0989/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Atendendo a que,

- a falta de remessa do processo instrutor não tem qualquer consequência necessária ao nível de prova dos factos alegados a ele respeitantes, apenas conduzindo, se for considerada injustificada a falta, a que a conduta da autoridade recorrida seja apreciada livremente para efeitos probatórios (artº 11º, nº4, da LPTA),

- e dado que um mero ofício pode materializar um acto administrativo desde que claramente assuma uma natureza decisória e não, v.g. meramente informativa,

- e porque as posições enunciadas nos articulados também inculcavam estar-se perante decisão inequivocamente imputada à ER,

pode considerar-se como validamente comprovado uma tal decisão de que apenas se documentou fotocópia de cópia do ofício em que a mesma era materializada.

II- Ocorre revogação por substituição em procedimento administrativo pendente nos respectivos serviços com vista à emissão de licença de utilização não exclusivamente agrícola de certa propriedade, e em que, depois de se ter (eventualmente) verificado deferimento tácito do pedido tal como havia sido formulado, o respectivo órgão competente decidiu indeferir aquela pretensão de utilização.

III- Assim, instaurada aquela acção para reconhecimento de direitos em momento posterior à deliberação revogatória referida em 2, carece originariamente de objecto tal acção, pelo que deve ser rejeitada por manifesta ilegalidade.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I- Relatório

A. .., com os demais sinais dos autos, recorre da decisão do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC) que rejeitou a acção para reconhecimento de direitos ou interesse legítimo, que ali intentou contra o DIRECTOR REGIONAL DA DIRECÇÃO REGIONAL DO AMBIENTE E RECURSOS NATURAIS DE LISBOA E VALE DO TEJO, DO MINISTÉRIO DO AMBIENTE (ER), e em que pediu que lhe fosse reconhecida a existência de deferimento tácito do pedido de licenciamento da obra de aterro numa sua propriedade, incluindo os restantes direitos adquiridos, e ainda, que o Réu fosse obrigado a emitir a respectiva licença.

Alegando, o recorrente formulou as seguintes conclusões:

“1- Nada obsta a que o Tribunal conheça do pedido do A. que se traduz num reconhecimento do Direito em virtude de um acto de Deferimento Tácito Válido;

2- Viola o artigo 364° do Código Civil o facto de se considerar provado a prática de um Acto Administrativo cuja existência se questiona e que também se desconhece o respectivo autor, a data em que foi praticado, bem como os restantes elementos constitutivos, estipulados no artigo 123° do C.P.A.

3- Foram violados os art°s 3°, 4°, 6°, 7°, 8°, 59°, 100° e 103° do Código de Procedimento Administrativo e art°s 20°, 266° e 267° da Constituição da República Portuguesa.

4- Caso assim não se entenda e tornando-se necessário a reapreciação da matéria de facto, o processo deve ser remetido nos termos da Lei do Processo Administrativo ao Tribunal Competente”.

A Exmª. Procuradora Geral - Adjunta, junto deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo vista nos autos, emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, louvando-se nos fundamentos da sentença.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

II FUNDAMENTAÇÃO

II.1. A sentença decidiu nos apontados termos com base na seguinte Matéria de Facto (Mª de Fº):

1. Em 8.2.1994 a Comissão Regional da Reserva Agrícola do Ribatejo e Oeste emitiu parecer favorável à construção pretendida pelo Autor (possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola do solo – elevação de cotas para aproveitamento agrícola na freguesia de Coina, concelho do Barreiro) com a área de 95 160 m2, ao abrigo da alínea a) do n°2 do art. 9 do Decreto-Lei n°196/89, referindo que, “ficou provado tratar-se de uma exploração agrícola viável na qual se torna indispensável a infra-estrutura pretendida”;

2. Em 21.3.1995 a mesma Comissão deliberou: revogar o parecer favorável emitido na sequência da reunião de 8.2.1994; propor ao Director Regional a instauração de um processo de contra-ordenação; ordenar a cessação imediata do aterro e depósito de entulhos; notificar o interessado para ser ouvido sobre a reposição dos terrenos na situação anterior à infracção; dar conhecimento dessa decisão ás outras entidades com competência sobre a matéria;

3. Por requerimento de 4.8.1995 o Autor requereu à Direcção Regional do ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo “nos termos do Decreto-Lei nº46/94 de 22/2 e Decreto-Lei nº.93/90 de 19/3 de com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº. 213/92 de 12/10 (...) o licenciamento da obra de aterro, pelo prazo de 2 anos, conforme projecto que se junta, na sua propriedade sita em Coina descrita na Conservatória do Registo Predial do Barreiro sob o nº (...) bem como a sua exclusão da área abrangida nos termos da legislação referida, caso nela esteja compreendida, pelos seguintes motivos (...)”;

4. Por requerimento de 25.1.1996 o Autor requereu ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo o seguinte:

“(...) Nos termos do n°4 do art. 4 dos mesmos diplomas considera-se tacitamente emitido parecer favorável.

Também nos termos do art. 108 n°s 2 e 3 do Decreto-Lei n°442/91 de 15 de Novembro, Código de Procedimento Administrativo se considera o Deferimento Tácito do pedido do requerente para o licenciamento da obra particular do aterro.

Face ao exposto,

Requer a V. Exª. Se digne conceder-lhe a existência do Deferimento Tácito do pedido, incluindo os respectivos direitos adquiridos, bem com o se digne emitir-lhe a correspondente licença de aterro conforme solicitado no requerimento inicial e respectivo projecto”;

5. Pelo Director da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi dirigido ao Autor um ofício (nº 30.243/DPS/96), datado de 12.02.1996, sobre o “Assunto: Licenciamento de obra de aterro/sapal de Coina”, do seguinte teor:

“Relativamente ao v/requerimento para licenciamento da obra de aterro na sua propriedade sita em Coina somos a informar:

1º A obra encontra-se embargada conforme foi notificado pelo ofício 30.21/4/DPS de 6/3/95;

2º Tendo ocorrido uma desobediência ao mesmo embargo, foram os autos remetidos ao Tribunal Judicial do Barreiro, aguardando-se os ulteriores termos;

3º A propriedade insere-se em área de Reserva Ecológica Nacional.

Pelo que atrás fica exposto informa-se V. Exª que a pretensão é indeferida”;

6. O Autor veio intentar a presente acção por requerimento de 11.3.1996.

II. 2 DO DIREITO

O ora recorrente pedia na acção que intentou, com invocação do disposto nas alíneas a) e f) do artº 51º do ETAF, que lhe fosse reconhecida a existência de deferimento tácito do pedido de licenciamento da obra de aterro numa sua propriedade, incluindo os restantes direitos adquiridos, e ainda, que o Réu fosse obrigado a emitir a respectiva licença.

A decisão recorrida rejeitou a acção fundando-se no que segue, arrimando-se na enunciada factualidade.

O ora recorrente formulou pedido de licenciamento de obra de aterro. Sucedeu no entanto que, posteriormente à formulação daquele pedido de licenciamento, e após ter pedido que lhe fosse reconhecida a existência de pretenso deferimento tácito, pelo mesmo órgão da Administração foi emitido acto expresso a indeferi-la.

Considerou a sentença que aquele acto de indeferimento consubstanciava revogação do pretenso acto tácito, pelo que a instauração do presente meio processual não era o adequado à tutela do direito que pretendia, o que apenas poderia conseguir-se pela via “do recurso contencioso de impugnação do acto expresso no âmbito do qual poderá ser apreciada a validade do indeferimento expresso proferido depois do alegado deferimento tácito” e eventual recurso à execução do julgado anulatório. Inadequação que, ainda segundo a sentença, configura, falta de pressuposto processual essencial para o conhecimento da acção (cf. artº 69º, nº 2, da LPTA).

Atentando na alegação do recorrente constata-se que erege duas vias de impugnação.

Por um lado, entende que o decidido viola o artigo 364° do Código Civil, por se haver considerada provada a prática de um Acto Administrativo cuja existência se questiona, e relativamente ao qual se desconhece o respectivo autor, a data em que foi praticado, bem como os restantes elementos constitutivos, estipulados no artigo 123° do C.P.A.

Por outro lado, a admitir-se que aquele acto foi praticado, e esse constitui o outro fundamento de impugnação, tal não deveria ter obstado ao conhecimento do mérito da pretensão do recorrente, por ter sido destinatário de um acto (o falado deferimento tácito) que lhe outorgava a emissão da licença pretendida, sem o que terão sido violados um sem número de preceitos legais do Código de Procedimento Administrativo e da Constituição da República Portuguesa, que cita mas sem que substancie uma tal violação, razão por que, para além do que se dirá mais à frente (e com o que se intentará afrontar este outro fundamento da impugnação), não se curará especialmente indagar de tais pretensas violações.

Vejamos pois, começando por aquela primeira arguição através da qual pretende o recorrente demonstrar que não vale como prova a mera junção aos presentes autos e ao processo instrutor (P.I.) de fotocópia de pretenso acto administrativo.

Como se viu, sob o ponto 5 da Mª de Fº, foi dado como assente que, pelo Director da Direcção Regional de Lisboa e Vale do Tejo foi dirigido ao ora recorrente o ofício nº 30.243/DPS/96, datado de 12.02.1996, no qual se dizia, no essencial, sobre o assunto em causa - licenciamento de obra de aterro/sapal de Coina -, e concretamente quanto ao requerimento do ora recorrente que, a obra não só se encontrava embargada conforme havia sido notificado por ofício que identificava, como o informava de que, em virtude de a propriedade se inserir em área de Reserva Ecológica Nacional, a sua pretensão é indeferida.

A emissão de tal ofício era comprovada com fotocópia da respectiva cópia (o original, naturalmente, estaria na posse do seu destinatário), a qual foi junta aos presentes autos com a contestação (cf. fls. 57), e junta também ao P.I. , a fls. 108. Mais informou a ER, na sequência de intimação do Tribunal a quo, que não podia remeter o original do P.I., mas apenas fotocópias em virtude de o mesmo se haver extraviado (cf. fls. 106).

Tem interesse que se refira agora que a sentença em apreciação desatendeu pedido do Autor de condenação da ER em litigância da má fé.

A tal respeito, e justificando que não era preenchido o conceito de litigância de má fé, disse-se na sentença que aquela pretendida condenação se não prendia com “as posições assumidas no decurso do procedimento subjacente a esta acção”, dizendo antes “respeito ao atraso no envio do processo instrutor, à sua apresentação formal e à omissão e inclusão neste de determinados documentos. Sendo que o Tribunal, e o próprio Autor notificado da sua junção, poderia, se o julgasse necessário ou útil promover a junção aos autos de documentos, e usar dos mecanismos legais previstos para o caso de recusa”.

Isto é, nem o recorrente, nem o Ministério Público, nem o próprio Juiz do processo, uma vez junto o P.I., nos enunciados termos, entenderam necessário ou útil promover qualquer outra diligência a respeito da instrução do processo, cujo acervo de documentos, a par eventualmente das posições enunciadas nos articulados, serviram de suporte à fixação da Mª de Fº em que a decisão ora em apreço se fundou.

Por outro lado, importa ter em conta que a falta de remessa do processo instrutor não tem qualquer consequência necessária a nível de prova dos factos alegados a ele respeitantes, apenas conduzindo, se for considerada injustificada a falta, a que a conduta da autoridade recorrida seja apreciada livremente para efeitos probatórios (artº 11º, nº4, da LPTA) (Veja-se a propósito, por mais recente, o acórdão deste STA de 28/03/2001 (rec. 28999).).

Face ao exposto, e não sendo invocado que a decisão sobre a matéria de facto que suportou a sentença ancorou em qualquer outro elemento não incluído naquele acervo factual, carece de qualquer fundamento esgrimir com a exigência legal de documento autêntico a que se refere o artigo 364° do Código Civil, sendo por outro lado certo que um mero ofício pode materializar um acto administrativo desde que claramente assuma uma natureza decisória e não, v.g. meramente informativa, como foi manifestamente o caso ao ser comunicado ao interessado, aqui recorrente, que lhe era indeferida a pretensão edificativa que formulara (cf. ponto 5 da Mª de Fª).

No mais, e sendo certo nada poder adiantar-se quanto à hipotética falta de assinatura face à ausência de documentação do original do ofício, mas sendo inquestionável que face aos enunciados elementos dos autos se pode afirmar estar-se perante decisão inequivocamente imputada à ER (Refira-se a admissibilidade sob certo condicionalismo de actos administrativos orais, como pode ver-se do artº 126ºdo CPA. Na jurisprudência, cite-se e entre muitos outros, o acórdão deste STA de 30/10/1997 (rec. 41469), de 22/05/1997 (rec. 41691) e de 10-05-90 (rec. 027945).), proferida nos termos registados na Mª de Fª (cf. citado ponto 5), com o aludido conteúdo e sentido decisório, também não pode afirmar-se estar em causa a falta de algum elemento essencial do acto administrativo, gerador de nulidade, nos termos do nº 1 do artº 133º do CPA (A tal respeito pode ver-se na doutrina, v.g. Esteves de Oliveira e Outros, em anotação ao referido artº 133º, e na jurisprudência vasta jurisprudência deste STA, citando-se, por mais recentes, os acórdãos de 03-03-2004 (rec. 01938/03), de 17-02-2004 (rec. 01572/02), de 17-06-2003 (rec. 0666/03), de 23-01-2003 (rec. 048168 PLENO) e de 14/05/2002 (rec. 47825))

Face ao exposto improcede a primeira via da impugnação ao decidido.

Vejamos agora se merece censura a sentença pela pronúncia emitida no sentido de que, face à emergência do aludido acto expresso praticado pela ER, estava condenada ao malogro a instauração do presente meio processual.

A CRP (vigorando à data dos factos a Lei Constitucional n.º 1/89 de 8 de Julho), no seu artº 268º, nº 4, garante sempre aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, à sua luz devendo interpretar-se o artº 69ºda LPTA ao prescrever que, “as acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas...por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer” (nº 1), estabelecendo o seu nº 2 a regra da complementaridade de tal meio processual, como vem sendo entendido.

Ora, no caso, perante os competentes serviços da Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo corria seus termos procedimento com vista à possibilidade de utilização não exclusivamente agrícola de propriedade do recorrente.

A possibilidade de tal utilização já antes dos eventos que interessam directamente ao caso dos autos sofrera as vicissitudes de que dão nota os pontos 1 e 2 da Mª de Fª, mas sem que com base em tais elementos factuais (sendo de que outros não é dada notícia) ressalte que o recorrente possa fundamentar alguma posição jurídica que se tenha subjectivado na sua esfera jurídica.

Foi então que, por seu requerimento de 4.8.1995 o Autor requereu à ER o licenciamento de obra particular de aterro, nos termos registados no ponto 3 da Mª de Fª.

A 25.1.1996 o Autor, invocando que fora tacitamente emitido parecer favorável, requereu à mesma entidade que lhe fosse concedida a existência do deferimento tácito do pedido, incluindo os respectivos direitos adquiridos, bem com o se digne emitir-lhe a correspondente licença de aterro, nos termos enunciados no ponto 4 da Mª de Fª.

Sucedeu que, pela ER, foi dirigido ao Autor o já falado ofício (nº 30.243/DPS/96), datado de 12.02.1996, que no mais importante que aqui está em causa, informava o Autor/recorrente, que a pretensão é indeferida, tudo nos termos que mostra o aludido ponto 5 da Mª de Fª.

O ora recorrente propôs a presente acção a 11/MAR/96.

Vamos admitir por comodidade de raciocínio que, relativamente ao aludido requerimento de 4/AGO/95, a que se refere o ponto 3 da Mª de Fª, se mostram verificados todos os requisitos necessários à formação de acto tácito de deferimento, maxime que decorreu o prazo que assistia à E.R. para emitir decisão relativamente a um tal pedido formulado àquela entidade, e que o seu silêncio tenha a consequência de se considerar como tacitamente deferido aquele pedido.

Só que, como ressalta do aludido ponto 5 da Mª de Fª, certo é que, ainda antes da instauração da presente acção, aquele pretenso deferimento tácito foi objecto de uma nova regulação por parte da ER.

Isto é, àquela vontade presumida, que o pretenso deferimento tácito significa (pois que, como já expendia o Prof. M. Caetano, a lei, em certas circunstâncias manda interpretar para certos efeitos a passividade ou o silêncio de um órgão administrativo como significando o deferimento ou o indeferimento do pedido, quando sobre o mesmo tinha obrigação de se pronunciar In, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., a pg. 474.), sucedeu uma declaração de vontade, agora expressa, sobre a mesma relação jurídica, e em sentido oposto.

Ora, "ocorre revogação por substituição, e não revogação pura e simples (verificando-se esta quando o acto secundário se limita a destruir ou fazer cessar os efeitos do acto anterior), e não também reforma do acto administrativo (que visa tão só confirmar ou substituir o acto inválido, harmonizando-o com a ordem jurídica), quando o novo acto contenha nova regulamentação da mesma situação concreta (com ponderação de novos pressupostos de facto e de outro quadro legal), incompatível com a regulamentação do acto primário, operando a destruição com eficácia "ex tunc" dos efeitos jurídicos deste" (in acórdãos deste STA de 11/04/2000-rec. 45721, e de 20 de Abril de 2004-Rec. nº 339/04 2.ªSubsecção 1.ªSecção, com citação de outra jurisprudência e doutrina).

Tal é o caso dos autos em que, particularmente pela circunstância de a propriedade se inserir em área de Reserva Ecológica Nacional, à vontade presumida de deferir a pretensão construtiva subjacente ao aludido deferimento tácito, se sucedeu a vontade expressa traduzida numa nova regulação (de indeferir a mesma pretensão) sobre a mesma referida situação que pendia nos serviços da ER e sobre a qual recaia o dever de decisão.

Ora, em consonância com o que a jurisprudência deste STA vem expendendo (cf. v.g. aquele citado acórdão 20 de Abril de 2004, subscrito aliás pelos mesmos juizes, e que se vem seguindo), nada impede que o deferimento tácito (v.g. de um pedido de loteamento ou de licenciamento de obras, por serem os que com mais frequência se colocam aos tribunais) seja oportunamente revogado nos precisos termos em que é permitida a revogação de qualquer outro acto administrativo constitutivo de direitos (cfr. artºs 138º e segs. do CPA).

Assim, tendo tal revogação, no caso, ocorrido em momento anterior à propositura da presente acção, o deferimento tácito invocado pela ora recorrente, a ter-se formado, já não existia por ter sido entretanto revogado. O mesmo é dizer que, na situação, a prolacção do acto expresso, fez desaparecer da ordem jurídica o acto tácito de deferimento.

Deste modo, e continuando a seguir o mesmo aresto, atenta a prolacção de acto expresso – acto da ER de 12.02.1996 – na altura da propositura da presente acção (11.03.96), não se podia falar em vontade presumida, atenta a manifestada vontade da Administração feita oportunamente (cfr. artº 141º do CPA), que acabou por revogar, por substituição o invocado deferimento tácito, pressuposto da presente acção.

Assim, não existindo o invocado deferimento tácito no momento da propositura da presente acção, não pode ser repristinada a situação anterior, alegadamente construída á sombra daquele deferimento.

Na verdade, e continuando a citar o mesmo aresto, a recorrente intentou a presente "acção para reconhecimento de direito que visava o "reconhecimento da existência de deferimento tácito do pedido”, pedido que assentava forçosamente na ocorrência ou na verificação de um "caso de deferimento tácito" do pedido de licenciamento da obra em causa.

Mas se, como se disse, no momento da propositura da presente acção não se verificava tal pressuposto ou condição - invocado deferimento tácito -, esse reconhecimento de direito emergente do invocado deferimento tácito do pedido de licenciamento deixa de ter o seu suporte básico.

O mesmo é dizer que, se o invocado deferimento tácito se não verifica no momento da propositura da acção, dele não poderão emergir ou ser constituídos quaisquer direitos, nomeadamente os pretendidos pelo autor da acção.

Isto é, o acto tácito deixa de ter qualquer relevância jurídica a partir do momento em que é proferida decisão expressa sobre a respectiva pretensão.

Refira-se ainda que, face ao que está em causa nos presentes autos, e ao que já antes se disse, irreleva a circunstância de o referido acto revogatório se mostrar eventualmente inquinado de alguma ilegalidade.

Efectivamente, acrescente-se, tendo o deferimento tácito em que a A. pretende fazer valer o reconhecimento do direito na presente acção desaparecido por emissão de acto expresso ainda antes de interposta a presente acção, e face ao que já se deixou assinalado sobre natureza e objectivos da presente acção e ao enfoque já conferido ao deferimento tácito no ponto em que foi substituído pelo aludido acto revogatório, não compete neste meio processual discutir (ou verificar) se o acto expresso revogatório do eventual deferimento tácito é legal ou ilegal. Uma tal questão, ou seja, os vícios alegadamente geradores de ilegalidade do acto expresso revogatório, interessa apenas em sede de meio impugnatório a interpor desse acto expresso.

Assim, e neste ponto não acompanhando a motivação da decisão recorrida, o que emerge não é alguma impropiedade, inadequação ou falta de pressuposto processual, mas antes que falece originariamente à presente acção um dos elementos essenciais da causa ou condições de existência da própria acção, definidos como "aqueles elementos sem os quais não chega sequer a existir um processo" (citando o Prof. Vieira de Andrade in "Justiça Administrativa", 3.ª edição a fls. 213), o que implica a sua rejeição por manifesta ilegalidade na sua interposição (falta de objecto).

Pelo que se deixa enunciado, e sem necessidade de qualquer outro desenvolvimento, improcede também o 2º fundamento de impugnação ao decidido.

V. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando pelos enunciados fundamentos a decisão impugnada.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 14 de Dezembro de 2004. - João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques.