01024/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Na vigência da inicial redacção do nº2 do artigo 22º da Lei 1/87, só após a reclamação graciosa era possível impugnar judicialmente a taxa de ocupação da via pública. II - Não obsta a que o tribunal de recurso rejeite a impugnação por ilegal interposição o facto de o tribunal de 1ª instância ter apreciado a impugnação sem atenção a tal exigência.

“A..., S.A.” impugnou no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa a liquidação de ocupação de via pública relativa ao ano de 1996 efectuada pela Câmara Municipal de Lisboa. Por sentença do Mº Juiz daquele Tribunal foi a impugnação julgada improcedente, mantendo-se a liquidação efectuada. Tendo a impugnante interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo, foi aí revogada a sentença e anulado o acto de liquidação. Recorreu então a Câmara Municipal de Lisboa para este Supremo Tribunal Administrativo, formulando as seguintes conclusões: O Tribunal Central Administrativo, não se pronunciou sobre a matéria de facto, nem mesmo para, caso assim o entendesse, a considerar irrelevante. Pura e simplesmente agiu como se estivesse em causa única e exclusivamente uma questão de direito. Considerando estar perante questão jurídica semelhante à da taxa pela reposição de pavimentos e despesas de fiscalização, valeu-se da jurisprudência dos seus acórdãos a este propósito, não cuidando de qualquer outra questão que não seja a de desqualificar a taxa em causa. Nesta medida, o acórdão em crise padece de nulidade, nos termos da al. d) do n.º 1 do art.º 668º do CPC , por não se pronunciar sobre questão (de facto) que deveria apreciar e que fundamentou a remessa dos autos à sua competência. Como refere o art.º 4º , n.º 2 da LGT , citado pelo douto aresto, na senda da definição sedimentada pela Doutrina “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares.” No caso em concreto, está em causa a utilização do domínio público, através da ocupação de parte do subsolo viário (subsolo que subjaz às estradas, ruas e passeios municipais) que constitui domínio público municipal, pois o subsolo integra o domínio público viário sendo que o seu uso e aproveitamento é indissociável da superfície do solo consignada ao interesse público da circulação rodoviária ou pedonal. Esta ocupação do subsolo da via pública assenta na respectiva licença de ocupação concedida pelo Município, nos termos do Edital n.º 108/92 de 24 de Setembro e na taxa por esta devida nos termos das al. a) e b) do art.º 16º da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais, ao abrigo da al. b) do art.º 11º da Lei 1/87 , que permite um uso privativo do domínio público, dotado de estabilidade e exclusivismo, atento a que o subsolo ocupado impede qualquer outro uso da parcela ocupada e limita as intervenções na superfície do mesmo. Não restam, pois, dúvidas de que existe contraprestação na taxa pela ocupação do subsolo da via pública, consubstanciada no benefício que o particular, no caso a A..., SA, extrai de um bem de natureza pública, afecto a interesses públicos, que compete ao Município gerir licenciando e tributando. O facto da A..., enquanto concessionária, ter ficado investida no direito de utilização do domínio público, nos termos do contrato de concessão outorgado com o Estado Português, em 15.09.95, a que o acórdão alude, não a exime das taxas devidas pela ocupação do domínio público municipal, sob pena de violação do princípio constitucionalmente garantido da autonomia financeira das Autarquias Locais. Nem está no mesmo contemplado, nem poderia estar sob pena de pôr em causa a autonomia e as finanças municipais, qualquer isenção por parte da A... do pagamento das taxas municipais a que a Executada se opõe. Considera o acórdão recorrido, que “no caso concreto, em apreço verifica-se, precisamente, a ausência dessa utilização individualizada de bens do domínio público”, pois não se trata de uma utilização para satisfação de necessidades individuais da ... . O que se verifica é a ocupação de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público. Mas,“... não é forçoso que a utilidade proporcionada ou o serviço utilizado revertam em benefício exclusivo do seu destinatário directo e imediato, sobre quem recai o pagamento da taxa. Essa utilidade pode difundir-se no público em geral, mas de qualquer modo, a prestação está, sem dúvida, conexionada com a actividade exercida pelo onerado com a taxa, e que é portanto, também nela interessado.” A Impugnante, mesmo que seja concessionária de um serviço público, não deixa de prosseguir os seus fins estatutários, utilizando para tanto o domínio público municipal e colocando-se, dessa forma, no âmbito de incidência da taxa municipal respectiva, sem qualquer tipo de isenção específica. Deste modo, a utilização do domínio público municipal em causa configura um caso de uso privativo do mesmo, na sua vertente de concessão de aproveitamento mediato ou para instalação de serviços, estando, deste modo, sujeito à aplicação das taxas correspondentes. Assim, deverá concluir-se pela anulação do acórdão em causa, impedindo que, pela via jurisprudencial, se pretenda aquilo que a própria Assembleia da República salvaguardou e se sancione a violação por parte do Estado do princípio constitucional da autonomia financeira dos Municípios. A impugnante/recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões: A decisão do STA de fls.487 a 489, não condicionou o Mmo. Tribunal a quo à decisão de qualquer questão-de-facto; II. Também as partes processuais não suscitaram, ao configurarem o objecto do presentes autos, qualquer questão de natureza fáctica, III. Sendo ainda totalmente pacífica – e não controvertida – a existência das infraestruturas gasistas da recorrida, no subsolo do município de Lisboa, no ano de 1996, que motivaram a tentativa de cobrança dos avisos de pagamento impugnados, por parte da CMLisboa; Assim, a douta Decisão recorrida não padece do vício de omissão de pronuncia, pelo que não foi violado o preceituado ao art.668º do CPC . Em acréscimo, o douto Acórdão recorrido foi de uma correcção exemplar, ao nível da aplicação do Direito vigente. VI. Porquanto – e como considerou a Jurisprudência e Doutrina acima citadas – a ausência de uma utilização individualizada de bens do domínio público, por parte da recorrida, pois estes são ocupados para o efeito de prestação de um serviço público que incumbe ao próprio Estado, retira por completo a legalidade do tributo em apreço; VII. Acresce que nem a recorrente tem competência legal para o Licenciamento que alega ter efectuado, nem a mesma promoveu quaisquer actos relativos a tal licenciamento, ou sequer efectuou qualquer contraprestação que justificasse a cobrança das pretensas “taxas” impugnadas; VIII. Com efeito, a C M Lisboa não tem competência nem legitimidade quer para atribuir a licença em apreço quer para aplicar a taxa correspondente, à recorrente, unicamente com base na anterior Lei das Finanças Locais (Lei nºl/87); IX. Nos termos da lei que aprovou as bases gerais da concessão e do título contratual desta, a C M Lisboa ficou privada dos poderes de administração da porção do subsolo que viesse a ser necessária para a instalação das infra-estruturas adequadas ao estabelecimento da concessão – artº. 15º alínea c) do DL n.º 374/89 de 25/10; Por se tratar de um serviço público, no qual o próprio Estado é o concedente, foi até dispensado o licenciamento municipal para a realização de quaisquer obras inerentes à rede de distribuição – nº3 alínea b) do art.13º do DL 374/89 ; Bases XXXIV e XXXV anexas ao DL 33/91 de 16/1; e cláusula 25ª, nº2 alínea a) do contrato de concessão, datado de 16/12/1993; XI. A consequente impossibilidade de Direito de a C M Lisboa negar a atribuição de qualquer licença de ocupação do subsolo para os fins em vista é bem demonstrativa de que não se trata de uma taxa; XII. É intempestiva e contra natura a concessão de qualquer licença de ocupação do subsolo nos anos de 1996, relativamente à utilização de uma rede subterrânea já implantada e sob exploração em data anterior. XIII. O tributo que se pretende cobrar não tem a natureza jurídica de uma taxa por lhe faltar, principalmente, o elemento sinalagmático que é a contrapartida (Ac. do T.C. nº76/88, 7/4; in BMJ nº376, pp.191 segs.); XIV. Assim sendo, deverá manter-se inteiramente o douto Acórdão recorrido, nos seus precisos termos. Pelo Exmo Magistrado do Ministério Público foi emitido parecer no sentido da existência de questão prévia quanto à ausência de um requisito de procedibilidade que deveria levar à rejeição da impugnação por ilegal interposição. Ouvida a recorrente sobre a questão prévia suscitada nada disse. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. No acórdão recorrido vêm dados como provados os seguintes factos: Em 28/03/1994 a Divisão de Publicidade e Via Pública da Câmara Municipal, de Lisboa (adiante CML) solicitou à Direcção de Infraestruturas e Saneamento – Divisão de Subsolo e Cadastro, da mesma CML, que informassem quais as ocupações do subsolo pôr parte da ..., SA e qual a metragem das condutas com diâmetro até 20 cm e com medida superior a esta - cfr. fls. 223; Em 26/01/1995 a Divisão de Subsolo e Cadastro informou qual a metragem das referidas condutas – cfr. Q;.221; Em 15/02/1995 a Divisão de Publicidade e Via Pública da CML comunicou à ..., SA, que iria ser emitida a respectiva licença relativa à ocupação da via pública – subsolo –, pela qual são devidas taxas de ocupação do subsolo da via pública e que, com base na metragem de tubagem de gás existente na cidade de Lisboa, em breve seriam avisados para o pagamento – cfr. fl.224; Em 03/08/1995 a ..., SA solicitou à Divisão de Publicidade e Via Pública da CML que informassem quais as licenças a que respeitavam os avisos que tinham recebido, bem como quais os regulamentos ou actos que estabeleceram tais quantitativos, quais os critérios de cálculo – cfr. fl. 226; Em 22/09/1995 a Divisão de Publicidade e Via Pública da CML informou a ..., SA, que, os avisos que tinha recebido respeitam à ocupação da via pública do subsolo com tubagens de 170 000 m de tubagem de gás com diâmetro superior a 200 cm e 630 000 m de tubagem com diâmetro inferior a 200 cm. Informou ainda que com base em tal informação foi emitida a referida ocupação através da licença nº 5919613. Os anos de 1994/5 foram emitidos em 95/07/01, como não foi pedido qualquer tipo de cancelamento desta licença, a licença em causa foi renovada automaticamente, sendo que o ano de 1996 foi emitido em 01/06/96, na importância de 203 700 000$00. Informou ainda que as taxas aplicadas estão previstas nas alíneas a) e b) do nº 17 do artº 21º da Tabela de Taxas, Licenças e outras Receitas Municipais – cfr. fls. 15 a 39, 96 a 98, 211, 212, 234 a 243 ; Em 30/06/1995 à ..., SA, sucedeu, em todos os direitos e obrigações, a A..., SA, ora impugnante – cfr. fls. 40 a 66; Entre a Câmara Municipal de Lisboa e a impugnante não foi formalizado qualquer protocolo para a cedência e utilização dos bens do domínio público municipal do tipo daquele a que alude a cláusula 23ª, nº 3, do Contrato de Concessão da rede de distribuição de gás natural de Lisboa entre o Estado Português e ..., SA, outorgado em 16/12/1993. – cfr. fls. 114. Assentes tais factos apreciemos o recurso. Logra prioridade de apreciação a questão prévia suscitada pelo Ministério Público que entende que a impugnação deveria ser rejeitada por ausência de um requisito de procedibilidade em virtude de o tribunal não se ter pronunciado sobre a necessidade de a impugnação dever ser precedida da pertinente reacção perante o órgão executivo autárquico. Prescrevia o artigo 22º da Lei 1/87 de 6 de Janeiro : “1. As reclamações e impugnações dos interessados contra a liquidação e cobrança dos impostos referidos no nº1 do artigo 4º e da derrama são deduzidas perante a entidade competente para a liquidação e decididas nos termos do Código de Processo das Contribuições e Impostos. 2. As reclamações e impugnações dos interessados contra a liquidação e cobrança de taxas, mais-valias e demais rendimentos gerados em relação fiscal são deduzidas perante os órgãos executivos das autarquias locais, com recurso para o tribunal tributário de 1ª instância territorialmente competente. 3. Compete aos tribunais tributários de 1ª instância a instrução e julgamento das infracções cometidas em relação à liquidação e cobrança dos impostos e derramas mencionados nos artigos 4º e 5º. 4. Do auto de transgressão por contravenções cometidas em relação à liquidação e cobrança de taxas e mais-valias pode haver reclamação, no prazo de dez dias, para os órgãos executivos das autarquias, com recurso para os tribunais tributários de 1ª instância. 5. Compete aos tribunais tributários de 1ª instância a cobrança coerciva de dívidas às autarquias locais provenientes de impostos, derramas, taxas e encargos de mais-valias, aplicando-se, com as necessárias adaptações, os termos estabelecidos no Código de Processo das Contribuições e Impostos”. Os impostos a que se refere o nº1 do artigo 4º mencionado no nº1 do artigo 22º, são: a contribuição predial rústica e urbana, o imposto sobre os veículos, o imposto para o serviço de incêndios, o imposto de mais-valias, a sisa e o IVA. Não cabendo a taxa de ocupação da via pública em qualquer desses tributos terá de concluir-se que a sua impugnação deve ser deduzida perante o executivo municipal, embora com recurso da sua decisão para o Tribunal Tributário de 1ª Instância. o caso vertente a impugnante, tendo embora apresentado a petição na Câmara Municipal de Lisboa que sobre ela emitiu parecer após instrução e manteve o acto, dirigiu a impugnação ao Juiz de Direito do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa. Ora o Código de Processo Tributário não dispensou ou revogou a necessidade de haver a reclamação graciosa a que se referia o artigo 22º da Lei 1/87 que vigorou até à entrada em vigor da Lei 42/98 . Faltou pois aqui o requisito de procedibilidade porquanto a impugnação do acto de liquidação só poderia ocorrer após reclamação graciosa para o órgão executivo autárquico e respectiva decisão. Procede pois a questão suscitada pelo Ministério Público pelo que se considera ilegal a interposição da impugnação judicial. Neste sentido se tem pronunciado este Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente nos recursos 21546 do Pleno de 15 de Março de 2000, 25767 de 23 de Maio de 2001 e 928/02 de 16 de Outubro de 2002, ambos da Secção, sendo que naquele (25767) estava em causa a impugnação pela recorrida das mesmas taxas mas do ano de 1997. Em conformidade com o exposto, acorda-se em conferência neste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, julgando improcedente a impugnação por falta de prévio esgotamento da via graciosa. Custas pela recorrida nas instância e neste Supremo Tribunal Administrativo, com 60% de procuradoria. Lisboa, 18 de Dezembro de 2002 Vítor Meira – Relator – Baeta de Queiroz – Lúcio Barbosa (Vencido. Apesar da impugnação ter sido dirigida ao juiz, entendo que foi cumprido o disposto no art.º 22º , 2, da Lei 1/87 , de 6/1. Na verdade, parece depreender-se dos autos que foi proferido despacho pelo Exmº. Presidente da Câmara. Assim, na linha de decisões anteriores, concederia provimento ao recurso).