5. Por requerimento de 29.7.1999 a recorrente dirigiu um requerimento à Directora Geral do Tesouro, requerendo, “após conhecimento do despacho de V. Exa. sobre o assunto acima mencionado, (...) a reapreciação do mesmo, face à apresentação dos novos elementos e comprovativos que anexo a este meu novo pedido”;
6. Por requerimento de 12.4.2000, a recorrente solicitou à Directora-Geral do Tesouro, ao abrigo do art. 61 do CPA, informação sobre o andamento do procedimento (alegando ter já apresentado reclamação da decisão prévia que recaiu sobre o seu pedido de dispensa de reembolso de bonificações usufruídas) e se sobre o mesmo já recaiu decisão final, requerendo ainda que seja notificada do teor e fundamentação integral da decisão prévia que lhe foi comunicada bem como o seu autor, competência e qualidade em que decidiu e data da decisão.
7. Por ofício de 26.5.2000, com o nº 14718, foi enviada à recorrente, e por esta recebida, a “certidão de teor dos documentos constantes do processo relativos ao pedido efectuado, e que estiveram na origem da decisão comunicada em 21.7.99”.
8. Sobre a reclamação apresentada pela recorrente em 27.9.1999, foi elaborada uma Informação, nº 41 de 5.2.2001, na qual se conclui que, "porque, em síntese, não fora aduzidos quaisquer novos argumentos ou invocados novos factos conducentes a uma modificação da decisão proferida pela Senhora Directora-Geral do Tesouro, somos de parecer que a mesma deve ser mantida, não se dispensando a reclamante da obrigação legal de reembolso do montante das bonificações usufruídas acrescidas de 20%.”
9. Pela Directora Geral da Direcção Geral do Tesouro foi proferido, sobre a Informação supra referida, o seguinte despacho, datado de 13.2.2001:
“Concordo com o proposto, mantendo o indeferimento da reclamação apresentada por A... com os fundamentos constantes da presente /informação.
Notifique-se a reclamante. Envie-se cópia da presente informação aos serviços da Provedoria de Justiça.”
10. Por requerimento de 10.4.2001 a recorrente veio interpor recurso contencioso do despacho da Directora Geral do Tesouro de 13.2.2001, supra referida.
- III -
Alegando problemas de saúde do foro respiratório, a recorrente solicitou autorização para a venda de uma moradia que tinha adquirido com recurso ao crédito jovem bonificado, sem perda das bonificações recebidas.
Na sequência de pareceres dos serviços, a Directora-Geral do Tesouro despachou em 6.7.99 no sentido do indeferimento dessa pretensão, em virtude de não se considerar demonstrado que as condições da habitação interferissem com a situação de saúde invocada, não estando assim reunidas as condições legais previstas na al. b) do nº 4 do art. 12º do Dec-Lei nº 349/98, de 11.11. O montante das bonificações teria, assim, de ser restituído, com o acréscimo de 20%.
A notificação à recorrente deste despacho terminava informando-a de que poderia reclamar do mesmo “para a Directora-Geral do Tesouro, por escrito e no prazo de 15 dias úteis contados a partir da notificação do acto, nos termos do artº 162º conjugado com os artºs 72º e 73º do Código do Procedimento Administrativo”.
A recorrente efectuou esta reclamação, pedindo a reapreciação do acto, que todavia veio a ser mantido pelo despacho da mesma entidade de 13.2.01, do qual veio a ser interposto recurso contencioso. Recurso este que a sentença impugnada rejeitou, por considerar ter por objecto acto meramente confirmativo de acto anterior – o citado indeferimento de 6.7.99.
A recorrente alega, em substância, que a notificação do primeiro despacho foi defeituosa e irregular, e que além disso a induziu em erro – que só foi desvanecido no decorrer dos presentes autos. A única forma de acautelar o princípio da tutela jurisdicional efectiva é considerar a notificação inexistente. A sentença não podia ter rejeitado o recurso, através duma interpretação a contrario do art. 55º da LPTA, preceito que a mesma violou.
Vejamos:
O despacho impugnado nos presentes autos provém da mesma entidade que já se havia pronunciado sobre a pretensão da recorrente, e nenhuma inovação vem trazer, na medida em que se limita a manter na ordem jurídica a anterior decisão, sem nada lhe acrescentar ou retirar.
Por outro lado, em nenhum preceito da lei aplicável se estabelecia que da decisão primária da Directora-Geral cabia reclamação necessária para esta entidade. Tal decisão comportava-se desde logo como um acto definitivo e lesivo, susceptível de impugnação contenciosa directa (isto por não ser controvertido o facto de ter sido praticado no uso de competência exclusiva). Toda a reclamação que poderia dele caber seria facultativa, sem a virtualidade de suspender o prazo de interposição do recurso (art. 164º, nº 2, do CPA).
Por estes motivos, o acto impugnado reveste-se, aparentemente, das características de acto meramente confirmativo, logo irrecorrível.
Todavia, há que levar em conta o preceituado no art. 55º da LPTA, que reza assim:
Art. 55º
O recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele.
Conforme escreve Santos Botelho em anotação a este artigo, ele constitui uma manifestação do princípio pro actione, que veio consagrar uma corrente jurisprudencial anterior minoritária “no sentido de só ser de admitir a irrecorribilidade do acto confirmativo quando o confirmado tivesse sido levado ao conhecimento do interessado de molde a que este tivesse possibilidade de o impugnar” (Contencioso Administrativo Anotado – Comentado – Jurisprudência, p. 246).
Por outro lado, e como se afirma em recente acórdão deste Supremo Tribunal, “a regra do art.º 55º da LPTA está em consonância com a razão de ser da irrecorribilidade dos actos meramente confirmativos. O sistema não pode admitir a impugnação contenciosa de actos meramente confirmativos para assegurar a eficácia do estabelecimento de prazos para o recurso contencioso de actos anuláveis ou, o que é o mesmo por outro ângulo, o valor de estabilidade das situações definidas por acto administrativo não impugnado. Se assim não fosse, bastaria provocar a repetição da decisão administrativa para poder atacar uma situação definida por acto que se deixara consolidar, por falta de impugnação oportuna. Ora, se o primeiro acto não tiver sido notificado anteriormente à notificação daquele que (alegadamente) o confirma ( nem se verifique nenhuma das situações que o art.º 55º faz equivaler à notificação) a admissão de recurso deste último não colide com o prazo de estabilização da anterior definição da situação” – Ac. de 30.1.03, proc.º nº 48.182.
Colhida a ratio do preceito, a tese da recorrente ganha manifesta consistência. Se bem que não possa dizer-se, como alega, que a notificação recebida foi “inexistente”, o certo é que não foi efectuada em termos de poder servir de factor propulsor da impugnação do acto notificado.
Dispõe o art. 68º, nº 1, do CPA que a notificação deve conter a indicação do “órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”
Deste modo, ao incluir a menção de que o acto podia ser impugnado por via de reclamação, a interpor no prazo de 15 dias para a Directora-Geral, os serviços da recorrida transmitiram-lhe reforçadamente a ideia de que não cabia recurso contencioso – primeiro, porque lhe era apontado um caminho alternativo ao recurso, com toda a aparência de iter único e exclusivo; segundo, porque se o acto estivesse sujeito a recurso contencioso a directriz da lei de procedimento era no sentido de nenhuma indicação ser dada na notificação.
Não pode, assim, dizer-se que uma notificação nessas condições, e à qual a interessada, ainda por cima, correspondeu integralmente, reclamando do acto, é susceptível de marcar o início da contagem do prazo de recurso contencioso.
Pouco importa que o conteúdo do acto tenha sido levado ao conhecimento do seu destinatário, se a sua imediata lesividade lhe foi ocultada. É que este atributo do acto administrativo tem de ser visto como um dos elementos que integram e definem a respectiva identidade, pelo que a notificação, cumprindo como cumpre a função garantística que o art. 268º da Constituição lhe assinala, tem de proporcionar ao administrado o conhecimento do acto real que foi praticado, e não de um acto desfigurado num dos seus principais traços característicos. Não é, manifestamente, a mesma coisa o particular ficar a saber que foi destinatário de um acto lesivo, ou de um acto ainda desprovido dessa potencialidade.
Já se viu que, para a lei, a impossibilidade de recurso do acto meramente confirmativo destina-se a preservar o valor da estabilidade das situações resolvidas por acto que o interessado deixou voluntariamente consolidar - isto no óbvio pressuposto de que podia ter agido doutra maneira. Quanto à regra do art. 55º, a limitação que veio introduzir consiste em apenas considerar tolerável a rejeição do recurso do acto confirmativo quando o acto confirmado foi levado ao conhecimento do interessado “de molde a que este tivesse possibilidade de o impugnar”, como a doutrina exige.
Sendo assim, o recurso contencioso interposto pela recorrente não pode ser rejeitado, pois a notificação do primeiro acto não se mostrou apta a desencadear, nem o efeito garantístico de assinar o termo a quo do prazo de recurso contencioso, nem o efeito estabilizador da situação jurídico-administrativa que se desencadearia com a inércia do administrado durante esse tempo. Há que concluir que tal notificação, para o efeito do que se prescreve no art. 55º, foi defeituosa e inoperante.
Nestes termos, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando a sentença recorrida e ordenando a baixa dos autos ao T.A.C. de Lisboa, para aí prosseguirem os seus normais termos – se a tanto outra causa não obstar.
Sem custas.
Lisboa, 21 de Maio de 2003.
J. Simões de Oliveira – Relator – Madeira dos Santos – Abel Atanásio.
