O DIREITO
O recurso para uniformização de jurisprudência, previsto no art. 152º do CPTA, a interpor no prazo de 30 dias contados do trânsito em julgado do acórdão recorrido, tem os seguintes requisitos de admissibilidade:
- ·Existir contradição entre acórdão do TCA e acórdão anterior do mesmo Tribunal ou do STA,… sobre a mesma questão fundamental de direito;
- ·Ser a petição de recurso acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinam a contradição alegada e a infracção imputada à decisão recorrida;
Por outro lado, e nos termos do nº 3 do mesmo preceito, o recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão recorrido estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
Vejamos então.
O acórdão sob recurso, revogando acórdão do TAF do Porto, julgou procedente a acção administrativa especial intentada por A……, Professora Auxiliar com Agregação da Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto, anulando o despacho do ora recorrente Reitor da Universidade do Porto, de 12.06.2006 (que indeferiu requerimento da A. a solicitar o seu posicionamento no 4º escalão, índice 260, da categoria de Professora Auxiliar com Agregação, ao abrigo do disposto no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro), e condenando o ora recorrente a posicionar a Autora no 4º escalão, índice 260, da categoria de Professor Auxiliar com Agregação, com efeitos reportados a 09.11.2004.
O recorrente identifica, na respectiva alegação, a questão de direito sobre a qual entende existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, e sobre a qual pede a emissão de pronúncia uniformizadora: saber se o DL nº 408/89, de 18 de Novembro, contém normas específicas relativamente ao regime de promoção do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica, e, em consequência, se o regime por ele estabelecido, designadamente no seu art. 3º, deverá ser considerado como lei especial, prevalecendo sobre as regras gerais para as carreiras da Administração Pública previstas no DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, concretamente as contidas no seu art. 17º.
Cabe, antes do mais, apurar se os acórdãos em confronto emitiram, sobre a questão de direito assim enunciada, pronúncias contraditórias.
E a resposta não pode deixar de ser positiva.
Com efeito, e fundamentando a anulação do despacho reitoral impugnado, afirma-se, a tal propósito, no acórdão recorrido:
“Em suma, sendo aplicável aos professores universitários o art. 1º do Decreto-Lei nº 61/92, de 15 de Abril, atendendo a uma regra de interpretação segundo parâmetros de equidade dentro do sistema retributivo de referência, a integração da recorrente na sequência da promoção deve ser feita em escalão de categoria a que corresponda um índice não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teria direito.
(…) Foi pois violado o artigo 17º, nº 2 do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicável ao pessoal docente abrangido pelo Decreto-Lei nº 408/89, de 18 de Novembro.”
Em situação de todo similar, e sobre a mesma matéria, afirmou o acórdão fundamento:
“A disciplina contida no art. 17º do DL 353-A/89, de 16/10, não abrange nem regula a situação funcional remuneratória de um professor universitário já que para este foi contemplado pelo DL 408/89, de 18/11, um regime especial, especialidade que, de resto, já se salvaguardava no nº 4 do art. 43º do DL 184/89, de 2/6 e no nº 1 do art. 28º do DL 353-A/89, de 16/9, instituidores do novo sistema retributivo geral da função pública (NSR).
(…) E não resulta de qualquer interpretação sistemática dos diplomas em causa a vontade inequívoca do legislador de aplicar o art. 17º do DL 353-A/89, de 16/10, ao pessoal docente universitário e restantes abrangidos pelo DL 408/89, de 18/11.”
Assente a contradição de julgados – pois que à mesma questão de direito, perante situações de facto idênticas, e no âmbito do mesmo quadro normativo, foi dada solução jurídica oposta –, importa então decidir o conflito de jurisprudência, procedendo a um novo julgamento da questão (judicium rescisorium) que substituirá a decisão impugnada – nº 6 do art. 152º do CPTA.
Para melhor enquadramento da questão em causa, justifica-se, antes do mais, um sucinto apontamento dos diplomas legais cuja aplicação aqui se discute, em ordem a detectar a vontade legislativa, que se presume correctamente expressa.
O DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, veio proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, definidos no DL nº 184/89, de 2 de Junho, conforme o previsto no art. 43º deste último diploma.
No seu art. 1º, sob a epígrafe Objecto, dispõe-se que “O presente diploma estabelece regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas”, prevendo-se nos arts. 27º a 29º que que serão fixadas em decreto regulamentar ou em legislação própria a regulamentação das carreiras e cargos não abrangidos por este diploma e as estruturas remuneratórias dos corpos especiais e das carreiras de regime especial nele igualmente não previstas.
E, relativamente às regras de promoção, dispõe o art. 17º:
Escalão de promoção
1 – A promoção a categoria superior da respectiva carreira faz-se da seguinte forma:
- a)Para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção;
- b)Para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponde o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1.
2 – Sempre que do disposto no número anterior resultar um impulso salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria.
Apenas um mês depois, foi publicado o DL nº 408/89, de 18 de Novembro, que, com um preâmbulo idêntico ao do anterior diploma (apenas divergente no que toca às carreiras visadas), dispõe no seu art. 1º, sob a epígrafe Objecto, que “O presente diploma estabelece regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica e aprova as escalas salariais para o regime de dedicação exclusiva das mesmas carreiras, constantes, respectivamente, dos anexos nºs 1, 2 e 3, que fazem parte integrante do presente diploma”.
E, relativamente às regras de promoção, dispõe o art. 3º:
Escalão de promoção
A promoção a categoria superior da respectiva carreira faz-se da seguinte forma:
- a)Para o escalão 1 da categoria para a qual se faz a promoção;
- b)Para o escalão a que na estrutura remuneratória da categoria para a qual se faz a promoção corresponda o índice superior mais aproximado, se o funcionário vier já auferindo remuneração igual ou superior à do escalão 1, ou para o escalão seguinte, sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na categoria fosse superior.
Ao decidir pela aplicação ao caso dos autos do disposto no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, o acórdão recorrido começou por reconhecer que “Tal como nos anteriores diplomas regulamentares do descongelamento dos escalões, o Decreto-Lei n° 61/92 de 15 de Abril reporta as regras que contém ao disposto no Decreto-Lei n° 353-A/89 de 16 de Outubro, pelo que, excluindo este as carreiras do regime especial, é aquele diploma regulamentar inaplicável às carreiras especiais naqueloutro previstas”, e também que, apesar do estatuído no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, “é o próprio artigo 28.º do Decreto-Lei n.° 353-A/89 que prevê que as escalas salariais dos corpos especiais são fixadas em legislação própria, sendo que o art. 16.°, n.° 2, al. d), considera integradas nos corpos especiais as carreiras docentes”, concluindo que “Ora, considerando o dispositivo legal acabado de referir, interpretando literalmente o preceito, a carreira docente não está abrangida pela regra geral da diferença mínima de 10 pontos. É o que o princípio jurídico da especialidade imporia (uma vez que o grupo de funcionários em questão possui estatuto próprio).
Logo, porém, considerou que, face ao disposto no DL nº 61/92, de 15 de Abril (diploma que deu execução à última fase do descongelamento de escalões prevista no DL nº 353-A/89, estabelecendo ainda regras de reposicionamento dos funcionários e agentes da Administração Pública nos escalões salariais das respectivas carreiras), que o art. 1º diz ser aplicável, no que se refere à matéria de descongelamento de escalões, às carreiras de regime geral e especial e aos corpos especiais, com excepções ali especificadas que, porém, não abrangem os docentes do ensino superior universitário ou politécnico, “parece ser efectivamente de aplicar a regra geral da diferença de 10 pontos percentuais”, concluindo que, “sendo aplicável aos professores universitários o art. 1.º do Decreto-Lei n.° 61/92, de 15 de Abril, atendendo a uma regra de interpretação segundo parâmetros de equidade dentro do sistema retributivo de referência, a integração da recorrente na sequência da promoção deve ser feita em escalão de categoria a que corresponda um índice não inferior a 10 pontos relativamente àquele a que teriam direito.”
Ou seja, o acórdão recorrido entendeu que o conteúdo do art. 1º do DL nº 61/92 era decisivo no sentido de afastar o sentido literal do citado art. 28º do DL nº 353-A/89, considerando que aquele preceito, “ao não incluir nas excepções referidas as carreiras de regime especial reguladas pelo DL. n° 408/89, o referido diploma incorpora motivo adicional para a aplicação ao caso vertente da regra geral prevista no art. 17°, n° 2 do DL n.° 353-A/89”.
Não sufragamos tal entendimento.
Atendendo ao disposto no art. 9º do C.Civil, o elemento gramatical ou texto da lei é o ponto de partida da interpretação e tem, desde logo, uma função negativa, qual seja a de delimitar e afastar aqueles sentidos que não tenham na letra da lei qualquer apoio ou um mínimo de correspondência verbal ainda que imperfeitamente expressa.
Mas a letra da lei tem também uma função positiva: no caso de o texto legal comportar apenas um sentido, é esse o sentido da norma; se acaso as normas comportam mais do que um significado, deve optar-se pelo sentido que melhor e mais imediatamente corresponde ao significado natural das expressões verbais utilizadas e, designadamente, ao seu significado técnico-jurídico, com a presunção do nº 3 do art. 9º do C.Civil, de que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.
Só perante uma inegável insuficiência deste elemento de interpretação (elemento literal) para uma correcta interpretação do sentido da norma, haverá então que convocar o elemento racional, através de outros factores hermenêuticos, designadamente o histórico, o sistemático e o teleológico, em ordem a detectar subsídios de conforto de um dos sentidos literais atrás evidenciados.
Trata-se, então, de reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que a mesma é aplicada.
Ora, relativamente à situação dos autos, cremos que o comando legal é suficientemente claro no sentido da não aplicação aos docentes do ensino universitário do disposto no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, justamente porque o DL nº 408/89, publicado um mês depois daqueloutro, regula de forma diversa o estatuto remuneratório e o regime dos escalões de promoção para as carreiras do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica, desse modo se assumindo como lei especial face ao regime geral consignado naquele primeiro diploma para os funcionários e agentes da Administração Pública.
Os dois diplomas – publicados com um intervalo de apenas um mês, e assumindo ambos o objectivo de proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais em matéria de emprego público estabelecidos no DL nº 184/89, de 2 de Junho, conforme previsto no seu art. 43º – começam por incluir um preâmbulo cuja introdução é quase integralmente igual, apenas divergindo justamente no que toca às carreiras visadas em cada um deles.
Ambos os preâmbulos referem:
“O Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho, definiu os princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública, circunscrevendo-se nuclearmente à reforma do sistema retributivo, no sentido de lhe devolver coerência e de o dotar de equidade, quer no plano interno, quer no âmbito do mercado de emprego em geral.
Nos termos do artigo 43.º daquele diploma, há que proceder ao desenvolvimento e regulamentação dos princípios gerais nele contidos, designadamente em matéria salarial, objectivo que se cumpre através do presente diploma.”
O preâmbulo do DL nº 408/89 acrescenta a este último parágrafo a seguinte expressão: “… para as carreiras do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico, bem como para o pessoal da carreira de investigação científica.”.
Por outro lado, os arts. 27º e 28º do DL nº 353-A/89 são claros ao prever a regulamentação por decreto regulamentar das carreiras e cargos não abrangidas por aquele diploma, e a fixação em legislação própria das escalas salariais dos corpos especiais.
Para além disso, e no que toca ao conteúdo das respectivas estatuições, não é verdade, como considerou o acórdão recorrido, que a única especialidade do DL nº 408/89 se cinja às escalas salariais, pois que logo no seu art. 1º (Objecto) se prescreve que o diploma, para além da aprovação das escalas salariais, “estabelece regras sobre o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica”.
E acresce, decisivamente – ainda por cotejo comparativo dos dois diplomas – que o art. 3º do DL nº 408/89 tem uma estrutura e uma redacção similares à do art. 17º do DL nº 353-A/89, sendo aliás igual a respectiva epígrafe (“Escalão de promoção”), o que conforta a tese de que, visando objectivos gerais idênticos (fixados no DL nº 184/89), os dois diplomas têm um âmbito de normação autónoma na parte em que o respectivo conteúdo diverge, justamente o questionado nº 2 daquele art. 17º (“Sempre que do disposto no número anterior resultar um impulso salarial inferior a 10 pontos, a integração na nova categoria faz-se no escalão seguinte da estrutura da categoria.”), não incluído no art. 3º do DL nº 408/89, nem salvaguardada neste a sua aplicação, antes substituído neste diploma pelo segmento final deste art. 3º (“… ou para o escalão seguinte, sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na categoria fosse superior.”).
Ou seja, estamos perante dois diplomas, publicados no espaço de apenas um mês, prosseguindo objectivos idênticos, mas em que um estabelece o regime geral sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública (DL nº 353-A/89), e outro define o estatuto remuneratório do pessoal docente universitário, do pessoal docente do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica (DL nº 408/89), ambos contendo regras específicas sobre o regime e os escalões de promoção, e em que os dois preceitos correspondentes, relativos aos escalões de promoção, e com uma estrutura descritiva similar, divergem quanto a um aspecto específico: a salvaguarda, em caso de promoção, de um impulso salarial não inferior a 10 pontos, prevista no nº 2 do art. 17º do DL 353-A/89, e não prevista no art. 3º do DL nº 408/89 que consagra, por seu turno, a salvaguarda da promoção para o escalão seguinte ao consignado na parte inicial da al. b) “sempre que a remuneração que caberia em caso de progressão na carreira fosse superior”.
A adopção desses dois regimes específicos de salvaguarda em preceitos correspondentes outro sentido não pode ter do que a aplicabilidade do regime contido no art. 3º, al. b), in fine do DL nº 408/89 às carreiras por ele contempladas, com natural exclusão da regra de regime geral prevista no art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89.
Ao contrário do que entendeu o acórdão recorrido, não vemos que o art. 1º do DL nº 61/92, diploma que rege sobre descongelamento de escalões, pela circunstância de não excepcionar a sua aplicabilidade às carreiras e aos corpos especiais, forneça subsídios, muito menos em termos decisivos, no sentido de afastar o sentido literal do art. 28º do DL nº 353-A/89, considerando que, “ao não incluir nas excepções referidas as carreiras de regime especial reguladas pelo DL. n° 408/89, o referido diploma incorpora motivo adicional para a aplicação ao caso vertente da regra geral prevista no art. 17°, n° 2 do DL n.° 353-A/89”.
O DL nº 61/92 é um diploma de descongelamento de escalões que não conflitua com o regime de promoção e de escalões anteriormente fixado nos dois aludidos diplomas.
Consideramos, pois, como correcta a posição sufragada pelo acórdão fundamento, e sustentada pelo recorrente, no sentido da não aplicação à A., ora recorrida, da regra contida no nº 2 do art. 17º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, pois que à mesma se aplica o regime especial consagrado no citado DL nº 408/89, concretamente a regra do art. 3º, al. b), in fine, considerada lei especial aplicável aos docentes universitários, especialidade que, aliás, e como bem sublinha o acórdão fundamento, já estava salvaguardada no nº 4 do DL nº 184/89, de 2 de Junho, e no nº 1 do art. 28º do próprio DL nº 353-A/89.
Resta acrescentar que, como se deixou já assinalado, o DL nº 408/89 não contém qualquer referência ao dito art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89, ou em geral ao próprio diploma, estando em causa simplesmente um diferente estatuto remuneratório com regras próprias constantes dos anexos integrantes do diploma.
Posição que, aliás, e ainda que de forma indirecta, foi aflorada pelo Ac. deste STA de 01.07.1998, proferido no Rec. 40.748, o qual, versando embora a questão de a agregação constituir ou não uma categoria para efeitos remuneratórios, emitiu pronúncia no sentido de à recorrente “ser atribuído o primeiro escalão índice 285, como resulta claramente da alínea b) do art. 3º do DL 408/89”, sem qualquer referência à regra do art. 17º, nº 2 do DL nº 353-A/89.
Diga-se, por fim, que este entendimento em nada afronta o princípio da igualdade, pois que a discriminação proibida pelo texto constitucional, mesmo a reportada à actividade legislativa (proibição do arbítrio legislativo), não contempla situações diferenciadas e desiguais, como é a de diferentes regimes de promoção previstos para carreiras diferentes.
Tal violação só poderia afirmar-se se a discriminação de regime se reportasse a pessoas inseridas na mesma carreira, caso em que essa diversidade de regime implicaria então discriminação injustificada ou arbitrária por via legislativa.
Procedem assim as alegações do recorrente, não podendo manter-se o acórdão recorrido, por errada aplicação das normas citadas.
( Decisão )
Com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso, e, em consequência:
- a)anular a decisão impugnada (art. 152º, nº 6 do CPTA);
- b)uniformizar jurisprudência nos seguintes termos:
O DL nº 408/89, de 18 de Novembro, contém normas específicas relativamente ao regime de promoção do pessoal docente universitário e do ensino superior politécnico e do pessoal de investigação científica, devendo, em consequência, o regime por ele estabelecido, designadamente no seu art. 3º, al. b), in fine,ser considerado como lei especial, prevalecendo sobre as regras gerais para as carreiras da Administração Pública previstas no DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, concretamente a contida no seu art. 17º, nº 2.
Sem custas neste STA, e custas nas instâncias a cargo da Autora.
Publique-se, nos termos do art. 152º, nº 4 do CPTA.
Lisboa, 14 de Dezembro de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Américo Joaquim Pires Esteves – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – António Bernardino Peixoto Madureira – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes.
