O DIREITO
Da sentença de fls, 136 e segs., que, em recurso contencioso interposto de deliberação da CÂMARA MUNICIPAL DE CABECEIRAS DE BASTO, que confirmou o Auto de Multa da Fiscalização, lavrado no âmbito do procedimento de concurso público da empreitada de beneficiação da E.N. 311, mantendo a decisão de aplicar à recorrente contenciosa a multa de Esc. 17.585.527$00, anulou a referida deliberação por procedência do vício de forma por falta de fundamentação, sem ter apreciado os vícios de violação de lei invocados pela recorrente, vêm, como se referiu já, interpostos dois recursos jurisdicionais – um pela autoridade recorrida, pugnando pela revogação da sentença na parte em que considerou procedente o vício de falta de fundamentação; outro pela recorrente contenciosa, pugnando pela nulidade da sentença, pela alteração da matéria de facto, e pela revogação da decisão por violação dos critérios constantes no art. 57º, nº 2 da LPTA (ordem de conhecimento dos vícios).
Recurso da C.M.Cabeceiras de Basto
Neste recurso, vem apenas alegado que a sentença incorre em erro de julgamento na parte em que considerou verificado o vício de forma por falta de fundamentação, sustentando a agravante que a deliberação contenciosamente recorrida, remetendo para as informações jurídicas nela referidas, e, através destas, para o próprio auto de aplicação da multa, se encontra suficientemente fundamentada.
Refere que a recorrente contenciosa não concluíu a obra no prazo contratual, e que esse atraso conduz à aplicação da multa, nos termos do art. 181º do DL nº 405/93, de 10 de Dezembro, multa essa cujo montante se processa de forma automática, e que, embora a lei admita a redução equitativa do seu montante, caso ele se mostre desajustado ou desproporcionado, o certo é que a recorrente contenciosa não alegou esse desajustamento ou desproporção, pelo que a agravante não tinha que lhe responder.
Não lhe assiste, porém, razão.
É evidente, antes do mais, que o facto de a deliberação em causa se situar no âmbito de actuação administrativa que envolve uma certa margem de discricionariedade ou de livre apreciação, não dispensa a Administração do dever de fundamentação.
Como bem se decidiu, citando Vieira de Andrade (O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos, pg. 136 a 138), a fundamentação dos actos que incluem o exercício de poderes discricionários é especialmente exigível, precisamente porque estamos perante domínios de grande abertura normativa, em que há um défice de regulamentação prévia, que há-de ser compensado por uma imposição de transparência capaz de garantir uma efectiva protecção jurídica dos administrados, maxime, a sua protecção contenciosa. Se a discricionariedade não é livre arbítrio, à maior “liberdade” administrativa há-de corresponder uma responsabilidade mais exigente.
Como se refere no Ac. deste STA de 15.04.99 – Rec. 40.510, “tratando-se de acto praticado no exercício de poder discricionário, em que além dos aspectos respeitantes aos limites internos do exercício desse poder e ao respeito pelos princípios gerais da actividade administrativa, o tribunal controla a exactidão dos pressupostos de facto e a adequação do acto ao fim legal para que ele é outorgado, impõe-se que a Administração revele os critérios ou pontos de vista de que parte no uso desses poderes”.
Vejamos então.
Na situação dos autos, é evidente que a deliberação recorrida remete para informações jurídicas dos serviços, absorvendo o seu conteúdo, e, através delas, para o próprio auto de multa de fiscalização, multa cuja imposição decorre do atraso das obras, ou, melhor dizendo, do incumprimento dos prazos contratuais, e que é processada segundo critérios legalmente definidos.
Mas há que ter em conta que o acto contenciosamente recorrido não é o auto de multa da fiscalização, mas sim a deliberação camarária de indeferimento, tomada em sede de impugnação administrativa desse auto, na qual o interessado pedia a revogação da multa, por desajustada e desproporcionada à realidade, invocando concretamente que “não existiu, nem existe, qualquer prejuízo para a Câmara Municipal de Cabeceiras de Basto nem para o interesse público, muito pelo contrário, tendo em atenção o volume de trabalhos executados e o facto de a obra estar circulável e praticamente concluída na data programada” (cfr. doc. junto a fls. 51 e segs.).
Ora, a esta impugnação administrativa responde a deliberação recorrida por remissão para informações jurídicas que nada esclarecem sobre os motivos determinantes do seu indeferimento, e que se limitam a dizer que “é juridicamente aceitável a aplicação da multa” e que “a decisão do recurso interposto não se baseará em critérios de legalidade, os quais sem dúvida estão preenchidos (mas sem se referir quais são), mas sim critérios de razoabilidade ou mérito da decisão os quais se baseiam nos poderes discricionários da administração”, e, finalmente, que “a aplicação da multa está conforme com a lei e que esta decisão que será tomada terá por base um poder discricionário da Câmara ...”.
Ou seja, em parte alguma de tais informações ou da própria deliberação se vislumbra a indicação dos motivos ou critérios adoptados pela ora agravante para indeferir a impugnação administrativa do auto de multa, na qual o interessado pedia a revogação desta com invocação de factos por ele entendidos como demonstrativos da sua desproporção ou desrazoabilidade, designadamente, a insignificante relevância dos trabalhos em falta e a inexistência de qualquer prejuízo para a Câmara.
Perante a invocação de tais factos, a Câmara não poderia eximir-se de esclarecer quais as razões do seu indeferimento, o que, aliás, lhe foi especialmente recomendado numa das referidas informações de serviço (cfr. alínea XXIII da matéria de facto: “ ... o Sr. Presidente deverá pronunciar-se através de Despacho no qual dirá se entende dever ou não manter a aplicação da multa e por que motivo tem essa opinião”), permitindo desse modo ao interessado a correcta apreensão da motivação administrativa.
Temos, pois, por adquirido que a deliberação recorrida não está suficientemente fundamentada, como bem se decidiu.
Improcede pois, totalmente, a alegação da recorrente C.M.Cabeceiras de Basto.
Recurso da A...
Importa sublinhar, antes do mais, que a apreciação deste recurso não está, de modo algum, prejudicada pela decisão de improcedência do recurso anterior, mantendo por completo a sua utilidade.
Com efeito, pugna-se neste recurso pela nulidade da sentença, pela alteração da matéria de facto, e pela revogação da sentença por violação do comando do art. 57º, nº 2 da LPTA, importando sublinhar que a improcedência do recurso anterior (que o mesmo é dizer, a confirmação da anulação do acto por falta de fundamentação) não retira utilidade à apreciação deste vício de violação de lei, por inobservância da ordem de apreciação dos vícios legalmente determinada, uma vez que, mesmo permanecendo aquela anulação por vício de forma, a eventual anulação por vício de violação de lei determinará uma tutela mais ampla e eficaz dos interesses do recorrente.
Vejamos então.
1. A recorrente alega, antes do mais, a nulidade da sentença por omissão de pronúncia. Embora aludindo às alíneas b) a d) do nº 1 do art. 668º do CPCivil, a sua arguição reconduz-se à al. d), uma vez que se limita a invocar a “omissão de apreciação e decisão judicial sobre os vícios de violação de lei invocados pela recorrente”.
Verifica-se omissão de pronúncia, geradora de nulidade de sentença nos termos do art. 668º, nº 1 do CPCivil, "quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ..."
Ora, linearmente se conclui que a falta de apreciação e decisão sobre os vícios de violação de lei invocados pela recorrente não configuram qualquer omissão de pronúncia, mas tão só o necessário efeito processual decorrente da ordem de conhecimento dos vícios adoptado (bem ou mal é aqui irrelevante) pelo julgador, que, julgando verificado o vício de forma, só por si gerador da anulabilidade do acto, se dispensou naturalmente de conhecer dos restantes vícios por esse conhecimento ser desnecessário à pronúncia anulatória.
Inexiste, pois, a invocada nulidade, improcedendo a conclusão d) da alegação da recorrente.
2. Vem também alegada a incorrecção da matéria de facto fixada na sentença, invocando a recorrente a necessidade da sua alteração.
Pretende, por um lado, que ao facto assente na al. XVI) do nº 3 da sentença (“A via circular de Cabeceiras de Basto, objecto da empreitada em questão nos autos, foi inaugurada no dia 03 de Maio de 1998”) seja aditada a expressão “data do início de pleno funcionamento e circulação ao público dessa via”, sob o argumento de que tal facto foi por si invocado na petição, não tendo sido contestado pela autoridade recorrida.
Ora, a verdade é que tal facto não está referido, ainda que indirectamente, na petição de recurso, como não está naturalmente contraditado na contestação da autoridade recorrida. Uma coisa é dizer-se que a obra objecto da empreitada foi inaugurada; outra, não necessariamente coincidente, é dizer-se que a data da inauguração foi também a do início de pleno funcionamento e abertura ao público da via.
E, não tendo tal facto sido sequer alegado, nem resultando directamente dos autos ou do PI, é evidente que não poderia ter sido dado como provado.
Pretende a recorrente, por outro lado, que ao texto da al. XVII do nº 3 da sentença (“A obra objecto do contrato referido em II) ainda não foi objecto de recepção provisória”) se acrescente a expressão “formalmente”, ou que, em alternativa, se substitua o referido texto por outro que dê por assente que “a obra objecto do contrato referido em II) foi objecto de recepção provisória, desde 3 de Maio de 1998, ainda que tenham sido desrespeitados os requisitos formais que a lei estabelece para o efeito”).
Não assiste qualquer razão à recorrente.
Como refere a autoridade recorrida, foi a própria agravante quem alegou, nos arts. 26º e 43º da petição, que não houve recepção provisória da obra, ainda que depois pretenda que tal recepção provisória, apesar de não ter existido, resultaria do facto de a obra ter sido aceite pelo dono da obra, o que implicaria recepção provisória.
A autoridade recorrida opôs-se a esta tese, na contestação, invocando até o facto de a recorrente ter reconhecido a ineficácia do acto de inauguração, do qual nunca poderia pois extrair-se a ilação pretendida pela recorrente.
Aliás, a recepção provisória é um acto formal, lavrado em auto (art. 200º do DL nº 405/93, de 10 de Dezembro).
Em suma, não só o referido facto não foi alegado, mas sim o facto inverso (por isso dado como provado), como, por outro lado, a sentença só pode dar por assente factos relevantes para a decisão, e não ilações e expressões valorativas ou interpretativas, como pretende a recorrente.
Nenhuma censura merece pois a sentença no que toca à matéria de facto fixada, improcedendo as conclusões a) a c) da alegação da recorrente.
3. Por fim, alega a recorrente que a sentença incorreu em erro de julgamento, por violação dos critérios constantes do art. 57º, nº 2 da LPTA, pretendendo que se deveria prioritariamente ter conhecido dos vícios de violação de lei invocados na petição, em virtude de a sua procedência lhe conferir uma tutela mais ampla e eficaz dos seus interesses, confrontada com a que lhe advém da anulação por vício de forma por falta de fundamentação.
O art. 57º, nº 2 da LPTA manda, relativamente à apreciação dos vícios geradores de mera anulabilidade do acto, conhecer dos mesmos pela ordem indicada pelo recorrente, quando este estabeleça entre eles uma relação de subsidiariedade, ou, se tal não acontecer, conhecer prioritariamente dos "vícios cuja procedência determine, segundo o prudente critério do julgador, mais estável ou eficaz tutela dos interesses ofendidos."
A jurisprudência deste Supremo Tribunal considera de há muito o conteúdo normativo desta disposição como traduzindo o sentido de valoração efectiva dos interesses do recorrente, através da acentuação do conhecimento prioritário dos vícios geradores de anulação impeditiva da renovação do acto com igual configuração jurídica e o mesmo sentido decisório.
Deve, assim, ser dada primazia ao conhecimento dos vícios de fundo, atinentes com a chamada "legalidade interna", relativamente aos relacionados com a "legalidade externa" (incompetência e vício de forma), pois que a verificação desta última não impedirá a renovação do acto com igual configuração jurídica, expurgado, obviamente, do vício que conduziu à anulação (cfr. Ac. STA de 23.04.97 - Rec. nº 35.367.
A jurisprudência tem admitido, no entanto, que a tutela mais eficaz dos interesses do recorrente pode, em certas situações, passar pelo conhecimento prioritário dos vício de forma, concretamente do vício de falta de fundamentação, sempre que a descoberta da motivação do acto possa oferecer elementos novos ao juízo de verificação dos vícios de fundo, concretamente o de violação de lei por erro nos pressupostos (cfr. Ac. STA de 08.07.93 – Rec. 31.138).
São os casos em que “a alegada carência de motivação do acto, impedindo a apreensão dos pressupostos de facto e de direito que determinaram a adopção da decisão nele contida, impossibilita a avaliação pelo tribunal da correcção material desses pressupostos” (Ac. STA de 30.09.98 – Rec. 34.176).
Ora, na situação dos autos, cremos que a carência absoluta de fundamentação da deliberação contenciosamente recorrida se revela impeditiva de um efectivo conhecimento dos vícios de violação de lei invocados pela recorrente contenciosa.
Relembre-se que a deliberação contenciosamente recorrida indeferiu impugnação administrativa do auto de multa da fiscalização, aplicada por incumprimento dos prazos contratuais, na qual o interessado pedia a revogação da multa, por desajustada e desproporcionada à realidade, invocando concretamente a inexistência de qualquer prejuízo para a Câmara Municipal ou para o interesse público, tendo em atenção a insignificância dos trabalhos inacabados, e o facto de a obra estar praticamente concluída na data programada” (cfr. doc. junto a fls. 51 e segs.).
Na impugnação contenciosa dessa deliberação, a recorrente “A...” invoca vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto (relativo à existência de recepção provisória da obra, ainda que não formal), e vícios de violação de lei por violação dos arts. 266º da CRP e 3º a 6º do CPA, isto é, de desrespeito dos princípios da legalidade, da proporcionalidade, da justiça e da boa-fé.
Ora, afigura-se claro que a falta de fundamentação da deliberação recorrida (ou seja, a não revelação das razões pelas quais a Administração não acolheu o pedido de revogação da multa) tolhe inegavelmente a possibilidade de apreciar vícios de violação de lei cuja apreciação passaria, justamente, pelo conhecimento dos pressupostos da decisão e dos contornos objectivos e fundamentadores da mesma, e que na ausência de tais elementos, que a deliberação silencia, a coberto de uma alegada actuação discricionária, se afigura inviável a tarefa de apreciação de tais vícios.
Improcedem, assim, igualmente as conclusões e) e f) da alegação da recorrente.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento aos recursos jurisdicionais interpostos pela C.M.Cabeceiras de Basto e pela A....
Custas pela A..., fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 250,00 € e 125,00 €.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 2002
Pais Borges - O relator
Adérito Santos
João Cordeiro
