0163/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Aos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual regulada no Código Administrativo (recurso dos actos da Administração Local, previstos nas alíneas c), d) e j) do art. 51º, 1 do ETAF) não é aplicável o parágrafo único do art. 67º do Regulamento do STA. II. Nos aludidos recursos a não inclusão nas alegações finais de vícios invocados na petição não pode interpretar-se como abandono desses vícios pelo recorrente; de facto, se da própria falta de alegações (facultativas) não é possível extrair qualquer consequência jurídica, não há fundamento legal para o tribunal deixar de conhecer aqueles vícios.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo Relatório A... e outros, devidamente identificados nos autos, inconformados com a sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação interposto do despacho do PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DA MURTOSA, recorreram para este Supremo Tribunal, formulando as seguintes conclusões: ao contrário do que é alegado na sentença recorrida apesar dos recorrentes por despacho de fls. 214 terem sido notificados para apresentarem o resto das alegações e não o fazerem, as mesmas encontravam-se integralmente juntas aos autos, com a junção da folha em falta, aquando das suas alegações no pretérito recurso jurisdicional; nada obviava que por razões de economia processual o M. Juiz “a quo” as aproveitasse, passando a pronunciar-se sobre os demais vícios elencados pelos recorrentes; -ao não fazê-lo o tribunal deixou de pronunciar-se sobre questões que deveria apreciar, sendo por isso mesmo a douta sentença nula – art. 668º, 1, al. d) do C.P.Civil. em todo o caso não é aplicável ao presente processo o disposto no parágrafo único do art. 67º do Reg. do STA, mas sim o art. 848º do Cód. Administrativo, pelo que não poderia considerar-se abandonados os vícios alegados na petição de recurso; quanto ao mérito da decisão, não corresponde à verdade que o loteamento fora aprovado pela Câmara Municipal da Murtosa permitindo a construção de 147 moradias numeradas de 0 a 146; com a aprovação do aditamento e planta síntese passou a ser absolutamente seguro que os 147 lotes referenciados no alvará passaram a ser numerados de 1 a 146, acrescido de um novo lote sem número; ao contrário do que se concluiu na sentença o lote = (pretensão do primitivo loteador e ora objecto de licenciamento pelo acto impugnado – não existe nem está incluído no loteamento, pelo menos após a aprovação do aditamento de 1983; ao abrir mão duma base instrutória a sentença recorrida viola o princípio da prova alargada contida no art. 12º, 2 da LPTA dando prioridade absoluta ao princípio da presunção da legalidade, violou o art. 268º, 4 da CRP. Não foram produzidas contra-alegações. O Ex.mo Procurador-geral Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser relevante o erro de julgamento, qualificado como omissão de pronúncia, por a sentença ter considerado abandonado alguns dos vícios imputados ao acto recorrido, aceitando todavia que, relativamente ao vício conhecido a sentença deveria manter-se. Colhidos os vistos legais é o processo submetido à conferência para julgamento. Fundamentação Matéria de facto A decisão recorrida deu como assentes os seguintes factos: Por deliberação da CM da Murtosa, foi criado o alvará de loteamento com o nº 8/79 que permitia a construção de 147 moradias, numeradas de 0 a 146 (doc. de fls. 59 e 64) Relativamente a tal alvará de loteamento, foi o seu titular autorizado a vender oitenta moradias, construídas nos lotes numerados de 1 a 80, em 1983. Por força de tais vendas, resultaram as correspondentes desanexações do prédio mãe – o rústico descrito sob o nº 47932 que foi objecto do referido loteamento 8/79. Em Fevereiro/90, o aqui recorrido particular, adquiriu, em hasta pública, a propriedade loteada – loteamento 8/79 e solicitou à CM de Murtosa que lhe informasse o que era necessário para o levantamento da licença do referido alvará e bem assim para o acabamento das infra-estruturas e construções que faltavam, levar a efeito e aí previstas. Então, o Presidente da Câmara, com base na deliberação de 29 – 11-94, concedeu o Alvará de Loteamento com o nº 02/95 a B... , ali se referindo que o loteamento foi aprovado em reunião de Câmara de 17-06-92 e as obras de urbanização em reunião do mesmo Órgão de 12-10-94. Pelo acto recorrido datado de 09-10-98, foram licenciados, os seguintes projectos de especialidade: Estabilidade e betão armado; Águas; Saneamento; Gás; Ar condicionado. Tais projectos são relativos à construção de uma habitação unifamiliar a implantar no Lote O do Empreendimento Turístico de Muranzel, Torreira, concelho de Murtosa processo de obras com o nº 72/95 em que é requerente B....(doc. de fls. 2 e Tal despacho apoiou-se em parecer técnico, de fls. 74, onde é afirmado que o alvará de loteamento 8/79 – está em vigor, podendo ter lugar a construção, mesmo em área de REN dado que esta já se encontrava autorizada anteriormente a tal regime. Também a fls., 77 se afirma que o lote O continua a fazer parte do loteamento 8/79. 2.2. Matéria de direito A primeira questão que importa apreciar é a da arguida nulidade da sentença por omissão de pronúncia. Vejamos, em que termos tal nulidade é configurada, se a questão é efectivamente de nulidade como a denomina o recorrente e, finalmente se a mesma se verifica. Para o julgamento da referida questão importa referir que no presente processo foi anulada por este Supremo Tribunal uma sentença, por a mesma ter limitado o seu âmbito de cognição aos vícios constantes das alegações finais, a que faltava a última folha. No Acórdão proferido a fls. 196 e seguintes, foi declarada a nulidade de todo o processado desde a junção das conclusões de fls. 110 e seguintes, inclusive, até ao presente acórdão. O processo baixou e pelo juiz “a quo” foi proferido o seguinte despacho: “ Notifique o recorrente para vir completar ou apresentar novas alegações de recurso de modo a que contenham as numerações com os números 30 e seguintes”. Os recorrentes nada disseram. Foi então proferida nova decisão considerando que se impunha apenas apreciar a questão colocada com a existência, ou não do lote “pois que a esta questão circunscreveu o recorrente as suas conclusões nas alegações finais de recurso”, e repetiu a sentença que anteriormente tinha proferido, isto é, sem conhecer dos vícios imputados ao acto, na petição inicial e na folha que não acompanhou as alegações finais – junta a fls. 154 dos autos. O M.P. entende que esta questão se reconduz a erro de julgamento, e julgamos que tem toda a razão. O julgador entendeu que houve abandono dos vícios invocados na petição inicial e, por isso, fundamentou nesse abandono o juízo sobre a redução do seu “âmbito de cognição”. Se este seu juízo estiver errado, não há violação dos limites do dever de decidir, mas do seu conteúdo – cfr. Acórdão deste Supremo Tribunal de 20-10-2004, proferido no recurso 748/03: “ A sentença que explicita as razões pelas quais entende não dever tomar conhecimento de determinados vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido não incorre em nulidade por omissão de pronúncia .”; no mesmo sentido, Acórdão de 30-9-03, proferido no recurso 885/03); Acórdão de 13-4-94, proferido no recurso nº 26. 421 (Pleno); Acórdão de 24-4-96, proferido no recurso nº 42.752; Acórdão de 04-10-2004, proferido no recurso nº 45.986, e Acórdão de 26-6-2002, proferido no recurso 46.646; e, na doutrina, ALBERTO DOS REIS, “Código de Processo Civil”, Anotado, V, pág. 143 “ realmente uma coisa é o tribunal deixar de pronunciar-se sobre a questão que devia apreciar, outra invocar razão, boa ou má, procedente ou improcedente, para justificar a sua abstenção ”. Configurada a questão como erro de julgamento, deve dizer-se desde logo, que os recorrentes têm razão. Têm, aliás, duplamente razão. Tem razão, em primeiro lugar , porque a “folha” que não acompanhou as alegações finais do recurso contencioso foi junta aos autos depois da sentença, com as alegações de recurso desta, tendo sido referenciada a sua existência no Acórdão que, então, anulou o processado a partir daí – a fls. 154. Assim, o despacho proferido após a baixa dos autos, mandando juntar as alegações completas não pode ter o efeito preclusivo que o M. Juiz dele extraiu. Nessa altura já constavam do processo as alegações completas. Ora, como se vê de fls. 154, nessas alegações para além do vício conhecido na decisão recorrida os recorrentes invocavam ainda a violação do Regulamento para a Urbanização de Muranzel; o vício de incompetência e falta de fundamentação. É, portanto, manifesto que as alegações (agora completas com a última folha junta a fls. 154) não pretenderam limitar o objecto do recurso ao único vício conhecido na sentença. Tem razão, em segundo lugar , por não ser aplicável à presente forma de processo (contencioso da administração local) o regime preclusivo previsto no art. 690º do CPC , por remissão do art. 67º, parágrafo único do Regulamento do STA. O art. 67º do Reg. do STA regula a tramitação processual dos recursos contenciosos intentados directamente na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. Sobre esta questão limitar-nos-emos a transcrever o Acórdão de 22-2-05 (recurso 1161/04), do mesmo relator: “ No art. 24º da LPTA estabelecia-se uma importante divisão, quanto à tramitação dos recursos contenciosos de anulação: os recursos dos actos da Administração Local (previstos nas alíneas c), d) e j) do n.º 1 do art. 51º do ETAF) seguiam a tramitação estabelecida no Código Administrativo; os restantes seguiam a tramitação estabelecida na Lei Orgânica e no Regulamento do STA, e respectiva legislação complementar. Logo, não era aplicável ao presente recurso o regime previsto no Regulamento do STA. Era aplicável ao caso o disposto no art. 848º do Código Administrativo, com a seguinte redacção: “Concluída a produção de prova, será o processo continuado com vista aos advogados do recorrente e do recorrido e ao Ministério Público, para alegarem por escrito”. Sobre a falta de alegações por escrito do recorrente, o artigo nada dizia – contrariamente ao que estabelecia o parágrafo único do art. 67º do Reg. do STA que considerava aplicável à alegação e à sua falta “o disposto nos artigos 292º e 690º do C.P.Civil” (a remissão feita para o art. 292º deve entender-se feita, na actual redacção do CPC , para o art. 291). Segundo o entendimento generalizado deste Supremo Tribunal a falta de alegações, nesta categoria de processos, não implica deserção do recurso, e à falta de conclusões nas alegações também não é aplicável o regime do art. 690º do C.P.Civil – cfr. Ac. de 12/7/200, recurso 46281; 6/10/90, recurso 28418; 9-12-99, recurso 45476; 8-4-97, recurso 40544; 23-11-89, recurso 26515; 1-2-90, recurso 26.973; 17-12-2003, recurso 1792. No sumário deste último Acórdão (17/12/2003, recurso 1792), pode ler-se: “Nos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual referida em I), a não inclusão nas alegações de vícios invocados na petição não pode interpretar-se como abandono desses vícios pelo Recorrente; de facto, se da própria falta de alegações, por facultativas, não é possível extrair qualquer consequência jurídica, não há fundamento legal para o tribunal deixar de conhecer aqueles vícios.”. Fundamentou-se este entendimento, nos termos seguintes: “(…) Contudo, é certo que, nos recursos contenciosos que seguem a tramitação processual dos recursos de actos da administração local, como é o caso, não é aplicável o § único do artº 67º do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, pelo que, a falta de alegações não determina a deserção do recurso, conforme a sentença recorrida, aliás, não deixou de fazer notar. Ora, se da própria falta de alegações, nos recursos contenciosos em causa, não é possível extrair qualquer consequência jurídica, estando o Tribunal obrigado a conhecer todos os vícios invocados pelos Recorrentes na petição, não se vê fundamento legal bastante para o Tribunal deixar de conhecer vícios invocados na petição de recurso mas não referidos nas alegações (facultativas). A justificação apresentada pela sentença recorrida – em sintonia, de resto, com certa corrente jurisprudencial deste Supremo Tribunal, de que é exemplo o acórdão citado no parecer do Mº. Público –, segundo a qual, a falta de menção nas alegações, a vícios que tinham sido invocados na p. i só pode significar que o recorrente renunciou, tacitamente, à sua invocação, não é de acolher. De facto, não sendo as alegações obrigatórias, não é legítimo atribuir o sentido de renúncia tácita, ao silenciamento nas mesmas de aspectos respeitantes a alegadas ilegalidades do acto impugnado (vícios) que as Recorrentes invocaram na petição. As recorrentes não estavam inibidas de proceder ao abandono desses vícios. Mas a sua atitude a tal respeito, para obviar a qualquer equívoco, teria de ser, no caso, expressa. Não o tendo sido, não estava o tribunal autorizado a retirar a conclusão daquele abandono, sendo certo que, é também esta a interpretação mais conforme ao princípio da tutela judicial efectiva, decorrente dos artigos 20º e 268º nº 4 da C.R.P. Em sentido idêntico se pronunciaram também, designadamente, os acórdãos deste S.T.A., de 24-4-96, rec. 39.596 e de 8-4-97, rec. 40.544, escrevendo-se no texto deste último, após se fazer alusão à não aplicabilidade do § único do artº 67º do Reg. do S.T.A., aos recursos contenciosos da administração pública local: “O que necessariamente retira às conclusões de tais alegações quando (facultativamente) apresentadas, o significado, pelo respectivo conteúdo, de poderem implicar o abandono de qualquer vício que tenha sido invocado pelo recorrente na respectiva petição de recurso”. É este o entendimento que também sufragamos. Na verdade, os ónus processuais e as inerentes preclusões, devem resultar claramente da lei. Dado que o incumprimento dos ónus processuais (que são ainda modalidades de deveres jurídicos) implica a impossibilidade de obter um benefício, com consequências adversas geralmente graves, compreende-se que as normas que os impõem não possam aplicar-se por analogia, nem sejam susceptíveis de interpretação extensiva (“odiosa sunt restringenda”). Assim, a falta de lei expressa impondo a aplicação do art. 690º do C.P.Civil implica, a nosso ver, que a sua aplicação subsidiária aos recursos contenciosos dos órgãos da Administração Local não contemple, em caso algum, os ónus e preclusões aí previstos. Não tinha sentido, como argumenta o Acórdão transcrito, associar à omissão de um vício nas alegações finais o abandono desse vício; e não associar à falta de alegações o abandono de todos os vícios. Deste modo, e como no presente caso estamos perante um recurso contencioso de um órgão da Administração local, a falta de renovação do pedido de anulação com fundamento em vícios anteriormente alegados, não equivale ao seu abandono .” Do exposto resulta, sem margem para dúvidas, que a decisão recorrida não pode manter-se, uma vez que limitou ilegalmente (a um único vício) o âmbito de cognição do julgador, devendo ser revogada para serem conhecidos todos os vícios imputadas ao acto contenciosamente impugnado. A procedência do recurso nesta parte, prejudica o conhecimento das demais questões levantadas pelos recorrentes. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar a decisão recorrida e ordenar a baixa do processo a fim de serem conhecidos todos os vícios imputados ao acto contenciosamente recorrido, se nada mais obstar. Sem custas. Lisboa, 21 de Junho de 2005. – São Pedro (relator) - António Samagaio – Simões de Oliveira.