0393/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Ao envio de requerimentos para os órgãos administrativos, como seja o da interposição de um recurso hierárquico, feito por correio electrónico, não pode deixar de ser aplicado o regime de apresentação previsto no CPA (arts. 77º e segs.), aplicável a todos os requerimentos, exposições e reclamações (art. 82º), designadamente no que concerne ao modo e ao tempo de apresentação juridicamente relevantes.

II- Com o advento do correio electrónico, e com a regulamentação legal da sua utilização nos procedimentos administrativos, através do DL nº 135/99, de 22 de Abril, o legislador não procedeu à alteração das disposições do CPA reitoras da comunicação administrativa, mantendo incólumes os preceitos dos arts. 77º e segs.

Antes determinou, no nº 2 do art. 26º deste diploma, que “A correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento.”

III- É intempestivo o requerimento de recurso hierárquico remetido por correio electrónico no último dia do prazo, às 21h 14m, ou seja, após o encerramento do serviço administrativo competente para o seu recebimento.

IV- A garantia constitucional do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva não pode ser dissociada dos pressupostos legais do seu exercício, designadamente dos relativos aos prazos legais a observar e à forma de apresentação dos requerimentos. A não ser que esses pressupostos se traduzissem numa intolerável compressão ou restrição do exercício da referida garantia, o que manifestamente se não verifica.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A…, médico dos Hospitais da Universidade de Coimbra (HUC), identificado a fls. 2, interpôs no TCA Sul recurso contencioso de anulação do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 29.04.2003, que rejeitou, por intempestividade, o recurso hierárquico por si interposto da decisão que lhe aplicou uma pena disciplinar.

Por acórdão daquele Tribunal, de 13.12.2007 (fls. 172 e segs.), foi negado provimento ao recurso.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação o recorrente formula as seguintes conclusões:

I. Os cidadãos têm o direito de comunicar com as entidades públicas por correio electrónico.

II. O documento electrónico comunicado por um meio de telecomunicações considera-se enviado e recebido pelo destinatário se for transmitido para o endereço electrónico definido por acordo das partes e neste for recebido.

III. Quando as partes procedam ao envio por correio electrónico de requerimentos para serviços administrativos, aliás, à semelhança do que acontece, nomeadamente, com o envio das peças processuais para os tribunais, é irrelevante que tal envio seja feito após a hora de encerramento dos serviços administrativos ou de secretaria, conquanto tal envio se processe ainda dentro das 24 horas do último dia do prazo.

IV. A interpretação feita pela entidade recorrida do disposto no nº 2 do art. 26º o Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril, não corresponde, salvo melhor opinião, à melhor interpretação que deva fazer-se daquele preceito.

V. Ao considerar que é inadmissível a apresentação de peças processuais, por correio electrónico, no quadro do processo administrativo gracioso, por não ter sido ainda criado um sistema «programa» que o permita, ofende o disposto no art. 26º, 2 do DL nº 135/99, de 22 de Abril, mas também o disposto nos arts. 1º, 2º, 3º, 6º e 7º do DL nº 290-D/99, de 2 de Agosto, que é de aplicação genérica.

VI. Nos termos do nº 1 do art. 9º do Código Civil: “A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias específicas do tempo em que é aplicada”.

VII. No preâmbulo do Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril resulta que “A resposta pronta, correcta e com qualidade, que efective direitos e viabilize iniciativas, não se compadece com processos e métodos de trabalho anacrónicos e burocráticos, pouco próprios das modernas sociedades democráticas…”

VIII. Da perspectiva do sistema jurídico tido como um todo, encontramos em outras áreas de relacionamento dos administrados com a Administração a possibilidade de enviar requerimentos e petições, por correio electrónico, até às 23:59 horas do último dia do prazo, considerando-se o acto praticado nesse dia.

IX. Na área da Justiça, que é, aliás, a área onde tal regulamentação se encontra de forma mais exaustiva, é entendimento pacífico e expresso que As partes poderão praticar os actos através de telecópia ou de correio electrónico, valendo como data da prática do mesmo a da sua expedição, que será possível mesmo fora do horário de funcionamento dos tribunais.

X. A douta decisão recorrida ofende o disposto no art. 26º do Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril, o art. 3º do DL nº 290-D/99, de 2 de Agosto e os arts. 143º, 4 e 150º, 2 al. c) do CPC e o espírito geral do sistema jurídico.

XI. Nenhuma norma legal permite sustentar que a petição do recurso apresentada por correio electrónico no último dia do prazo é intempestiva, por ter entrado na repartição depois do seu encerramento.

XII. Uma tal interpretação do art. 77º do CPA ofende o art. 20º, 1 da Constituição, na medida em que ela redundaria na impossibilidade efectiva de recorrer de uma decisão contra si proferida pela entidade recorrida.

XIII. A interpretação do disposto no nº 2 do art. 26º do Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril, no sentido de que o recurso hierárquico apresentado pelo recorrente no último dia do prazo, às 21:14 minutos, é extemporâneo, pelo motivo de tal recurso ter sido enviado por correio electrónico dentro do último dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços administrativos que recebem em mão o expediente quando este é entregue em suporte de papel, deve considerar-se inconstitucional no caso vertente, por violadora do disposto nos arts. 2º, 3º, 266º e 268º da Constituição da República Portuguesa.

XIV. Deve o presente recurso ser julgado procedente e, em conformidade, anular-se a decisão recorrida, decidindo-se que o recurso foi apresentado tempestivamente e deve, por isso, ser conhecido pela entidade recorrida.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo nos seguintes termos:

a) Dispõe o nº 2 do art. 26º do Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril, que a correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida pela Administração e pelos particulares idêntico tratamento;

b) E o Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente nos arts. 77º a 82º, regula integralmente a questão de saber qual a data em que os recursos hierárquicos se consideram interpostos;

c) Não existindo, consequentemente, qualquer lacuna nesta matéria;

d) Pelo que, in casu, não é aplicável por analogia o regime relativo à apresentação das candidaturas nem, tão pouco, as normas constantes do Código do Processo Civil, como sejam os arts. 143º, nº 4 e 150º, nº 2 alínea c);

e) Assim, conforme refere o douto Acórdão recorrido, e configura, aliás, jurisprudência pacífica nesta matéria, “a data relevante para efeitos de interposição do recurso hierárquico é a da efectiva entrada da petição nos serviços da autoridade recorrida ou da autoridade ad quem, sendo irrelevante a data da sua expedição pelo correio”;

f) Ora, o recorrente remeteu a correspondente petição de recurso aos HUC, por correio electrónico, expedido às 21 horas e 14 minutos do dia 20 (último dia do prazo), depois do termo do período de funcionamento dos serviços competentes para o seu recebimento e registo;

g) Razão pela qual foi o recurso considerado intempestivo;

h) Pelo que improcede a invocada violação dos referidos preceitos legais, assim como o disposto nos artigos 2º, 3º, 266º e 268º da CRP.

III. A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu nos autos o seguinte parecer:

“Dou a minha inteira adesão ao acórdão recorrido, quer quanto à parte decisória, quer quanto aos seus fundamentos, os quais não são colocados em causa pela alegação de recurso.

Nestes termos, emito parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão impugnado considerou assentes, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1. Pelo ofício nº 05627, datado de 12/045/2003, do DMR, foi o Recorrente notificado de um despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde que, dando concordância a um parecer do Gabinete Jurídico e de Contencioso do Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, rejeitou o recurso hierárquico por ele interposto relativamente a uma decisão proferida em processo disciplinar (doc. fls. 14).

2. A petição de recurso hierárquico foi enviada por correio electrónico no dia 20 de Dezembro de 2001, às 21h14, para os Hospitais da Universidade de Coimbra.

3. Considerou-se naquele parecer (e no acto impugnado que nele se fundamentou) que o recurso era intempestivo, por interposto fora do prazo aplicável previsto no art. 75º, nº 3 do Estatuto Disciplinar, atento o disposto no art. 173º d) do Código do Procedimento Administrativo, “pois que a petição enviada aos HUC por correio electrónico o foi depois do termo do período de funcionamento dos serviços administrativos competentes para o seu recebimento e registo segundo a ordem de apresentação” (doc. fls. 15/18).

O DIREITO

O acórdão impugnado negou provimento ao recurso contencioso em que o recorrente acomete o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 29.04.2003, que rejeitou, por intempestividade, o recurso hierárquico por si interposto da decisão que lhe aplicara uma pena disciplinar.

Considerou a decisão recorrida, para tanto, que, tendo a petição de recurso hierárquico sido expedida por correio electrónico às 21h e 14 m do último dia do prazo de recurso, ou seja, depois do termo do horário de funcionamento dos serviços competentes para o seu recebimento e registo, tal petição é extemporânea, face ao disposto, designadamente, no art. 26º, nº 2 do DL nº 135/99, de 22 de Abril.

O recorrente insurge-se contra tal decisão, que diz incorrer em erro de julgamento por violação de diversas disposições legais e constitucionais.

1. Alega, em primeiro lugar, que nenhuma norma legal permite sustentar a intempestividade da petição de recurso hierárquico remetida por correio electrónico no último dia do prazo, pelo facto de a mesma ter dado entrada na repartição depois do seu encerramento.

E refere o que acontece, nomeadamente, com o envio, por correio electrónico, de peças processuais para os tribunais, aí valendo como data da prática do acto a da sua expedição, mesmo que fora do horário de funcionamento dos tribunais, concluindo pois que se mostram violados pelo acórdão recorrido os arts. 26º, nº 2 do DL nº 135/99, de 22 de Abril, 3º do DL nº 290-D/99, de 2 de Agosto, e 143º, nº 4 150º, nº 2, al. c) do CPCivil.

Não lhe assiste razão.

Sobre a apresentação de requerimentos dirigidos aos serviços administrativos, dispõe o art. 77º, nº 1 do CPA, como regra, que “Os requerimentos devem ser apresentados nos serviços aos quais são dirigidos”, constando dos arts. 79º e 80º do mesmo Código que “os requerimentos dirigidos a órgãos administrativos podem ser remetidos pelo correio, com aviso de recepção”, e que os mesmos “são registados segundo a ordem da sua apresentação”.

O DL nº 135/99, de 22 de Abril, veio implementar medidas de modernização administrativa, designadamente em sede de atendimento ao público e comunicação administrativa, realçando-se o disposto nos arts. 25º e 26º, sobre as comunicações informáticas e o correio electrónico:

Art. 25º Comunicações informáticas

1- Sempre que os serviços tenham capacidade para recepção de dados transmitidos por meios informáticos, a transferência de informação por esta via far-se-á segundo formas e condições definidas por despacho do membro do Governo competente.

2- Na utilização do tipo de comunicações referido no número anterior, deve ser assegurada a autenticidade da informação e da identidade dos seus emissores por meios adequados.

Art. 26º Correio electrónico

1- Os serviços e organismos da Administração Pública devem disponibilizar um endereço de correio electrónico para efeito de contacto por parte dos cidadãos e de entidades públicas e privadas e divulgá-lo de forma adequada, bem como assegurar a sua gestão eficaz.

2- A correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento.

3- À aplicação do princípio constante do número anterior exceptuam-se os efeitos que impliquem a assinatura ou a autenticação de documentos, até à publicação de diploma regulador da autenticação de documentos electrónicos.

4- Compete ao dirigente máximo do serviço designar os funcionários responsáveis pela informação oficial do serviço ou organismo, prestada através da transmissão electrónica de dados.

Do quadro transcrito, ressalta que ao envio de requerimentos para os órgãos administrativos, como seja o da interposição de um recurso hierárquico, feito por correio electrónico, não pode deixar de ser aplicado o regime de apresentação previsto no CPA, aplicável a todos os requerimentos, exposições e reclamações (art. 82º), designadamente no que concerne ao modo e ao tempo de apresentação juridicamente relevantes.

A não ser assim, não faria qualquer sentido a determinação legal constante do nº 2 do art. 26º do citado DL nº 135/99, segundo o qual “A correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento”.

Deve pois manter-se o entendimento acolhido nos Acs. deste STA de 15.01.1998 – Rec. 42.443, e de 12.06.1997 – Rec. 41.009, segundo o qual “a data que releva para efeitos de interposição de recurso hierárquico é a da efectiva entrada da petição nos serviços da autoridade recorrida ou da autoridade ad quem, sendo irrelevante a data da sua expedição pelo correio”, significando isto a eleição, como momento de apresentação válida, do acto de entrada efectiva do requerimento no respectivo serviço.

É evidente que a jurisprudência indicada se reporta à entrada material do papel, em suporte físico, considerando relevante a apresentação física do requerimento, independentemente da sua eventual expedição pelo correio.

O certo é que, com o advento do correio electrónico, e com a regulamentação legal da sua utilização nos procedimentos administrativos, através do citado DL nº 135/99, o legislador não procedeu à alteração das disposições do CPA reitoras da comunicação administrativa, mantendo incólumes os preceitos dos arts. 77º e segs.

Tarefa essa que foi encetada pelo legislador relativamente às disposições do CPCivil atinentes ao regime legal dos actos processuais em juízo.

Relativamente a estes, foi alterada pelo DL nº 183/2000, de 10 de Agosto, a redacção do art. 143º do CPCivil, ao qual, mantendo-se o disposto no nº 3 (“Os actos das partes que impliquem a recepção pelas secretarias judiciais de quaisquer articulados, requerimentos ou documentos devem ser praticados durante as horas de expediente dos serviços”), foi introduzido o actual nº 4 (“As partes podem praticar os actos processuais através de telecópia ou por correio electrónico, em qualquer dia e independentemente da hora da abertura e do encerramento dos tribunais”).

Ou seja, relativamente aos actos processuais em juízo, o legislador alterou o regime do CPCivil, admitindo expressis verbis a prática dos actos por telecópia ou correio electrónico independentemente da hora de abertura ou de encerramento das secretarias judiciais.

O que não foi feito quanto aos actos do procedimento administrativo, cujo regime não foi objecto de alteração. Bem pelo contrário, o que o legislador do DL nº 135/99 veio dizer, como se viu, foi que “A correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administração e pelos particulares, idêntico tratamento”.

Não pode, assim, retirar-se da alteração introduzida no CPCivil, relativamente ao regime dos actos processuais, argumento para pretender igual disciplina dos actos inseridos em procedimento administrativo.

O CPA tem uma disciplina própria para estes, inexistindo nesta matéria qualquer lacuna de regulamentação, pelo que as citadas normas do CPCivil se não aplicam ao procedimento administrativo.

Diga-se, por fim, que não tem qualquer sentido falar-se em violação do art. 3º do DL nº 290-D/99, de 2 de Agosto.

É que não está aqui em causa a validade ou a força probatória de qualquer documento ou requerimento expedido por correio electrónico, mas sim, e tão só, a determinação do momento relevante da sua apresentação.

Há pois que concluir que o acórdão impugnado, ao decidir pelo improvimento do recurso contencioso, não violou nenhuma das disposições legais citadas, pelo que improcedem as conclusões I a XI da alegação do recorrente.

2. Vem também alegado que a acolhida interpretação do art. 77º do CPA ofende o art. 20º, 1 da Constituição, na medida em que redundaria na impossibilidade efectiva de recorrer de uma decisão contra si proferida pela entidade recorrida.

É por demais evidente a inconsistência de tal alegação, na medida em que o citado preceito constitucional, consagrador da garantia de acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efectiva, não fica minimamente beliscado com a interpretação que conjugadamente se fez das disposições legais invocadas, designadamente dos arts. 77º e segs. do CPA.

A garantia constitucional de uma tutela jurisdicional efectiva apenas significa que “a todos é assegurado o acesso ao Direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos”, mas, obviamente, nos termos da lei, ou seja, com observância das condições legalmente fixadas para o seu exercício.

A garantia constitucional do acesso ao direito não pode ser dissociada dos pressupostos legais do seu exercício, designadamente dos relativos aos prazos legais a observar e à forma de apresentação dos requerimentos. A não ser que esses pressupostos se traduzissem numa intolerável compressão ou restrição do exercício da referida garantia, o que manifestamente se não verifica.

Improcede assim a conclusão XII da alegação.

3. Por fim, alega o recorrente que a interpretação feita pelo acórdão recorrido do disposto no nº 2 do art. 26º do DL nº 135/99 – no sentido de que o recurso hierárquico apresentado pelo recorrente é extemporâneo, por ter sido enviado por correio electrónico dentro do último dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços administrativos – deve considerar-se inconstitucional, por violadora do disposto nos arts. 2º, 3º, 266º e 268º da Constituição da República Portuguesa.

Mais uma vez carece de razão.

O acórdão sub judice afirmou a tal respeito:

“Finalmente, no que respeita à invocada violação de preceitos constitucionais, a alegação do Recorrente é vazia de conteúdo e como tal infrutífera, visto não explicitar as razões da hipotética desconformidade entre a interpretação do artigo 26º/2 do DL 135/99 atribuída ao Recorrido e as normas constitucionais aludidas. É que sempre existiram e previsivelmente existirão prazos peremptórios para o exercício dos direitos de impugnação de actos administrativos, não se vendo como é que a definição do tempo e modo de apresentação dos requerimentos poderia violar princípios generalíssimos como o Estado de direito democrático (artigo 2º da CRP), soberania e legalidade ou os princípios fundamentais da Administração Pública (artigo 266º). Quanto ao artigo 268º, também da CRP, contém várias normas em vários números, pelo que incidia sobre o Recorrente o ónus, incumprido, de dizer quais dessas normas, como e porquê, poderiam ter sido afrontadas pelas normas ordinárias aplicadas pelo Recorrido, na interpretação por ele adoptada.”

Ora, na verdade, o recorrente, na sua alegação contenciosa, não especifica em que é que se traduz a alegada desconformidade do art. 26º, nº 2 do DL nº 135/99 (ou da interpretação dele feita pela entidade recorrida) com os preceitos constitucionais invocados.

E também o não explicita verdadeiramente nesta impugnação jurisdicional, limitando-se a reiterar a alegação dessa desconformidade sem, de novo, a substanciar.

Seja como for, não se vislumbra em que é que a interpretação do citado art. 26º, nº 2 do DL nº 135/99, acolhida pelo acórdão sob recurso, ofende o disposto no art. 2º da CRP, que consagra o princípio do Estado de direito democrático, ou o disposto no art. 3º da CRP, que consagra o princípio da soberania e legalidade.

É justamente por apelo a esses princípios, maxime ao da legalidade, que o acórdão sufraga o entendimento de que o recurso hierárquico apresentado por correio electrónico no último dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços, é intempestivo, atendendo a que a lei (dito art. 26º, nº 2) manda atribuir-lhe o mesmo valor e conferir-lhe idêntico tratamento ao apresentado em suporte de papel.

Violadora do princípio da legalidade seria a interpretação reivindicada pelo recorrente, que atribuiria ao recurso interposto por via electrónica, ao arrepio do comando legal, um valor e um tratamento diferente do atribuído ao apresentado em suporte de papel, essa sim em total oposição com a determinação expressa na lei.

E não se vislumbra, igualmente em que é que a citada interpretação da referida norma legal afronta os arts. 266º (princípios fundamentais da actividade administrativa) e 268º (direitos e garantias dos administrados) da CRP, invocação genérica e tabelar sem qualquer especificação fundamentadora.

Improcedem assim as conclusões XII e XIV.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300,00 € e 150,00 €.

Lisboa, 18 de Junho de 2009. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Madeira dos Santos.