A... e B..., residentes em Chousa de Cima, Fiães, Santa Maria da Feira, interpuseram, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, recurso contencioso de anulação do indeferimento tácito da Junta de Freguesia de Fiães do requerimento em que solicitavam a certificação a favor da Recorrente mulher, “através da emissão pelo respectivo Presidente do competente alvará, a concessão e o direito ao uso da sepultura no Cemitério de Fiães, onde estão enterrados D..., E.... e F...”.
Para tanto invocaram que o acto impugnado padecia de vícios de violação de lei, por violação expressa dos artºs 1.º, n.º 2, 27º, n.º 1, al. l), e 89.º, todos do DL 100/84, de 29/3, de desvio de poder e dos princípios constitucionais da legalidade e da prossecução do interesse público, e de vício de forma, por falta de fundamentação.
A Autoridade Recorrida respondeu em defesa da manutenção do recorrido indeferimento, alegando que o mesmo não padecia de nenhum dos vícios que lhe foram apontados, uma vez que, por um lado, fora praticado no âmbito dos seus poderes discricionários e, por outro, se justificava por inexistir prova suficiente que lhe permitisse resolver o conflito de interesses entre os Recorrentes e os Recorridos Particulares, os quais se arrogam, em simultâneo, da titularidade da concessão e do direito ao uso da sepultura em causa. Tanto mais quanto é certo que há 20, 30 ou 40 anos atrás “não era hábito nem prática corrente o registo das concessões cemiteriais.”
Por seu turno, os Recorridos Particulares ao responderem reclamaram a titularidade do direito ora em questão, visto terem-no adquirido legitimamente em data anterior à elaboração dos testamentos invocados pela Recorrente, e, porque assim, pugnaram pelo não provimento do recurso e consequente manutenção na ordem jurídica do acto impugnado.
A fls. 101 a 103 foi proferida sentença a rejeitar liminarmente o recurso “por falta de objecto, por falta de produção do impugnado acto administrativo de indeferimento tácito, por irrecorribilidade”, sentença essa que foi revogada pelo Acórdão deste Tribunal de fls. 127 a 135.
Foi, então, proferida a sentença recorrida (fls. 142 a 153) que negou provimento ao recurso por considerar que o acto recorrido não violava a lei, não sofria de falta de fundamentação e não padecia do vício de desvio de poder.
Não violava a lei, porquanto “se bem que se tenha formado acto tácito de indeferimento da pretensão dos Recorrentes, estes não imputam ao indeferimento a violação de qualquer normativo, princípio geral, regulamento ou contrato administrativo, porquanto apenas se limitam a enunciar quais as normas e princípios jurídicos de onde se infere a formação de acto tácito de indeferimento.”
Não sofria de falta de fundamentação uma vez que “não se configurando o indeferimento tácito um verdadeiro acto administrativo, mas apenas uma "fictio juris" para efeitos de recurso contencioso, o mesmo não está sujeito à obrigatoriedade de fundamentação. Aliás a exigência de fundamentação é logicamente incompatível com a figura do acto tácito de indeferimento.”
E, finalmente, não padecia de desvio de poder porque “o indeferimento tácito da pretensão dos Recorrentes não implicou o deferimento da pretensão dos Recorridos particulares, ou qualquer outra, donde não poder inferir-se que o comportamento da Recorrida pública tivesse visado a prossecução de um fim diverso do fim legal que a lei lhe concede no exercício de poderes discricionários postos a seu cargo.”
Inconformados com tal decisão os Recorrentes agravaram para este Supremo Tribunal para o que formularam as seguintes conclusões :
1ª. – Os recorrentes apresentaram em 11/12/1995 na Junta de Freguesia de Fiães um requerimento dirigido ao Exm.º Sr. Presidente da mesma Junta, mediante o qual requereram fosse passado Alvará que certifique a seu (da recorrente A...) favor o direito ao uso da sepultura onde estão enterrados D..., E... e F.., e que sirva de titulo, para todos os efeitos legais, da concessão em beneficio da requerente.
2ª. – A Junta de Freguesia de Fiães tem o dever legal de deliberar sobre tal requerimento no prazo de 60 dias, pelo que, não o tendo feito até à data, a falta de decisão equivale, para efeitos de recurso contencioso, a indeferimento tácito.
3ª. – Através de testamentos celebrados em 23.08.1973, D... e E... legaram à recorrente A..., prima delas, uma sepultura no cemitério de Fiães, na qual se encontram depositados os restos mortais das testadoras e de seus familiares.
4ª. – Aquelas D... e E... foram, enquanto vivas, as legais concessionárias do terreno cemiterial onde está implantada aquela sepultura, tendo recebido de seus pais e por via sucessória a concessão e o respectivo direito ao seu uso.
5ª. – Os testamentos a favor da requerente A... são perfeitamente válidos e susceptíveis de produzir o efeito jurídico pretendido, uma vez que formalizam a transmissão mortis causa de uma sepultura que contém os restos mortais das testadoras a favor de uma prima, isto é, de uma familiar próxima escolhida pelas concessionárias transmitentes para cuidar e manter acesa a sua memória neste mundo, sendo que estas não possuíam sequer ascendentes ou descendentes vivos.
6ª. – Na verdade, estando em causa uma sepultura que contém os restos mortais dos concessionários, só a transmissão da concessão a favor de familiares próximos é capaz de não chocar nem ofender a memória das pessoas ali depositadas, evitando-se a prevenção do interesse público e o espírito de perpetuidade que caracteriza a concessão do direito de utilização de terrenos cemiteriais.
7ª. – Desde o ano de 1963, altura em que foi construída a sepultura em apreço, até à morte das testadoras, estas sempre dela cuidaram, a enfeitaram e a arranjaram como se fosse sua, tendo dela disposto, com ânimo de donas, através dos mencionados testamentos, e acabando por ali ser sepultadas, assim como já o tinham sido a irmã delas, G..., e o marido da D..., F....
8ª. – Do mesmo modo, após o falecimento da última das testadoras, ocorrido em 1986, e até 1992, os recorrentes continuaram a utilizar publicamente como sendo sua a mesma sepultura, adornando-a e enfeitando-a a seu gosto, bem como prestando culto aos seus familiares lá enterrados, perfeitamente convencidos que lhes pertence o direito à sua utilização e que, como tal, ali virão um dia a ser sepultados.
9ª. – O terreno cemiterial que foi objecto da escritura de compra e venda outorgada em 04.06.1963 entre as referidas testadoras, o marido de uma delas e C... , é um terreno de domínio público sob administração da Junta de Freguesia de Fiães, no qual já haviam sido sepultados os pais dos “transmitentes” e que, na altura, se destinava a receber os restos mortais dos próprios “transmitentes” (como efectivamente aconteceu), os quais não têm qualquer ligação familiar ou de especial afectividade com o “adquirente”.
10ª.– Assim sendo, a transmissão entre vivos da sua utilização (ou seja, da concessão), perante a omissão do respectivo Regulamento, exigia a prévia autorização ou a aprovação da mesma Junta, o que não aconteceu, nem há referência a que tal autorização ou aprovação tenham sido. solicitadas, tendo apenas sido celebrado um contrato civil entre intervenientes particulares.
11ª. – De qualquer forma, face aos exactos termos da compra e venda celebrada, aquela autorização, ainda que tivesse sido solicitada, nunca poderia ser concedida pela Junta de Freguesia de Fiães, sob pena de violação do interesse público subjacente aos cemitérios e de transgressão do carácter familiar que orienta a concessão de terrenos para construção de sepultura.
12ª. – De facto, a aprovação da transmissão de uma concessão de terreno cemiterial com a reserva de os “vendedores” serem enterrados numa das sepulturas a construir, significaria, por um lado, autorizar a possibilidade de se virem a juntar os restos mortais de membros de famílias distintas sem quaisquer ligações afectivas, e, por outro lado, implicaria aceitar uma intolerável renúncia dos “transmitentes” ao direito indisponível de serem homenageados após a sua morte, uma vez que o adquirente, ou os seus sucessores, teriam a faculdade de apagar, como fizeram no caso em apreço, todos os sinais de culto alusivos à memória daqueles.
13ª. – Na verdade, as concessões de terrenos cemiteriais sob administração das Juntas de Freguesia assumem a natureza de contratos administrativos, mediante os quais se confere ao respectivo beneficiário um direito real administrativo distinto dos direitos reais de natureza civil, na medida em que os terrenos cemiteriais não deixam de pertencer ao domínio público, apenas se atribuindo ao concessionário um direito privativo ao uso do terreno, sendo que o exercício de tal direito se encontra subordinado a regras de natureza administrativa ditadas pelo fim público subjacente aos cemitérios, o que implica, além do mais, a inaplicabilidade às sepulturas do regime de alienação de bens estabelecido no direito privado.
14ª. – Uma vez que a transmissão do terreno cemiterial a favor do C... não foi autorizada nem reconhecida pela Junta de Freguesia de Fiães, o contrato de compra e venda celebrado para o efeito não é, pois, susceptível de transferir a concessão e o direito ao uso de tal terreno, pelo que não permite a utilização do terreno e da sepultura nele construída pelo comprador C... , nem pelos seus herdeiros, H..., I... e mulher, J....
15ª.– A sepultura deixada à recorrente A... e onde se encontram sepultadas as testadoras que a legaram, é uma das que foi construída no terreno cemiterial objecto na escritura pública de compra e venda citada.
16ª.– Até à data, a sepultura em questão nunca foi registada na Junta de Freguesia de Fiães a favor de C... ou dos seus herdeiros, aqui interessados prejudicados, nem sequer se encontra demonstrado que tivesse sido requerido o respectivo registo.
17ª.– De resto, a mesma Junta de Freguesia de Fiães afirma expressamente que não reconhece aos interessados prejudicados o direito ao uso da sepultura em causa, pelo que não existe qualquer razão que impeça a atribuição do alvará que reconheça a concessão e o direito ao uso da mesma a favor da recorrente A..., conforme foi requerido.
18ª. – A Junta de Freguesia de Fiães só poderia, quando muito, indeferir o requerimento da recorrente A... com fundamento na existência de um anterior registo da concessão e do direito ao uso da sepultura em apreço a favor de terceiros ou, pelo menos, com base num anterior pedido de registo nesse sentido.
19ª.– Assim, perante o requerimento devidamente instruído com um título – os testamentos – que justificava a posição da recorrente A..., e considerando que não existia, nem existe, qualquer registo anterior a favor de terceiros, não restava à Junta de Freguesia de Fiães outra alternativa se não resolver o assunto através das regras do Registo Predial que aqui se têm de aplicar supletivamente, deferindo, em conformidade, o requerido.
20ª. – Em face deste quadro, os recorrentes, quer na sua petição de recurso, quer, posteriormente, nas suas alegações, começaram por defender que o acto de indeferimento tácito da Junta de Freguesia de Fiães deverá ser anulado por violação de lei (artigo 89. do DL n.º 100/84, de 29/3), na medida em que foram violados os artigos 1º., nº. 2 e 27º., nº.1, al. l) do mesmo DL n.º 100/84, bem como os artigos 3º, nº.1 (principio da legalidade) e 4º. (principio da prossecução do fim público) do CPA.
21ª. – Não é, pois, exacto concluir-se que os recorrentes não imputam ao indeferimento tácito da autoridade recorrida a violação de qualquer normativo ou princípio geral, na medida em que afirmam expressamente que aquele indeferimento enquanto acto que recusou a sua pretensão, viola os artigos 1º, nº 2 e 27º, nº 1, al. l) do DL nº.100/84, bem como dos princípios constitucionais da legalidade e da prossecução do interesse público estabelecidos, respectivamente, nos art.s 3º, nº.1 e 4º. do CPA.
22ª. – A invocação da violação dos referidos normativos e princípios gerais não serviu (ou não serviu apenas) para se retirar a formação do acto tácito de indeferimento, mas antes para se afirmar a verificação do vício de violação de lei, uma vez que, segundo a posição dos recorrentes exposta nas suas anteriores peças processuais, ainda que a Junta de Freguesia de Fiães tivesse praticado um acto expresso de indeferimento, teria violado os arts. 1º, nº. 2 e 27º., nº.1, al. l) do DL nº. 100/84, bem como os princípios constitucionais da legalidade e da prossecução do interesse público.
23ª.– Perante o requerimento dos recorrentes devidamente instruído com os testamentos que justificavam e titulavam a transmissão a favor da recorrente A... do direito ao uso da sepultura em apreço (ou seja, da concessão), e considerando que não existia (nem existe) a favor de terceiros qualquer registo anterior da concessão do terreno cemiterial onde aquela sepultura está implantada, a Junta de Freguesia de Fiães era obrigada a deferir o requerido, seja por força das regras do Registo Predial que aqui se têm de aplicar supletivamente, seja por imposição do interesse público subjacente à organização e aproveitamento do cemitério sob a sua administração.
24ª. – A competência atribuída à Junta de Freguesia de Fiães para conceder terrenos no cemitério sob a sua administração para sepulturas perpétuas tem subjacente o exercício de um serviço público que, naturalmente, deverá ser orientado pelo interesse público afecto à existência e organização dos cemitérios.
25ª.– Se, por um lado, os cemitérios existem para servir as populações respectivas, recolhendo os restos mortais dos falecidos, por outro lado a sua administração, para além de respeitar razões de salubridade, deverá ser orientada por critérios de dignidade e de respeito pelo espírito familiar e de perpetuidade que caracteriza as sepulturas.
26ª.– Deste modo, em face do serviço público e dos fins públicos que são subjacentes à existência e organização dos cemitérios, qualquer pessoa tem direito de obter a concessão relativa ao uso das sepulturas, desde que respeitados os critérios que orientam a concessão e transmissão de terrenos cemiteriais, não podendo a Junta de, Freguesia recusar a atribuição da concessão a quem lhe solicitar.
27ª.– Por conseguinte, considerando a vontade manifestada pelas concessionárias D... e E... de transmitirem a concessão em favor da recorrente A...; atendendo a que esta, enquanto prima e familiar daquelas, reúne as condições de dignidade e proximidade familiar necessárias para lhes suceder como concessionária, e, finalmente, tendo em conta que a concessão em apreço não está registada a favor de quaisquer outras pessoas, não podia a Junta de Freguesia de Fiães negar a pretensão dos recorrentes, devendo, ao invés, certificar, mediante a emissão pelo seu Presidente do competente alvará, a concessão do terreno a favor da recorrente A... e o direito privativo desta ao uso da sepultura onde estão sepultadas D... e E...e F... e restantes familiares.
28ª.– O indeferimento da Junta de Freguesia de Fiães implica, desde logo, o desrespeito pelas normas que, por um lado, lhe impõem a prossecução de interesses próprios da respectiva população (art. 1º, nº. 2, do DL 100/84 mencionado), e por outro, lhe atribuem competência para atribuir concessões relativas ao uso de terrenos no cemitério sob a sua administração (art. 27º., nº. 1, al. l) do mesmo diploma legal).
29ª.–Acresce que a negação da pretensão dos recorrentes através do indeferimento da Junta de Freguesia de Fiães traduz uma violação do princípio da prossecução do interesse público (artigo 4.º do CPA), na medida em que resultou na não prossecução do interesse público subjacente à existência e organização do cemitério sob a sua administração e o desrespeito pelo direito e interesse legalmente protegido dos recorrentes à transmissão a seu favor da concessão em causa.
30ª.– Por último, resta referir, no seguimento do acabado de expor, que também ficou violado o principio da legalidade estabelecido no artigo 3º do CPA, na medida em que o mesmo indeferimento da entidade recorrida significou uma actuação em desobediência aos referidos normativos que impõem à Junta de Freguesia de Fiães uma actuação adequada aos interesses da sua população e em conformidade com os fins inerentes aos poderes que lhe foram legalmente conferidos para conceder terrenos nos cemitérios sob a sua administração.
31ª.– Em conclusão, o acto de indeferimento tácito recorrido padece do vicio de violação de lei, pois foram pois violados os artigos 1º., nº.2 e 27º., nº.1, al. l) do DL 100/84, bem como os artigos 3º, nº.1 (principio da legalidade) e 4º (principio da prossecução do fim público) do CPA.
32ª.– Por outro lado, caso se considere que o indeferimento em causa se integra no âmbito do exercício de poderes discricionários daquela Junta, encontra-se o mesmo afectado do vicio de desvio de poder, uma vez que a inércia desta Junta acaba por significar, na prática, o prosseguimento dos interesses privados dos herdeiros de C... , que daquela se têm aproveitado, em detrimento do fim público que deve orientar a concessão dos terrenos cemiteriais, nos termos acima expostos.
33ª.– Por último, tal como anteriormente invocado e ao contrário do sustentado na decisão recorrida, o acto de indeferimento tácito da Junta de Freguesia de Fiães está, por natureza, afectado do vicio de violação de lei por falta de decisão (artigo 9º, nº. 1 do Código do Procedimento Administrativo) assim como do vicio de forma por falta de fundamentação (artigo 124º., nº 1, al. c) do mesmo diploma), devendo, em conformidade e também por este motivo, ser anulado.
34ª.– Por todo o exposto, o acto de indeferimento tácito, objecto do recurso, padece do vício de violação de lei, quer por violação expressa dos artigos 1º., nº. 2 e 27º., nº 1, al. l) do Decreto-Lei nº.100/84, de 29 de Março, quer, ainda, dos princípios da legalidade e da prossecução do interesse público, quer, ainda, por falta de decisão, bem como do vício de forma, por falta de fundamentação e do vicio de desvio de poder.
35ª.– Em conformidade, o mesmo acto de indeferimento tácito da pretensão dos recorrentes deveria ser anulado pelo tribunal a quo nos termos do – artigo 89º., nº.1 do mencionado Decreto-Lei nº.100/84.
36ª.– Tendo-se decidido de modo diverso, a decisão recorrida violou, entre outras, as normas dos artigos 27º., nº. 1, al. l), 28º., nº.1, al. a), 82º., 87º. e 89º. do Decreto-Lei nº.100/84, de 29/3, bem como dos artigos 1º., nº.1 (Principio da Legalidade), 4º. (Principio da Prossecução do Interesse Público) e 9º do CPA
Não foram apresentadas contra alegações.
O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso, por considerar que, por um lado, a Agravante não tinha desenvolvido uma crítica pertinente e eficaz à fundamentação jurídica da sentença recorrida e, por outro, porque esta tinha feito uma correcta interpretação da lei.
Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir
