0964/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um regulamento municipal aprovado em 1994 que não contêm a indicação da lei habilitante é formalmente inconstitucional (art. 115.º, n.º 7, da CRP, na redacção de 1982).

II- Impondo o art. 68.º-B do Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, na redacção dada pela Lei n.º 26/96, de 1 de Agosto, que os regulamentos municipais que tenham por objecto a fixação de regras relativas à construção, fiscalização e taxas de operações de loteamento e de obras de urbanização sejam publicados no Diário da República, é ineficaz um regulamento enquadrável nesta disposição que apenas foi publicitado através de edital.

III- A falta de publicidade exigida por lei para um acto de conteúdo genérico do poder local implica a sua ineficácia jurídica, que tem como consequência não poderem com base nele serem impostas obrigações aos particulares (artigo 122.º, n.º 2 da CRP/92, actual artigo 119.º, n.º 2 da CRP).

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A…, com os sinais dos autos, não se conformando com o acórdão do TCAS que negou provimento ao recurso por si interposto da sentença do TAF do Funchal que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida contra a liquidação e cobrança de uma taxa municipal urbanística efectuada pela Câmara Municipal do Funchal, dele veio interpor recurso, por oposição de acórdãos, para o Pleno desta Secção do STA, formulando as seguintes conclusões:

1.ª As normas do RTLMF são manifestamente inconstitucionais, pois:

a) O referido regulamento não contem a indicação de normas de habilitação (v. art.ºs 103.º/2, 112.º/7 e 165.º/1/i) da CRP);

b) Os elementos essenciais do tributo em causa – taxa, incidência objectiva e subjectiva – nunca poderiam ser objecto de simples regulamento municipal (v. art.ºs 103.º/2 e 3, 112.º/5 e 165.º/1/i) da CRP);

2.ª O tributo exigido ao ora recorrente nunca se podia qualificar como taxa, assumindo claramente a natureza de contribuição especial ou imposto, estando sujeito ao princípio da legalidade tributária e ao regime de criação e execução legalmente estabelecido para os impostos (v. Ac. fundamento do STA de 2001.10.03, Proc. 026018, www.dgsi.pt, Ac. TC n.º 313/92, in www.tribunalconstitucional.pt);

3.ª Conforme se decidiu no douto acórdão fundamento, de 1999.03.02, “não faz sentido o chamamento à colação (do) princípio de que a anulabilidade é a sanção – regra a aplicar aos actos que sofrem de ilegalidade por erro nos pressupostos de facto ou de direito (vício de violação de lei), pois essa regra só é de aplicar quando não esteja prevista outra sanção, como a nulidade” (v. Proc. 22434, AD, n.º 454, p.p. 1243);

4.ª Os actos sub judice são assim nulos, pois os órgãos e agentes do Município do Funchal não podem criar impostos ou contribuições que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base legal (v. art.ºs 103.º e 165.º/1/i) da CRP; cfr. art.º 88.º/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art.º 1.º/4 da Lei 11/87, de 6 de Janeiro);

5.ª Os actos sub judice são ainda nulos por falta de elementos essenciais, pois não existe norma legal ou regulamentar válida susceptível de os fundamentar e não se verificaram in casu os pressupostos de facto do tributo exigido (v. art.º 133.º/1 do CPA; cfr. n.ºs 9 e 15 da matéria de facto assente);

6.ª Os actos sub judice são claramente nulos por falta de atribuições (v. art.ºs 103.º/2 e 3, 165.º/1/i) da CRP, art.º 1.º/4 da Lei 1/87 e art.º 133.º/2/b) do CPA);

7.ª Os actos sub judice são também nulos, pois ofenderam claramente o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos art.ºs 62.º e 103.º da CRP (v. art.º 133.º/2/d) do CPA);

8.ª Conforme se decidiu no douto acórdão fundamento, de 1992.02.12, “a exigência de fundamentação que resulta da lei e da Constituição” (v. art.º 268.º/2 da CRP) “abrange os actos tributários que não constituam mero acertamento massivo” (v. Proc. 013708, www.dgsi.pt);

9.ª O acto de liquidação sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente (v. art.º 265.º/2 da CRP, art.ºs 21.º e 82.º do CPT, art.º 77.º da LGT e art.ºs 124.º e 125.º do CPA), limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos;

10.ª Conforme se decidiu no douto Acórdão fundamento, de 2002.11.13, “o art.º 60.º da LGT veio consagrar o princípio da participação (…) da(ndo) concretização ao direito constitucionalmente consagrado no art.º 267.º, n.º 5 da CRP (…) torn(ando) claro que essa participação se deve efectuar, a menos que a lei disponha por modo diferente, através da forma da audição do contribuinte” (v. Ac. STA de 2002.11.13, Proc. 0977/02; cfr. ainda Ac. STA de 2006.01.11, Proc. 0584/05, in www.dgsi.pt);

11.ª Os actos tributários sub judice têm natureza de actos administrativos, estando sujeitos à disciplina do CPA, maxime ao estabelecido nos respectivos art.ºs 8.º e 100.º e segs. (v. art.ºs 1.º e 2.º do CPA; cfr. Acs. STA de 1991.12.11, Proc. 010591, de 1991.12.11, Proc. 012044; de 1991.10.30, Proc. 013467; de 1991.10.16, Proc. 013553; de 1991.05.29, Proc. 012477, in www.dgsi.pt);

12.ª A audição prévia do contribuinte constitui uma formalidade essencial dos procedimentos administrativos tributários (v. art.º 19.º/c) do CPA) e “antes da entrada em vigor da LGT, tinha de ser assegurado nos termos dos art.ºs 100.º e seguintes do CPA” (v. art.ºs 8.º, 55.º e 100.º e segs. do CPA e art.º 60.º da LGT; cfr. Ac. STA de 2006.01.11, Proc. 0584/05, www.dgsi.pt);

13.ª Os actos de liquidação e cobrança sub judice não foram antecedidos de audição do ora recorrente, pelo que foi claramente violado o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa e o princípio da colaboração, constitucionalmente consagrados (v. artºs. 267.º/1 e 4 e 268.º/1 da CRP; cfr. art.ºs 2.º e 45.º do CPPT e art.º 59.º da LGT e art.ºs 8.º, 55.º e 100.º do CPA), sendo assim claramente ilegais (v. art.º 133.º/1 do CPA; cfr. Ac. STA de 2002.10.30, Proc. 780/02).

Não foram apresentadas contra-alegações.

Por despacho do Mmo. Juiz Relator foi decidido não admitir o recurso por oposição de julgados e convolar o mesmo em recurso para a Secção de Contencioso Tributário, em terceiro grau de jurisdição.

Aqui remetidos os autos, e notificado da junção aos mesmos, a solicitação do MP, de cópias certificadas da deliberação da Assembleia Municipal do Funchal, de 1994.05.09, que aprovou a Tabela de Taxas e Licenças Municipais e do Edital 11/94/AM, de 1994.05.10, veio o recorrente dizer, em síntese, que as normas do RTLMF são manifestamente inconstitucionais e inaplicáveis in casu.

O Exmo. PGA junto deste STA emite parecer no sentido de que o recurso merece provimento, devendo o acórdão impugnado ser revogado e substituído por acórdão declaratório da procedência da impugnação judicial e anulatório do acto de liquidação.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II- Mostra-se fixada no acórdão recorrido a seguinte matéria de facto:

1) O ora recorrente é dono do lote A, correspondente ao loteamento titulado pelo alvará de loteamento 25/89, da Câmara Municipal do Funchal (CMF), referente a um terreno localizado no Sítio … (Quinta …), entre a Estrada Monumental e o Caminho Velho da Ajuda, São Martinho, Funchal;

2) Em 1991.04.15, o ora recorrente foi informado de que, por despacho do Sr. Vereador do Pelouro do Urbanismo, foi considerado possível o aproveitamento urbanístico do seu lote, desde que “o índice máximo de construção não ultrapasse o valor de 1.0”;

3) Em 1992.11.04, o ora recorrente requereu na CMF a aprovação do projecto de alteração do loteamento n.º 25/89;

4) Em 1993.01.29, o ora recorrente foi notificado pela CMF de que deveria proceder a correcções ao seu pedido quanto à área total dos locais e indicação das áreas de cedência propostas;

5) O que foi feito em 1993.04.30;

6) Foram depois estabelecidas novas condições, após o que, em 1993.11.04, o ora recorrente requereu a apreciação e aprovação pela CMF do “projecto de alteração do loteamento n.º 25/89, referente ao seu terreno”;

7) Por deliberação da CMF, de 1993.12.02, foi aprovada aquela pretensão, condicionando-se tal aprovação à efectivação das cedências das áreas de terreno necessárias ao alargamento da Travessa … e da Estrada Monumental e ao respeito de todas as condições dos estudos anteriores, incluindo a execução do arruamento;

8) Em 1994.04.18, o ora recorrente comunicou concordar com aquelas condições;

9) Em 1994.12.09, o ora recorrente cedeu gratuitamente ao Município do Funchal a parcela de terreno necessária ao alargamento da Travessa …;

10) Em 1994.12.16, o ora recorrente foi informado de que o Sr. “Vereador Arqt. B…, com delegação do Presidente da Câmara, determinou o pagamento da taxa municipal de infra-estruturas urbanísticas, no valor de 51.115.776$00, na altura do levantamento do respectivo alvará de loteamento”;

11) Em 1995.03.15, o recorrente reclamou contra a liquidação e cobrança da taxa objecto de posterior impugnação, reclamação indeferida por despacho de 1995.04.21 (art.º 12.º da petição inicial e doc. de fls. 28-9);

12) Em Abril de 1995, foi-lhe deferido o pedido feito, em 1995.04.05, de pagamento em três prestações do montante referido, no caso de ser legalmente devido;

13) Em 1995.05.30, foi emitido o respectivo alvará de loteamento n.º 23/95, a favor do ora recorrente;

14) A 1.ª prestação da taxa foi paga em 1995.05.31;

15) Foi o ora recorrente e não a CMF quem executou e custeou todas as infra-estruturas no local;

16) O ora recorrente não foi ouvido previamente à aplicação da taxa citada;

17) Na sequência de reclamação do recorrente datada de 1995.11.09 e entrada na CMF em 1995.11.10, reg. sob o n.º 8029, onde se pedia a «revogação do despacho que condicionou a emissão de alvará de loteamento ao pagamento da TMIE Urb.», por ofício de 1995.12.13, a Câmara Municipal do Funchal comunicou ao ora recorrente, quanto à taxa aplicada, que «a Lei 1/87 prevê a cobrança e a existência da taxa; o art.º 32.º do Dec.-Lei 448/91 permite a cobrança; os art.ºs 14.º a 21.º da Tabela de Taxas e Licenças em vigor fixam as regras de liquidação e cobrança. Assim, julga-se improcedente a ilegalidade invocada, devendo proceder-se ao pagamento das prestações em falta.»;

18) A impugnação entrou em 1996.06.21.

III- Vem interposto recurso do acórdão do TCAS que confirmou a sentença do Mmo. Juiz do TAF do Funchal que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pelo ora recorrente contra a liquidação, em 16/12/1994, pelo Município do Funchal de uma Taxa Municipal Urbanística relativa a infraestruturas prevista no Regulamento da Tabela de Taxas e Licenças Municipais da Câmara Municipal do Funchal.

Suscita, desde logo, o recorrente a inconstitucionalidade das normas de tal Regulamento, porquanto o referido regulamento não contem a indicação de normas de habilitação e os elementos essenciais do tributo em causa nunca poderiam ser objecto de simples regulamento municipal.

Vejamos. O acto impugnado foi praticado ao abrigo do Regulamento de Taxas e Licenças do Município do Funchal, aprovado pela Assembleia Municipal do Funchal em 9/5/1994, e publicitado pelo Edital da Assembleia Municipal do Funchal n.º 11/94, de 10/5/1994.

Quer o citado regulamento quer o edital que lhe confere publicidade não contêm a indicação da lei habilitante (v. docs. de fls. 736/742).

Nos termos do artigo 115.º, n.º 7 da CRP (actual artigo 112.º, n.º 7), os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão.

Se tal não acontecer, como é o caso, padece tal regulamento de inconstitucionalidade formal (v., neste sentido, acórdãos do TC n.º 220/2001, de 2002.05.22, e do STA de 2/11/06, no recurso n.º 516/06).

Por outro lado, os regulamentos municipais que tenham por objecto a fixação de regras relativas à construção, fiscalização e taxas de operações de loteamento e de obras de urbanização, com excepção dos previstos no Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março, são obrigatoriamente submetidos a inquérito público, pelo prazo de 30 dias, antes da sua aprovação pelos órgãos municipais competentes, e são publicados no Diário da República (artigo 68.º-B do DL n.º 448/91, de 29 de Novembro).

A falta de publicação destes regulamentos nos termos sobreditos implica a sua ineficácia jurídica (v. artigo 122.º, n.º 2 da CRP (92), em vigor à data da aprovação e publicação da deliberação da AMF de 9/5/94, actual artigo 119.º, n.º 2 da CRP/04).

O princípio da publicidade dos actos com conteúdo genérico dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local é uma exigência lógica do princípio do estado de direito democrático (v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in CRP anotada, págs. 547/548).

Sem a publicação das normas regulamentares nos termos e com o conteúdo assinalado, não é possível determinar ou exigir dos particulares as taxas urbanísticas em causa.

Do exposto, resulta, assim, claramente que as normas do RTLMF são manifestamente inconstitucionais e inaplicáveis neste caso.

Consequentemente, o acto impugnado, ao fundar a liquidação nesse Regulamento, enferma de erro sobre os pressupostos de direito, que constitui vício de violação de lei e justifica a sua anulação (arts. 99.º do CPPT e 135.º do CPA).

A solução jurídica desta questão prejudica a apreciação das demais questões suscitadas respeitantes à legalidade do acto tributário de liquidação impugnado, praticado com fundamento em normas regulamentares inquinadas de inconstitucionalidade formal (artigo 660.º, n.º 2 do CPC).

IV- Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida, e julgar procedente a impugnação, anulando-se, em consequência, o acto tributário impugnado.

Sem custas, por a Câmara Municipal do Funchal estar isenta, no presente processo (art. 2.º da Tabela de Custas).

Lisboa, 8 de Julho de 2009. – António Calhau (relator) – Brandão de Pinho – Miranda de Pacheco.