0105/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Prevendo o artigo 21.º, n.º 5, do Decreto-Lei n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, um recurso hierárquico a ser resolvido por "despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública", deve ser considerado correctamente formulado o recurso hierárquico dirigido ao ministro da tutela, com a referência expressa de que o mesmo é interposto nos termos do referido preceito legal, e no qual se conclui por pedir que sejam produzidos os actos necessários à satisfação da pretensão formulada;

II- A inacção do ministro da tutela, no fim do prazo a que alude o artigo 109.º, n.º 2, do CPA, tem o valor de indeferimento da pretensão, pelo que, dada a necessidade de despacho conjunto das três entidades, ela significa, só por si, o indeferimento tácito dessa mesma pretensão, o qual deve ser imputável às três entidades governamentais a quem cabia a prolação do despacho conjunto.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.

1.1. A..., assistente administrativa principal, a exercer funções no CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, serviço Sub-Regional de Setúbal, interpôs no Tribunal Central Administrativo recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito imputável ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, ao Ministro das Finanças e ao Secretário de Estado da Administração Pública, e que se teria formado sobre o recurso hierárquico, datado de 05 de Março de 1999, que havia deduzido ao abrigo do n.º 4 do artigo 21.º do Dec-Lei n.º 404-A/98, de 18-12, de despacho de vogal do Conselho Directivo do CRSS.

1.2. Apenas respondeu o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, que invocou a não formação de acto tácito e a sua própria ilegitimidade, por o recurso objecto do indeferimento tácito impugnado ter sido dirigido, apenas, ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social.

1.3. Pelo acórdão daquele Tribunal, de 12.6.2003, foi rejeitado o recurso, por ilegalidade da sua interposição, decorrente da falta de objecto por não se ter formado o alegado acto tácito.

1.4. Inconformada, a recorrente vem impugnar o aresto, concluindo na respectiva alegação:

“A) O acto recorrido é contenciosamente impugnável, uma vez que foi praticado no âmbito de poderes delegados pelo conselho directivo do CRSSLVT - o qual é uma pessoa colectiva dotada de autonomia administrativa e financeira , autónoma da administração central, fazendo parte da administração indirecta do Estado, na dependência do Governo;

B) Não existe uma relação hierárquica entre os órgãos daquele Centro Regional e o membro do Governo como órgão tutelar, não existindo, portanto, qualquer recurso hierárquico necessário;

C) Assim, o art. 21° n°5 do Dec. - Lei n° 404-A/98, de 18/12, não cria nenhum recurso gracioso, obrigatório ou facultativo;

D) Por outro lado, não existe qualquer disposição que preveja qualquer recurso tutelar das decisões tomadas no âmbito daquela matéria pelos órgãos do CRSSLVT;

E) Finalmente, o acto recorrido apresenta-se lesivo

F) Considera, a recorrente, que atendendo aos fundamentos supra expostos incumbia às entidades recorridas o dever legal de decidir;

G) Que a simples apresentação do recurso hierárquico a uma das entidades e a consequente omissão de resposta origina a formulação de indeferimento tácito;

H) Devendo o Tribunal Central Administrativo conhecer do recurso contencioso, considerando o posicionamento da recorrente incorrecto pelas circunstâncias invocadas ao longo do processo.

Nestes termos, deverá a sentença recorrida ser revogada e em consequência que o Tribunal Central Administrativo aprecie e decida o recurso contencioso apresentado com as demais consequências legais”.

1.5. A Secretária de Estado da Administração Pública contra-alegou, pronunciando-se não só sobre o regime material aplicável à interessada, como defendendo não ter dever legal de decidir a pretensão que lhe foi manifestada pela ora recorrente, bem como a sua ilegitimidade. Não toma posição quanto aos termos do próprio acórdão sob recurso.

1.6. A EMMP emitiu parecer sufragando as razões do acórdão impugnado e, por isso, defendendo o não provimento do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.

2.1. O acórdão recorrido partiu da seguinte matéria de facto:

“1. A recorrente encontrava-se provida na categoria de 3° oficial, 5° escalão, índice 225.

2. Em 11.11.97 a recorrente foi promovida à categoria de 2° oficial e posicionada no escalão 5, índice 240.

3. Com a aplicação do Dec. Lei n°404-A/98, de 18.12, a recorrente transitou, em 1 de Janeiro de 1998, para a categoria de assistente administrativo principal, sendo posicionada no 4° escalão, índice 245, desde 11.11.97.-cf.doc.fls 11.

4. Em 25.02.99, a recorrente conjuntamente com outros colegas, dirigiram ao Sr. 1° Ministro, recurso, "nas formas do n°5 do art.21° do Decreto-Lei n°404-A/98 de 18 de Dezembro, do resultado do enquadramento que lhes coube na nova estrutura de carreiras e sistema indiciário associado, decorrente da entrada em vigor daquele diploma legal."- cf. PA.

5. Este recurso não foi objecto de qualquer decisão.

6. Em 16.03.99, a recorrente dirigiu ao Ministro do Trabalho e Segurança Social "Recurso hierárquico necessário do despacho do Vogal do Conselho Directivo do CRSS de Lisboa e Vale do Tejo, por delegação de competências publicado na 2a Série do DR 255 de 4.11.96, de 12.01.99, nos termos do n°4 do art.21° do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo Decreto-lei n° 404-A/98, de 18/12 em virtude do seu reposicionamento resultar distorcido em relação a outros colegas,.." -cf. fls. 7 10.

7. Este recurso não foi objecto de decisão”.

2.2.1. Está em crise o acórdão do TCA por ter rejeitado o recurso, com fundamento na falta de objecto.

Comece-se por dizer que a única autoridade recorrida que apresentou alegações veio, na respectiva peça, renovar a sua ilegitimidade, matéria que não foi conhecida no aresto impugnado.

Essa matéria, pois que o acórdão sob recurso não conheceu do mérito, não deve ser conhecida primariamente nesta instância (artigo 110.º da LPTA) .

2.2.2. Para decidir a rejeição, que é o que vem impugnado, o aresto do TCA considerou:

“É objecto do presente recurso "o acto de indeferimento tácito do Ministro do Trabalho e da Solariedade, Ministro das Finanças e Secretário de Estado da Administração Pública, ao seu recurso hierárquico" do despacho do Vogal do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social de Lisboa e Vale do Tejo.

Na sua douta resposta o Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa veio dizer que não tinha o dever legal de decidir, sendo parte ilegítima, deve o recurso ser rejeitado, como, aliás, entende o M°P°.

Assim, comecemos por resolver esta questão.- a existência ou não do dever de decidir.

Como é sabido para que se considere haver acto de indeferimento tácito é necessário que colocada uma pretensão à administração, esta que tem competência para decidir, não o faz dentro do prazo estipulado por lei para o efeito. Esse silêncio da Administração, decorrido que seja o prazo fixado na lei, e desde que a pretensão dirigida pelo interessado seja da competência da autoridade administrativa a quem a pretensão é dirigida, presume-se como indeferida a pretensão.

Os Centros Regionais de Segurança Social tem autonomia administrativa e financeira, sendo o seu órgão máximo o Conselho Directivo e, portanto, é a este órgão que compete a última palavra sobre a situação jurídica do trabalhador. Não existe entre o Conselho Directivo e o Ministro da tutela ou qualquer outro Ministro uma relação de hierarquia. Assim, inexistindo uma relação de hierarquia entre o membro do Governo, como órgão de tutela, e os órgãos do Centro Regional de Segurança Social e não prevendo a lei qualquer recurso tutelar das decisões tomadas por estes, o recurso hierárquico interposto é ilegal, não havendo o dever legal de decidir, (cf. neste sentido, Acs do STA de 20.12.2002, rec. n°45 797 e de 16.12. 2002, rec. n°45976)

No mesmo sentido, pode ler-se no Ac. do TCA de 3.05.2001, rec. n° 13/00 que "O Secretário de Estado da Administração Pública não tem o dever legal de decidir requerimento de funcionário do CRSS relativo a posicionamento da carreira já que a competência para decidir a questão pertence ao dirigente máximo do serviço."

Pelo que, tendo a recorrente dirigido o recurso hierárquico ao Ministro do Trabalho e Solidariedade, a órgão de Governo sem qualquer relação de tutela hierárquica com CRSS, não tinha aquele o dever legal de decidir a pretensão da recorrente e, portanto, o silêncio não pode ser considerado como acto de indeferimento tácito. Logo, inexistindo este acto de indeferimento tácito o presente recurso carece de objecto.

É certo que, nos termos do n°5 do art.21° do Dec. Lei n°404-A/98, de 18 de Dezembro os interessados podiam interpor recurso "com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários e agentes .....e que violem o princípio de coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras", provocando um despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.

No entanto, os requerimentos apresentados pela recorrente (ao Ministro do Trabalho e Solidariedade e ao 1° Ministro, juntamente com outros colegas) não integram a previsão deste normativo para poder considerar-se indeferida tacitamente a sua pretensão. Para tal era necessário que tivesse sido solicitada a intervenção das três mencionadas entidades a pronunciar-se sobre a pretensão, nos termos do citado normativo, o que não aconteceu.

Pelo que, não tendo o Ministro do Trabalho e da Solidariedade, o Ministro das Finanças e o Secretário de Estado da Administração Pública, o dever legal de decidir, não se formou o recorrido acto de indeferimento tácito, carecendo este recurso de objecto.

Nestes termos e de acordo com as disposições combinadas dos artigos 268°, n°4 da CRP; 24°, al.b) e 25°, n°1 da LPTA; § 4° do art.57° do RSTA, acordam em rejeitar o presente recurso, por manifestamente ilegal”.

A recorrente não vem criticar a doutrina do Acórdão quanto à natureza dos centros regionais de segurança social, e do regime de recurso, em geral, das suas decisões, nos termos, aliás, de jurisprudência deste STA (os exemplos dados no aresto padecem de erro de identificação; porventura, pretendeu-se referenciar os acs. de 16.11.2000, rec. 45796, e de 20.12.2000, rec. 45797, este em Apêndice Diário da República de 12.2.2003, pág. 9319).

O problema está na existência de disposição especial.

E esta disposição vem citada no próprio Acórdão. Trata-se do n° 5 do art. 21° do Dec. Lei n°404-A/98, de 18 de Dezembro, nos termos da qual “Os recursos apresentados com fundamento na inversão das posições relativas detidas pelos funcionários ou agentes à data da publicação do presente diploma e que violem o princípio da coerência e da equidade que presidem ao sistema de carreiras serão resolvidos por despacho conjunto dos ministros da tutela, das Finanças e do membro do Governo responsável pela Administração Pública”.

Se se observar o requerimento de recurso dirigido ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade (doc. 1 dos autos e processo instrutor) verifica-se que a interessada começa por justificá-lo, no intróito, “em virtude do seu reposicionamento resultar distorcido em relação a outro colegas”. E concretiza que, “transita para o índice 245” (artigo 2.º), enquanto outras colegas com a mesma categoria e escalão “vão transitar para o índice 260 (3.º), “Ultrapassando-a” (5.º), e identifica precisamente um colega nessas circunstâncias (6.º e 7.º).

O recurso funda-se, portanto, na inversão das posições relativas, conforme o citado n.º 5 do artigo 21.º, do Dec. Lei n°404-A/98, de 18 de Dezembro.

O Acórdão impugnado entendeu que não pode ser considerado accionada a previsão do n.º 5 do artigo 21.º, em virtude de não ter sido solicitada a pronúncia das três mencionadas entidades nos termos da norma.

Resulta que o aresto extraiu da norma que estabelece a competência e a forma para a decisão do recurso hierárquico uma outra norma, uma norma quanto às entidades a quem tal pretensão haveria de ser dirigida.

Trata-se, portanto, não de existir qualquer norma expressa que imponha que o recurso administrativo haja de ser dirigido a todas as entidades que devem prolatar o despacho conjunto, mas de extrapolar essa exigência da necessidade de despacho conjunto.

Não é, necessariamente assim, como se tem vindo a decidir neste STA.

Damos como adquirida para este processo, como já se deu no Ac. de 3.5.2004, rec. n.º 2012-03, a fundamentação alinhada no Acórdão deste STA de 28.02.2002, rec. n.º 48112 (em Diário da República – Apêndice, de 18.11.2003, págs. 1548), registando-se, desde já, que, tal como nele, também no presente processo a interessada, dirigindo o recurso hierárquico ao Ministro do Trabalho e da Solidariedade, concluiu: “12. Em consequência devem ser produzidos os actos jurídicos necessários à correcção da transição da ora recorrente” (a diferença em relação ao texto que se vai reproduzir é que, no presente caso, a interessada não expressou, no recurso dirigido ao Ministro do Trabalho, o n.º 5 do artigo 21.º, omissão que não releva, já que deixou expresso o fundamento a que a norma se reporta).

Passamos a reproduzir a fundamentação do Acórdão que se acompanha:

“Com efeito, importa sublinhar que a recorrente dirigiu efectivamente o recurso hierárquico necessário ao ministro da tutela (Ministro do Trabalho e da Solidariedade), referindo expressamente que o interpunha «nos termos do n° 5 do art. 21 ° do novo regime de carreiras da função pública, aprovado pelo Decreto-Lei n" 404-A/98»", e concluindo por pedir que «devem ser produzidos os actos jurídicos necessários à correcção da transição da ora recorrente».

Ora, é suposto que o Ministro do Trabalho e da Solidariedade conhece o conteúdo do texto legal invocado, pelo que, sendo-lhe dirigida uma pretensão que sabe ser legalmente decidida através de despacho conjunto com outras entidades governamentais, caber-lhe-ia desenvolver os actos necessários à prolação do referido despacho conjunto, pronunciando-se em primeira mão, enquanto ministro da tutela, e remetendo depois o processo às outras duas entidades competentes para o mesmo efeito.

A inacção do ministro da tutela, no fim do prazo a que alude o art. 109°, n° 2 do CPA, tem o valor de indeferimento da pretensão, pelo que, dada a necessidade de despacho conjunto das três entidades, ela significa, só por si, o indeferimento tácito dessa mesma pretensão, o qual deve ser imputável às três entidades governamentais a quem cabia a prolação do dito despacho conjunto.

Tanto basta, por conseguinte, para que, nos termos do citado art. 109°, n° 1 do CPA, a recorrente pudesse presumir indeferida a sua pretensão para poder exercer o respectivo meio legal de impugnação, deste modo se concluindo pela formação do alegado indeferimento tácito”.

E esta posição tem a companhia do Acórdão, também deste STA, de 15.10.2003, rec. 397-03, que aduz outros argumentos (este aresto sofreu anotação, não totalmente concordante, de Cláudio Monteiro, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 41, pág.29 e segts.).

Na verdade, nele também se expõe:

“É corolário do entendimento sobre o carácter unitário das intervenções decisórias das entidades que devem proferir um acto complexo, que, em face da apresentação de uma pretensão por um administrado a qualquer dos órgãos administrativos que devem proferir a decisão, exista relativamente a todos um dever legal de a decidir.

Por isso, apresentada uma pretensão a uma das entidades competentes para a decisão, não será por falta de dever legal de decidir que pode deixar de formar-se indeferimento tácito, independentemente de a falta de decisão ser ou não imputável à actuação do órgão a quem foi efectuada a apresentação.

Aliás, este entendimento é o que encontra mais consistente apoio na própria letra do n.º 1 do art. 109.º do C.P.A., em que, para a formação de indeferimento tácito, exige apenas que a pretensão seja dirigida a «órgão administrativo competente», qualificação esta que, nos casos de actos complexos, é adequada a qualquer dos órgãos a quem a lei atribui competência para intervir no formação do acto” (esta mesma argumentação desenvolvida nos acs. neste citados – de 8.5.2002, rec. 47917, Acórdãos Doutrinais, n.º 488-489, págs. 1115, de 6.6.89, rec. 24729, Diário da República – Apêndice, de 15.11.1994, págs. 277).

Ao decidir em sentido contrário, o acórdão impugnado fez incorrecta aplicação da lei, designadamente do invocado artigo 109º do CPA, procedendo a alegação da recorrente.

3. Pelo exposto, concede-se provimento ao recurso, revogando-se a decisão impugnada, devendo o tribunal a quo conhecer do recurso contencioso, se outra circunstância a tal não obstar.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Junho de 2004. – Alberto Augusto Oliveira – Relator – Polibio Henriques – Rosendo José.