Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo
A..., e B..., recorrem da decisão de 3.10.01 do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que rejeitou o recurso contencioso que tinham interposto da deliberação da Comissão de Avaliação de Propostas de 26.4.01, que determinou a sua exclusão do "Concurso para atribuição de licenças para extracção de inertes no rio Tejo – local de extracção n.º 22", na fase de habilitação dos concorrentes, por manifesta ilegalidade na interposição, atenta a irrecorribilidade do acto impugnado (artºs. 57º, § 4º do RSTA, 25º, nº 1, da LPTA e 268º, nº 4, da CRP).
Nas alegações que oportunamente apresentaram extraíram as seguintes conclusões:
“1ª - O presente recurso circunscreve-se à questão de determinar se o acto do qual os recorrentes interpuseram o recurso na 1ª instância era recorrível directamente (o que se defendeu e ainda defende) ou se, ao invés, e como considerou o Tribunal “a quo”, era obrigatório esgotar a via hierárquica dentro do órgão recorrido.
2ª - Esta teoria da não definitividade (vertical, claro) do acto de exclusão dos Recorrentes do concurso, suportado no artº 18º da Programa de Concurso, cremos, em primeiro lugar, que parte de uma errónea interpretação desta disposição.
3ª - O artigo em causa estabelece o seguinte:
“Apenas das deliberação da comissão que decidam reclamações dos concorrentes ou seus representantes cabe recurso necessário para o Director do DRAOT/LVT”.
4ª - Entendeu o Tribunal “a quo” (cfr. fls 3 da douta Sentença) que “De tal normativo resulta claro que pressuposto necessário da utilização de ulterior recurso contencioso pelos interessados de qualquer deliberação da Comissão de Avaliação de Propostas é a apresentação de reclamação por parte dos concorrentes, que deve ter lugar no próprio acto público e a posterior interposição de recurso hierárquico para a Directora da DRAOT/LVT, das decisões da Comissão sobre as reclamações apresentadas “.
5ª - Desde logo, e do ponto de vista literal, não comporta a referida norma tal entendimento parecendo-nos suficientemente claro que a ideia que a mesma pretende transmitir é a de que o recurso (hierárquico) necessário só existe quando a comissão decide pela segunda vez, o que faz todo o sentido, pois é razoável submeter à decisão de um órgão superior a segunda decisão do órgão inferior.
6ª - Tal basta para afastar a antiga ideia da necessidade do acto definitivo vertical como condição necessária para o recurso contencioso e que o Tribunal “a quo” se refere implicitamente quando afirma (cfr. fls 3) que “Na verdade, o entendimento defendido pelas ora recorrentes de que em face do citado artº 18º do Programa de Concurso nenhum concorrente está obrigado a reclamar para a Comissão de uma sua deliberação desfavorável, podendo, se não quiser reclamar, interpor logo recurso contencioso, não tem o mínimo de suporte na citada norma e contraria princípios elementares da teoria do acto administrativo”.
7ª - O conceito, hoje - mas já plasmado no artigo 268º, nº 4 da CRP desde a revisão de 1989 – prende-se mais com a eficácia externa do acto da Administração, ou seja, com os efeitos que tal acto produz junto do particular.
8ª- Este entendimento não parte só da doutrina, mas também da jurisprudência (cfr, por exemplo, o Ac. do STA – 1ª Secção – de 12.12.1996, proc. nº 40330, onde se refere no nº 1 do sumário que “A partir da revisão constitucional de 1989 a recorribilidade contenciosa dos actos administrativos passou a aferir-se através da sua idoneidade para lesarem direitos ou interesses”, in Caderno de Justiça Administrativo, nº 8, pag. 13).
9ª - Quanto aos actos praticados num procedimento administrativo, a nível jurisprudencial a orientação dominante vai no sentido da sua recorribilidade imediata, apontando-se, por exemplo, o Ac. do STA de 03.12.1998, proc. nº 041 377, onde se afirma que “O acto de exclusão de um concorrente num concurso de empreitada de obras públicas, é acto destacável, lesivo de direitos ou interesses legalmente protegidos e, consequentemente, imediatamente recorrível”.
10ª - Acresce, ainda, que no domínio do DL nº 197/99, de 08.06 (aplicado pela Comissão à resolução de todos as questões que se suscitaram antes e durante os concursos, as reclamações para a Comissão das suas deliberações desfavoráveis deixaram de ser obrigatórias (cfr. artigos 98º a 104º) bem como os posteriores recursos hierárquicos, que passaram a ser todos facultativos (cfr. artigo 180º a 189º).
11ª - Não se diga ainda, como o fez a sentença recorrida (cfr. fls 5 e 6), que o DL nº 197/99, de 08.06, não é aplicável ao caso em apreço, antes regulando-se a actividade de extracção de inertes pelo DL nº 46/94, de 22.2 (isto é verdade mas apenas quanto ao modo de exercer esta actividade), pois se é certo que não é directamente aplicável, pelo menos foi utilizado pelo recorrido em todo o procedimento subsidiariamente, pois os públicos de abertura de documentos, propostas, sua suspensão, prestação de esclarecimentos, etc, decorreram em estrita obediência ao diploma em causa (cfr. por exemplo, a acta que constitui o acto recorrido ou o Programa de Concurso).
12ª - Em face do exposto, resulta bem explicito que seja por uma deficiente interpretação do artigo 18º do Programa de Concurso, seja pela opinião dominante da doutrina e da doutrina e da jurisprudência, seja pela solução legal do DL nº 197/99, de 08.6, o acto em causa é destacável do procedimento e recorrível directamente em termos contenciosos, sem necessidade de reclamação para a Comissão e posterior interposição de recurso hierárquico para a Directora da DRAOT/LVT, com o que violou a douta sentença recorrida o disposto no artigo 268º, nº 4 da Constituição da República Portuguesa”.
Não houve contra-alegação.
Neste Supremo Tribunal Exmº. Magistrado do Mº. Pº. emitiu o seguinte parecer: -
“ Vem o presente recurso jurisdicional interposto da decisão do TAC do Porto que, conhecendo de questão prévia, rejeitou o recurso contencioso por manifesta ilegalidade, por - quanto considerou o acto recorrido insusceptível de impugnação contenciosa directa.
Em síntese, a questão que vem colocada no presente recurso é a de saber se a deliberação da Comissão de Avaliação de Propostas de 26.04.2001, que no decurso do acto público de concurso determinou a exclusão dos concorrentes, ora recorrentes, é ou não contenciosamente recorrível em face do teor do artº 18º do programa do concurso em causa, sustentando - as recorrentes que a interpretação acolhida na decisão recorrida é violadora de conceito de lesividade do acto administrativo contido no nº 4 do artº. 268º da CRP.
Tendo por correcta a não aplicação ao caso do regime instituído pelo DL 197/99 de 08.06,como se conclui na decisão recorrida, correcta se nos afigura também a interpretação que o artº 18º supra citado nesta mereceu no sentido da necessidade, para abertura da via contenciosa, de prévia reclamação das deliberações da Comissão e posterior recurso para a Directora da DRAOT, interpretação sem a qual, de resto, este dispositivo perderia todo o conteúdo útil.
Por outro lado, e conforme doutrina do Tribunal Constitucional acolhida neste STA, “o afastamento pela revisão constitucional de 1989 dos requisitos de definitividade vertical e de executoriedade, para impugnatibilidade contenciosa dos actos administrativos, e a adopção de critérios da lesividade do acto em relação a direitos e interesses legalmente protegidos, não implica a abertura de um recurso contencioso imediato, sendo admissível que se imponha ao administrado o prévio esgotamento das vias graciosas, a não ser naqueles casos em que o processo imposto por lei para se alcançar a reacção contenciosa esteja de tal modo eriçado de escolhos que, na prática, suprema ou restrinja em medida intolerável o direito dos cidadãos ao recurso contencioso – vide acórdão do Pleno de 17.12.99, proferido no Rec. nº. 45 163, pelo que ao contrário do que dependem os reclamantes, a exigência do pressuposto da impugnação administrativa necessária vem sendo entendida não como uma restrição mas antes como um condicionamento legítimo do direito ao recurso contencioso.
Nestes termos, não nos merecendo censura a decisão recorrida, somos de parecer que o recurso não merece provimento”.
Vêm os autos à conferência independentemente de vistos.
Cumpre apreciar e decidir.
Por anúncio publicado no Diário da República nº 293, III Série, de 21.12.00, foi aberto pela recorrida Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo, concurso público para atribuição de licenças para a extracção de inertes no Rio Tejo – local de extracção nº 22. As recorrentes, no acto público do concurso, foram excluídos por deliberação da Comissão de Avaliação de Propostas de 26.4.01, acto contenciosamente recorrido, por não terem apresentado os documentos a que se referem as alíneas j) e l) do nº 1 do artº. 8º do Programa do Concurso.
Passamos dos factos ao direito
O Exmº. Juiz “a quo” rejeitou, como se viu. o recurso contencioso por entender que o mesmo é inadmissível por irrecorribilidade do acto, uma vez que do mesmo cabia reclamação necessária para a própria Comissão de Avaliação de Propostas e, da deliberação desta, recurso hierárquico necessário para o Director da DRAOT/LVT nos termos do artº 18º do Programa de Concurso.
E com o Ex.mo Magistrado do Mº. Pº. entendemos que a decisão impugnada não merece censura.
Como é jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, a exigência legal de impugnação administrativa necessária não contraria o disposto no nº 4 do artº 268º da CRP, na versão de 1989, a não ser que, por aí, se criem tais dificuldades, que, na prática, se suprima ou restrinja intoleravelmente o direito de recurso contencioso (v. acórdão de 23.5.00, rec. 45 404, de 12.4.00, rec. 41 364, de 29.300, rec. 38 695, de 17.12.99, rec. 45 163 (p), e de 21.4.99, rec. 43 002).
E tal não veda, como se sabe, o recurso de actos lesivos.
Sendo assim, há que ver se a norma em que se funda a decisão recorrida do TCA do Porto consente a interpretação que lhe foi dada.
E tal norma é como se sabe, a do artº. 18 do Programa do Concurso, que dispõe por este modo: -
“Apenas das deliberações da Comissão que decidem reclamações dos concorrentes ou seus representantes cabe recurso necessário para a Directora do DRAT/LVT”.
Pois bem.
É para nós claro que, em vista da impugnação contenciosa de qualquer deliberação da Comissão, terá de haver reclamação para a mesma e, da decisão que vier a verificar-se, cabe ainda recurso necessário para a Directora da DRAOT/LVT.
E só daqui é que poderá haver recurso contencioso.
Com efeito, aquela norma não pode significar senão que, para os fins em vista, a reclamação é necessária.
De contrário, a seguir-se o pensamento dos recorrentes, aquela quedaria sem sentido.
Com efeito o concorrente, se reclamasse, teria ainda de recorrer para a Directora do DRAOT/LVT; mas se resolvesse não apresentar tal reclamação, então poderia recorrer directamente para os Tribunais da decisão primeira da Comissão.
Não pode ser.
Por isso aquele artº. 18º não pode deixar de ter o significado que acima assumimos.
É certo que os recorrentes alegam ainda que este é ilegal por não estar conforme com o Dec. Lei nº 197/99, de 8.6.
Mas o que se passa é que o mesmo não é aplicável a concursos como o presente, que respeita à atribuição de licenças para extracção de inertes no rio Tejo (v. o respectivo Anúncio), actividade que é regulada pelo Dec- Lei nº 46/94, de 22.2.
O Dec-Lei nº 197/99, esse estabelece o regime de realização de despesas públicas em locação e aquisição de bens e serviços, bem como a contratação pública relativa à locação e aquisição de bens móveis e de serviços (v. artº 1º), sendo subsidiariamente aplicável, com as necessárias adaptações, também às empreitadas de obras públicas e à venda de bens móveis que pertençam às entidades referidas no artº 2 º (cfr. o artº 4º).
Come se vê, o objecto do presente concurso - que aliás se destina à atribuição de uma licença e não à celebração de um contrato -, não cabe no âmbito da aplicação directa ou subsidiária do supra citado diploma.
Daí que não se possa configurar a referida ilegalidade.
Em tais termos, e na improcedência das conclusões apresentadas, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando a decisão impugnada.
Custas pelas recorrentes com 120 euros e 60 euros de taxa de justiça e procuradoria, respectivamente.
Lisboa, 7 de Maio de 2002
Manuel Ferreira Neto (Relator) - António Bernardino Madureira - Rosendo Dias José.
