indeferiu o respectivo projecto de arquitectura. Aquele Tribunal entendeu que não ocorreu o deferimento tácito, declarou nula a deliberação impugnada na parte a ele respeitante e negou provimento ao recurso na parte da deliberação que indeferiu o projecto de arquitectura. Inconformada, a Recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1ª Salvo o devido respeito, mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso, ao declarar a nulidade do acto recorrido por falta de objecto, objecto esse que consiste no deferimento tácito do projecto de arquitectura apresentado à CMCR por parte da ora recorrente, e que se formou, conforme o exposto, por força do disposto nos artigos 35.º , 45.º , 47.º , e 61.º do Dec.-Lei n.º 445/91 , de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 250/94 , de 15 de Outubro; 2ª Pelo que é manifesta a ilegalidade da, aliás, douta sentença recorrida, por violação dos referidos preceitos legais, devendo a mesma ser revogada, com as legais consequências; 3ª Na interpretação que lhes é dada pelo, aliás, douto aresto sob recurso, é evidente a inconstitucionalidade de que padecem os artigos 35.º , 45.º , 47.º , 52.º e 61.º do Dec.-Lei n.º 445/91 , de 20 de Novembro, com a redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 250/94 , de 15 de Outubro, por violação dos princípios fundamentais por que imperativamente se pauta a actividade administrativa, nos termos dos artigos 2.º, 3.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa, já que daqueles preceitos jamais é possível retirar da inércia da Administração a ausência do seu dever legal de decidir, e por violação do direito à tutela jurisdicional efectiva consagrado nos artigos 20º e 268º, também da Lei Fundamental; 4ª Mal andou a, aliás, douta sentença recorrida ao declarar a nulidade do acto recorrido por carência de objecto, uma vez que não só o mesmo tem existência jurídica, nos termos já expostos, como é perfeitamente válido, nos termos do artigo 141.º do CPA ; 5ª Mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso ao não anular o acto recorrido por vício de violação de lei, pois que, de acordo com o artigo 12º , n.º 1 do Código Civil , a lei só dispõe para o futuro, pelo que, as normas provisórias para as Caldas da Rainha jamais poderiam ser invocadas para fundamentar a revogação de acto de deferimento tácito produzido anteriormente à sua entrada em vigor; 6ª Do exposto resulta manifesto não existir qualquer violação por tal acto tácito do disposto nos artigos 52º e 63, n.º 1, alínea d) do DL 445/91 ; 7ª Pelo que, a, aliás, douta sentença recorrida é ilegal, por violação do artigo 140.º do CPA , devendo, consequentemente, ser revogada com as legais consequências; 8ª Mal andou, mais uma vez, a, aliás, douta sentença sob recurso, ao não considerar que acto administrativo recorrido enferma de vício de forma por falta de fundamentação dado que carece de uma capaz fundamentação de facto e de direito, não permitindo ao recorrente, e muito menos a um destinatário normal, conhecer o iter cognitivo e valorativo que presidiu à decisão aí alcançada, sendo, portanto, ilegal por violar o disposto nos artigos 124.º e ss. do CPA , e devendo ser revogada com as legais consequências; 9ª Mal andou a, aliás, douta sentença sob recurso ao não considerar, nos termos expostos, o vício de violação de lei de que padece a deliberação então recorrida, por violação do princípio da boa-fé contido no n.º 2 do artigo 266.º da CRP e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º-A do CPA , pelo que é a mesma ilegal devendo ser revogada com as legais consequências. NESTES TERMOS, Deve o presente recurso jurisdicional ser julgado provado e procedente, revogando-se a, aliás, douta sentença recorrida, nos termos expostos e com as legais consequências. A Câmara Municipal das Caldas da Rainha contra-alegou, defendendo a improcedência do recurso jurisdicional, não apresentando conclusões. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos: A principal questão que vem suscitada no presente recurso jurisdicional interposto de sentença do TAC de Coimbra, é a de saber se, no regime jurídico do licenciamento municipal de obras particulares, ocorre acto tácito de deferimento nos casos em que, por imposição legal, haja necessidade de consultar entidades estranhas ao município e este as não promova atempadamente. Na sentença recorrida entendeu-se que no caso em apreço se não formou acto tácito de deferimento, porquanto, mau grado a inércia da Câmara Municipal na solicitação do parecer previsto no artigo 5º nº 1 do DL 61/90 de 15.02, o prazo previsto no artigo 47º nº 2 do DL 445/91 de 20.11 se conta a partir da data da recepção dos pareceres emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo da sua emissão, nos termos do nº 3 alínea c) do mesmo artigo. Concordamos inteiramente com este entendimento. De resto, esse é também o sentido de jurisprudência recente deste STA, que no acórdão proferido em 22.10.2002 no Rec. nº 47166 conclui expressamente que não ocorre a situação de deferimento tácito, no caso de haver lugar a consulta de entidades exteriores ao município, quando essa consulta não for desencadeada, quer pela câmara municipal quer pelo próprio interessado, nos termos previstos nos nºs 1 e 2 do artigo 61.º do mesmo diploma, pois que nas situações em que essas consultas são exigidas, só após o recebimento dos respectivos pareceres, autorizações ou aprovações, impende sobre a câmara o dever legal de decidir. Improcedem assim, em nosso entender, as conclusões 1ª a 7ª das conclusões da alegação recorrente. Igualmente no que respeita às demais questões suscitadas, levadas às conclusões 8ª e 9ª das mesmas alegações, se nos afigura que nenhuma razão assiste à recorrente, uma vez que, também nesta parte, nenhuma censura nos merece a sentença recorrida. Nestes termos, somos de parecer que o recurso não merece provimento. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 – Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: 1 – A recorrente é proprietária de um prédio urbano sito na freguesia de Caldas da Rainha adquirido por doação do município de Caldas da Rainha. 2 – Em 10.3.99 requereu o licenciamento de obras de construção de um pavilhão destinado às suas instalações. 3 – Em 25.9.2000 foi proferida a deliberação impugnada a revogar o deferimento ( ( ) Por lapso manifesto na sentença recorrida refere-se « indeferimento ». ) tácito e indeferir o projecto de arquitectura com base em proposta do Presidente da Câmara. 4 – Em 21.9.2000 foi junto ao processo o parecer do serviço Nacional de Bombeiros relativo à segurança contra riscos de incêndio. 3 – Em 10-3-99, a Recorrente apresentou à Câmara Municipal das Caldas da Rainha um pedido de licenciamento de obras de construção de um pavilhão, com projecto de arquitectura. Aquela Câmara Municipal não praticou qualquer acto expresso de deferimento ou indeferimento da pretensão da Recorrente até 25-9-2000, data em que proferiu a deliberação impugnada a revogar um eventual deferimento tácito e a indeferir o projecto de arquitectura com base em proposta do Presidente da Câmara. No art. 47.º , n.ºs 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20 de Dezembro ( ( ) À data em que ocorreram os factos este diploma tinha a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 250/94 , de 15 de Outubro, que o republicou, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 22/96 , de 26 de Julho. ), estabelece-se que «a câmara municipal delibera sobre o projecto de arquitectura no prazo máximo de 45 dias» e que esse prazo se conta a partir: Da data da recepção do requerimento; ou Da data da recepção dos documentos que posteriormente hajam sido juntos, de harmonia com o disposto no n.º 3 do artigo 16.º°; ou Da data da recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações emitidos pelas entidades consultadas ou do termo do prazo estabelecido para a emissão dos mesmos. No caso em apreço, foi junto ao processo administrativo, em 21-9-2000, o parecer do Serviço Nacional de Bombeiros, entendendo-se na sentença recorrida que só a partir desta data se iniciou o prazo para formação de deferimento tácito e que a falta de diligência da Câmara Municipal no sentido da rápida obtenção do referido parecer no prazo de 15 dias previsto no art. 35.º, n.º 1 daquele diploma, não tem relevo a nível da formação de deferimento tácito, apenas constituindo negligência grave, nos termos do art. 52.º, n.º 3, do mesmo diploma. Com base neste pressuposto, entendeu-se na sentença recorrida que não se formou deferimento tácito, por não terem decorrido mais de 45 dias entre aquela data e aquela em que foi proferida a deliberação impugnada, pelo que se declarou nula a deliberação recorrida, por falta de objecto, na parte em que nela se revogou o invocado deferimento tácito. A Recorrente defende no presente recurso jurisdicional que se formou o deferimento tácito e que será materialmente inconstitucional a interpretação feita no acto recorrido. À data em que ocorreram os factos, o regime da formação de deferimento tácito, nesta matéria, constava do art. 61.º do Decreto-Lei n.º 445/91 , que estabelecia, no que aqui interessa, que «a falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados no presente diploma corresponde ao deferimento tácito da respectiva pretensão». Relativamente à promoção das consultas obrigatórias, o art. 61.º-A do mesmo diploma estabelecia que «no termo dos prazos fixados no presente diploma para a câmara municipal promover as consultas às entidades exteriores ao município podem os interessados solicitar a passagem de certidão da promoção das consultas devidas, devendo esta ser emitida no prazo de 10 dias» (n.º 1), que, «se a certidão for negativa, os interessados podem promover directamente as respectivas consultas ou pedir ao tribunal administrativo que intime a câmara municipal a promovê-las, aplicando-se, neste caso, a tramitação processual prevista no artigo 6.º, n.ºs 1 e 2 do artigo 87.º, n.ºs 1, 3 e 4 do artigo 88.º e artigo 115.º°do Decreto-Lei n.º 267/85 , de 16 de Julho» (n.º 2) e que «uma vez recebidos os pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigidos, em consequência do mecanismo previsto no número anterior, deve a câmara municipal deliberar sobre o pedido de informação prévia ou de licenciamento, conforme os casos, no prazo que para o efeito estiver previsto, reduzido para metade». Como se vê por aquele art. 61.º apenas a falta de decisão, aprovação ou autorização nos prazos fixados conduz à formação de deferimento tácito e não também a falta de promoção das consultas obrigatórias. Por outro lado quanto à falta de promoção destas consultas dentro dos prazos previstos, apenas se prevê a qualificação como «negligência grave» ( ( ) Que poderá ser relevante, nomeadamente, a nível de responsabilidade civil e poderá ter consequências a nível dos mandatos de autarcas. ), nos termos do art. 52.º, n.º 3, e a possibilidade de o interessado se substituir à câmara municipal na promoção dessas consultas ou pedir ao tribunal que intime aquela a promovê-las, situações estas que têm como corolário o encurtamento para metade dos prazos para a câmara municipal deliberar sobre o pedido de informação prévia ou de licenciamento. Assim, não há o mínimo de suporte normativo para concluir que, no caso de falta de promoção de consultas obrigatórias nos prazos legais, se forme deferimento tácito. Por outro lado, como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 22-10-2002, proferido no recurso n.º 47166, só não se formando deferimento tácito nos casos da falta de promoção tempestiva dos pareceres obrigatórios se pode compreender «a fixação de um prazo especial para a câmara deliberar, pois se já se tivesse formado acto tácito de deferimento não haveria razão para fixar um prazo especial e mais curto» e a previsão da possibilidade de o interessado promover as consultas, pois se este já tivesse «constituído a seu favor um acto tácito de deferimento, não retiraria vantagem da promoção das consultas». Ao contrário do que a Recorrente defende, este regime legal, permite ao interessado proteger-se contra a inércia da Administração em promover as consultas obrigatórias, pois possibilita-lhe promovê-las directamente ou através dos tribunais (art. 61.º-A, n.º 2, citado); a falta de recepção pela câmara municipal desses pareceres no prazo legal aplicável, relativos ao pedido de licenciamento, é entendida como parecer favorável [ art. 35.º , n.º 7, do Decreto-Lei n.º 445/91 , aplicável tanto em áreas abrangidas por plano de urbanização, como em áreas abrangidas por plano director municipal (art. 39.º, n.º 2), como ainda nas não abrangidas por plano municipal de ordenamento do território ou alvará de loteamento (art. 45.º, n.º 2, todos do mesmo diploma) a partir do momento em que forem recebidos esses pareceres (ou que se deva entender haver parecer favorável, o que é equivalente a sua recepção) começa a contar-se o prazo (reduzido a metade) para a formação de deferimento tácito (art. 61.º-A, n.º 3). Assim, conclui-se que é correcta a interpretação adoptada na sentença recorrida sobre este ponto e que ela não é materialmente inconstitucional, designadamente por violação do direito à tutela judicial efectiva de direitos e interesses (garantido pelos arts. 20.º e 268.º da C.R.P.), pois são postos à disposição dos particulares meios para assegurarem a sua tutela judicial, em caso de inércia da Administração. Contando-se o prazo para formação de deferimento tácito desde a data em que foi recebido o referido parecer do Serviço Nacional de Bombeiros e tendo a deliberação impugnada sido proferida apenas 4 dias após a recepção, tem de concluir-se que não havia ainda decorrido o prazo para formação de deferimento tácito, previsto no art. 47.º , n.º 2, do Decreto-Lei n.º 445/91 . Não se tendo formado o deferimento tácito, a deliberação impugnada, em que se declarou revogá-lo é nula, nos termos do n.º 1 do art. 133.º do C.P.A., por falta de um elemento essencial deste tipo de acto. Assim, é correcta a posição assumida na sentença recorrida sobre este ponto, pelo que improcedem as conclusões 1.ª a 4.ª e 6.ª e 7.ª e fica prejudicado o conhecimento da questão da anulabilidade da deliberação impugnada, na parte em que revogou o deferimento tácito, por vício de violação de lei que a Recorrente refere na conclusão 5.ª. 4 – A Recorrente imputa ao acto recorrido vício de forma por deficiência de fundamentação. O dever de fundamentação dos actos administrativos é imposto pelo art. 268.º, n.º 3, da C.R.P. e concretizado nos arts. 124.º e 125.º do C.P.A. estabelecem o seguinte: ARTIGO 124.º Dever de fundamentação 1 – Para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os actos administrativos que, total ou parcialmente: Neguem, extingam, restrinjam ou afectem por qualquer modo direitos ou interesses legalmente protegidos, ou imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; Decidam reclamação ou recurso; Decidam em contrário de pretensão ou oposição formulada por interessado, ou de parecer, informação ou proposta oficial; Decidam de modo diferente da prática habitualmente seguida na resolução de casos semelhantes, ou na interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou preceitos legais; Impliquem revogação, modificação ou suspensão de acto administrativo anterior. 2 – Salvo disposição da lei em contrário, não carecem de ser fundamentados os actos de homologação de deliberações tomadas por júris, bem como as ordens dadas pelos superiores hierárquicos aos seus subalternos em matéria de serviço e com a forma legal. ARTIGO 125.º Requisitos da fundamentação 1 – A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto. 2 – Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto. 3 – Na resolução de assuntos da mesma natureza, pode utilizar-se qualquer meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que tal não envolva diminuição das garantias dos interessados. Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação. ( ( ) Essencialmente neste sentido, podem ver-se os seguintes acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo: de 25-2-1993, proferido no recurso n.º 30682, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1168; de 31-5-1994, proferido no recurso n.º 33899, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-12-96, página 4331; de 4-5-1995, proferido no recurso n.º 28872, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 447, página 217, e no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 3831; de 29-6-1995, proferido no recurso n.º 36098, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-1-98, página 5782; de 7-12-1995, proferido no recurso n.º 36103, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-4-98, página 9649; de 10-10-1996, proferido no recurso n.º 36738, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 6634; de 2-12-1997, proferido no recurso n.º 37248, publicado no Apêndice ao Diário da República de 25-9-2001, página 8477 de 4-11-1998, proferido no recurso n.º 40618; de 10-3-1999, proferido no recurso n.º 32796; de 6-6-1999, proferido no recurso n.º 42142; de 9-2-2000, proferido no recurso n.º 44018; de 28-3-2000, proferido no recurso n.º 29197; de 16-3-2001, do Pleno, proferido no recurso n.º 40618; de 14-11-2001, proferido no recurso n.º 39559; de 18-12-2002, proferido no recurso n.º 48366. ) Na deliberação impugnada refere-se que «tendo em conta o já referido em reunião de 20-3-2000, deliberação n.º 838, Acta n.º 12/2000, deliberou revogar o deferimento tácito e indeferir o projecto de arquitectura com os fundamentos ali exarados» (fls. 21). Nesta deliberação n.º 838, cuja cópia consta de fls. 32, delibera-se a revogação do deferimento tácito e aprova-se a proposta cuja cópia consta de fls. 29 a 31, que se dá por integralmente reproduzida e fazendo parte dessa acta. Quanto ao projecto de arquitectura, delibera-se o indeferimento, «nos termos das informações da DPU n.ºs 135-CR e 148-CR, datadas respectivamente de 15/11/99 e de 17/3/2000, que aqui se dão por integralmente reproduzidas e como fazendo parte integrante desta acta». Está-se, assim, perante uma fundamentação por remissão, permitida pelo n.º 1 do art. 125.º do C.P.A., devendo entender-se que o conteúdo da deliberação n.º 838 para que se remete, bem como o conteúdo da proposta e informações da DPU n.ºs 135-CR e 148-CR para que se remete naquela deliberação fazem parte integrante do acto. Naquelas informações refere-se, além do mais, o seguinte: Na informação n.º 135-CR: Como fundamentos de facto considerou a Câmara que o tipo de obra proposto não é compatível com o equilibrado desenvolvimento urbanístico da área em que se insere, uma vez que do ponto de vista do ordenamento do território é entendida como uma área residencial de baixa densidade para moradias ou pequenos edifícios com uma cércea máxima de dois pisos. As características e o volume da construção proposta bem como o uso previsto não são aceitáveis se considerarmos os pressupostos antes referidos. Como fundamento de direito o indeferimento é proposto nos termos da alínea d) do n.º 1 do Art. 63º do Dec. Lei n.º 445/91 de 20.11 com a redacção dada pelo Dec. Lei n.º 250/94 de 15.10. e ainda nos termos do Art. 121 do Regulamento Geral das Edificações Urbanas. Refira-se ainda que, antes da decisão camarária, entraram em vigor as Normas Provisórias no âmbito do PDM com as quais este projecto não se conforma. Na deliberação n.º 148-CR Em 15 de Novembro informei a Câmara, inf. 135-CR, dos fundamentos de facto e de direito para o indeferimento do pedido de licenciamento constante neste processo. Ai a fundamentação não recorria à aplicação das Normas Provisórias mas fundamentalmente ao art. 121.º do R.G.E.U. por se entender que o edifício proposto, pelas suas características físicas, desrespeita esse artigo que diz... Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens, embora no último parágrafo fosse feita referência que o projecto não se conformava com as Normas Provisórias. Acontece no entanto que em 3 de Dezembro de 1999, na sequência de consulta jurídica a CCRLVT advogou que “... 1. No que concerne à questão da entrada em vigor de determinado instrumento de planeamento urbanístico e à sua repercussão nos processos de obras pendentes, o nosso entendimento é o de que, caso sobre esses processos não haja ainda recaído decisão final, então terão de ser apreciados tendo por base a nova regulamentação...” Com os pressupostos do referido parecer da CCRLVT podemos então considerar como fundamentação de indeferimento para além do referido na informação 135-CR de 15.11.99, também o desrespeito pelo art. 16.º do Regulamento das Normas Provisórias da Cidade das Caldas da Rainha (Resolução do Conselho de Ministros n.º 79/99 de 28/7), nomeadamente o seu n.º 1 que diz A Área urbana de baixa densidade deve ser exclusivamente afecta ao uso habitacional, admitindo-se apenas a existência de pequenas unidades de comércio diário...” Facilmente se conclui que o uso proposto Pavilhão para comércio por grosso “com a área de implantação de 1500 m2 contraria o uso previsto. Assim, com mais estes fundamentos de facto se mantém os fundamentos de direito para o indeferimento com base nas alíneas a), b) e d) do n.º 1 do art. 63.º do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20 de Novembro. Na proposta cuja cópia consta de fls. 29-31 refere-se, além do mais, relativamente ao indeferimento do projecto de arquitectura, o seguinte: Considerando que: a A... requereu a aprovação do projecto de arquitectura para construção de um pavilhão na Lagoa Parceira, desta cidade; que em reunião de 27/9/99 a Câmara revogou o eventual acto tácito de deferimento produzido no mesmo processo; que na mesma reunião indeferiu o projecto de arquitectura, indeferimento esse que ratificou em reunião de 22/11/99, com nova fundamentação constante da informação da DPU de 15/11/99, que quer o acto de revogação, quer o acto de indeferimento foram revogadas, por inválidos, ao abrigo do art. 141º do CPA , em virtude estarem feridos dos vícios de violação de lei e de forma, por contrariarem o disposto nos arts. 100º e 124º e ainda o artigo 1º do decreto-lei 256-A/77 , de 17 de Junho, PROPONHO (...) 2 - Que se indefira o projecto de arquitectura, nos termos das informações nºs 135CR, de 15/11/99 e 148-R, de 17/3/2000, ambas da DPU, que aqui se dão por integralmente reproduzidas e como fazendo parte desta proposta; (...) Assim, constata-se que estas informações contêm uma explícita indicação das razões de facto e de direito em que se baseou a decisão de indeferimento do projecto de arquitectura ( ( ) Uma vez que já se concluiu que é nula a deliberação na parte que revoga o inexistente deferimento tácito, é apenas em relação a este indeferimento que se pode colocar a questão da deficiência de fundamentação. ), sendo perceptíveis, as razões por que se entendeu que a construção que a Recorrente pretendia levar a cabo contraria as normas legais invocadas, permitindo-lhe perfeitamente impugnar contenciosamente, como impugnou, a legalidade da deliberação. Designadamente, é perfeitamente claro que o indeferimento foi decidido por as características físicas do edifício que a Recorrente pretendia construir, com uma área de implantação de 1500 metros quadrados, e o uso a que se destinava (comércio por grosso) não se coadunarem com as características da zona em que pretendia construí-lo que era uma «área residencial de baixa densidade para moradias ou pequenos edifícios com uma cércea máxima de dois pisos». Por isso, é correcta a posição assumida na sentença recorrida, ao entender-se que o acto recorrido, na parte relativa ao indeferimento do projecto de arquitectura, não enferma de vício de forma, por deficiência de fundamentação. Improcede, assim a conclusão 8.ª das alegações. 5 – A Recorrente imputou ainda ao acto recorrido vício de violação de lei, por ofensa do princípio da boa-fé. O princípio da boa-fé, referido no n.º 2 do art. 266.º da C.R.P. como um dos princípios que devem orientar a actividade da Administração, é concretizado no art. 6.º-A do C.P.A., nos seguintes termos: ARTIGO 6.º-A Princípio da boa-fé 1 – No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa fé. 2 – No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial: A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; O objectivo a alcançar com a actuação empreendida. Este princípio visa proteger confiança dos administrados no comportamento da Administração, impedindo-lhe, designadamente, que pratique actos que afectem a esfera jurídica dos cidadãos, quando o seu comportamento anterior era idóneo a convencer estes de que não viriam a ser afectados. Na tese da Recorrente, a ofensa deste princípio resulta de o terreno em que pretendia construir o edifício lhe ter sido doado pela própria Câmara Municipal das Caldas da Rainha, com a finalidade exclusiva de aí construir as suas instalações, como se comprova pela escritura de doação de 18-12-1986, cuja cópia consta de fls. 26-27. No entanto, como refere a Autoridade Recorrida, decorreu um período de tempo considerável entre a data em que foi feita a doação e aquela em que a Recorrente requereu o licenciamento, o que justifica que se tenham alterado as condições urbanísticas, designadamente a afectação da área a zona residencial e pequenos estabelecimentos comerciais, incompatíveis com um estabelecimento de grandes dimensões destinado ao comércio por grosso. Por outro lado, sendo imposta pela Constituição ao Estado e às autarquias locais a obrigação de assegurarem um adequado ordenamento território e o planeamento urbanístico, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e a valorização da paisagem [arts. 65.º, n.ºs 2, alínea a), e 4, e 66.º, n.ºs 1 e 2, alínea b), da C.R.P.], sendo mesmo esse ordenamento uma das tarefas fundamentais do Estado [art. 9.º, alínea e), da C.R.P.], não pode deixar de entender-se que os interesses públicos urbanísticos devem prevalecer sobre expectativas individuais que ainda não atingiram a dimensão de direitos adquiridos. Assim, decorrendo do contexto urbanístico entretanto gerado na área em que a Recorrente pretendia construir o edifício a inadequação do licenciamento, o seu indeferimento impunha-se por força do disposto nos arts. 121.º do R.G.E.U. e 63.º , n.º 1, alínea d), do Decreto-Lei n.º 445/91 , de 20 de Dezembro, então vigentes. Nestas condições, o acto recorrido não enferma de vício de violação do princípio da boa-fé. Termos em que acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida. Custas pela recorrente, com taxa de justiça de 300 euros e procuradoria 50%. Lisboa, 2 de Março de 2005. – Jorge de Sousa (relator) – Costa Reis – Edmundo Moscoso.