01954/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Estando em causa a restituição de uma quantia certa relativa a incumprimento de contratos de associação celebrados entre o requerente e a DREC, prestada caução, por garantia bancária, que assegura o pagamento, a mera dilação na recuperação da verba, resultante da suspensão da eficácia do acto, não determina grave lesão do interesse público.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. "A... ", com sede em Amor, Leiria, vem requerer a suspensão de eficácia do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, de 02.09.30, que lhe ordenou a reposição da quantia de 588 893, 80 euros. O requerente alega, no essencial, que: no caso presente, encontram-se, como seguidamente se procurará demonstrar, reunidos ambos os pressupostos que a lei exige para a concessão da suspensão de eficácia do acto recorrido, pelo que, é legítimo aguardar o deferimento do presente pedido; efectivamente, mostra-se cabalmente cumprida a exigência de prestação de garantia por qualquer das formas previstas no Código de Procedimento e de Processo Tributário (C.P.P.T.) - Artigos 169º e 199º; na medida em que, a requerente constituiu em 02/12/05, a do requerido Ministério da Educação, a garantia bancária no. 2793990, prestada pela "Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, C.R.L", de valor igual ao montante cuja reposição se pretende; fica o requerido, desta forma, com a certeza e a segurança de, no caso de ser negado provimento ao recurso contencioso de anulação, o seu "crédito" será imediatamente satisfeito; para que a eficácia do acto impositivo da reposição de verbas possa ser suspensa, torna-se igualmente necessário que a requerente faça prova - negativa - de que dessa suspensão não advirá, para o interesse público, grave lesão ou prejuízo; são sobejamente conhecidas as dificuldades correlacionadas com a prova de um facto negativo; constitui jurisprudência constante deste Supremo Tribunal Administrativo, que só existirá grave lesão do interesse público, se o interesse concretamente prosseguido pelo acto ficar definitivamente comprometido, de todo obstaculizado, inexoravelmente insatisfeito, pelo deferimento dessa pretensão; constitui ainda entendimento jurisprudencial deste Supremo Tribunal que a grave lesão impeditiva do decretamento da providência, deve ser apurada em concreto e face aos factos apurados; salvo o devido respeito, no caso em apreço, o interesse público não sofre, pelo decretamento da requerida suspensão de eficácia, qualquer lesão ; o interesse público que o acto recorrido visa proteger é a contra-prestação paga pelo Estado, no âmbito de contratos de associação, como sinalagma da prestação do ensino; o Estado ao celebrar estes contratos está explicitamente a reconhecer à rede pública de ensino da área geográfica em que as escolas privadas se situam, dificuldades e insuficiências, para materializar o dever, de matriz constitucional, do Estado prestar ensino a todos os cidadãos, particularmente no que ao período de escolaridade obrigatória diz respeito; é esta "ratio", que determina o Estado a celebrar com escolas privadas os referidos contratos de associação, visando que estas escolas se substituam ao Estado no cumprimento efectivo da obrigação de prestar ensino; mediante os quais, o Estado português paga à entidade privada um certo "preço" (que o legislador, eufemisticamente, designa por subsídio) proporcional ao encargo que cada aluno representa para a escola particular ou privada, aferido pelo custo equivalente por aluno na escola pública (custo de manutenção e funcionamento); o Estado português, através da participação das escolas privadas, satisfaz o imperativo de assegurar a todos os cidadãos portugueses o direito ao ensino, designadamente ao nível da escolaridade obrigatória; o "A..." presta ensino a 689 alunos, o que revela bem a sua importância ao nível da região em que se encontra inserido (cfr. Docº n.º 2); o Estado pretende ver, de imediato, restituído o montante total de € 588.893,80; atenta a missão pública em que o "A..." se encontra investido, o interesse público "in casu" poderia mesmo ser posto em causa pela improcedência da suspensão ora requerida, uma vez que a obrigação de reposição imediata da importância em questão, teria consequências imprevisíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do "A...", com naturais reflexos ao nível da qualidade do ensino que o "A..." assegura aos seus alunos; aliás, a qualidade do ensino assegurado aos 689 alunos do "A..." deve merecer da parte de V. Ex.as redobradas preocupações a qual está directamente relacionada com a maior ou menor capacidade financeira da entidade proprietária do "A..."; claro está que a capacidade de gestão do "A..." ficaria significativamente tolhida se tivesse que se tornar refém de uma qualquer entidade bancária, em consequência do não decretamento da suspensão que ora se requer; tal situação, no limite, poderia mesmo conduzir o "A..." a um pesado endividamento perante a banca e a um estrangulamento da sua capacidade empresarial, tornando-se incapaz de, no futuro, decidir o seu próprio destino; ora, por outro lado, o Estado Português e o Ministério da Educação, em concreto, não correm, de modo algum, provados que sejam os fundamentos e a legalidade do meio utilizado, o risco de ver irreversivelmente insatisfeita a pretendida restituição, dado mostrar-se cumprida a prestação de garantia pela ora requerente; nem mesmo o retardamento ou protelamento que a suspensão da eficácia possa provocar causará danos de qualquer espécie, uma vez que o Orçamento de Estado para o próximo ano não conta, nem poderia contar, com esta importância como receita para o financiamento da educação; desta forma, fica claro que a concessão da suspensão ora peticionada, em nada pode afectar o interesse público. A autoridade requerida respondeu, dizendo, com especial relevo, que: nos termos de nº 2 do artº 76º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, a concessão da providência em causa - suspensão de eficácia do acto administrativo tratando-se do pagamento de uma quantia - é concedida quando não determine grave lesão do interesse público e tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no Código do Processo das Contribuições e Impostos, actualmente designado Código de Procedimento e Processo Tributário; o requerente fez prova, junto com a petição, de ter satisfeito esta exigência. Resta, pois, a análise do requisito relacionado com a grave lesão do interesse público, Ora, o requerente alega que o interesse público que o acto, cuja suspensão de eficácia requer, visa proteger é a contra-prestação paga pelo Estado, no âmbito dos contratos de associação, como sinalagma da prestação do ensino, uma vez que, ao celebrar estes contratos, está explicitamente a reconhecer à rede pública de ensino da área geográfica em que as escolas particulares se situam dificuldades e insuficiências que são colmatadas desta forma; acrescenta ainda que o A... se encontra investido, em consequência, de uma missão pública, cujo desenvolvimento seria posto em causa se não lhe fosse concedida a suspensão requerida, dadas as consequências imprevisíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do mesmo, com naturais reflexos na qualidade do ensino que assegura aos seus alunos. Porém, - não tem razão, em nosso entender, o requerente. Na verdade; - a situação do requerente insere-se no âmbito mais vasto de um elevado número de escolas particulares com quem o Estado, através das Direcções Regionais de Educação, tem vindo a celebrar contratos de associação destinados a suprir as insuficiências da rede pública de ensino e que, na sequência de acções inspectivas, se verificou não estarem a cumprir os termos daqueles contratos, designadamente no que se refere à utilização dos montantes concedidos para, pagamento de remunerações de pessoal e respectivos encargos sociais. Aliás, - o apuramento das diversas situações de incumprimento dos contratos referidos determinou a instauração de processos disciplinares às entidades proprietárias de inúmeras escolas que se encontram actualmente em fase de instrução e/ou decisão e que poderão eventualmente conduzir à denúncia dos contratos celebrados. Assim, entende-se que o interesse público em apreciação não se consubstancia no alegado pelo requerente mas na utilização dos subsídios concedidos pelo Estado para fins diversos daqueles a que se destinavam, com o consequente prejuízo para o erário público; sendo certo que a celebração de contratos entre o Estado e as escolas particulares, com o objectivo de suprir as insuficiências da rede pública de ensino, visa a prossecução de um interesse público constitucionalmente protegido, a ele se sobrepõe, no entanto, o interesse público que se traduz na adequada gestão e utilização dos dinheiros públicos, competindo ao Estado a imediata correcção das situações e a recuperação daqueles dinheiros, logo que detectados incumprimentos dos contratos; o que demonstra, em nosso entender, não se encontrar satisfeito o requisito da não determinação de grave lesão do interesse público previsto no nº 2 do artº 76º da LPTA. A Exmª Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer nos seguintes termos: "Considero que a suspensão requerida não deve ser concedida. De facto, não obstante se mostrar prestada caução, através de garantia bancária constituída por valor correspondente ao da quantia cuja reposição foi ordenada, afigura-se-me que não está demonstrado que da suspensão do acto não decorra grave lesão do interesse público. Atendendo, quer ao elevado valor da quantia em causa, quer às razões invocadas para tal reposição (relacionadas com a não aplicação dos fundos públicos atribuídos à requerente nos fins a que se destinavam), afigura-se-me que, tal como a autoridade requerida alega, a suspensão do acto é susceptível de afectar de forma grave o interesse público, representado pela boa gestão e devida aplicação dos fundos públicos, donde decorre a imediata recuperação dos valores indevidamente aplicados, em nome da necessária prevenção e também da capacidade financeira do Estado e outras entidades públicas para prossecução dos fins que lhes estão cometidos". Sem vistos vêm os autos à conferência para decidir: 2. 2.1. Com base nas alegações das partes e nos documentos dos autos e do processo instrutor apenso, dou como provados os seguintes factos relevantes: a requerente é dona do "A...", estabelecimento de ensino particular, sito em Amor, Leiria; nessa qualidade celebrou com a Direcção Regional de Educação do Centro, nos termos previstos no DL nº 553/80 de 21.1, contratos de associação, nos anos de 1997,1998 e 1999; o "A..." foi objecto de uma acção inspectiva levada a cabo pela Inspecção Geral de Ensino e correu termos sob a referência "processo de inquérito nº 10.06/55/NITP/2000"; nesse relatório foi exarada a seguinte conclusão/proposta: "Que seja notificada a Entidade Proprietária do A..., a Sociedade Anónima "A..." para repor, em prazo a estabelecer superiormente, a quantia de 118 062 607$00 (cento e dezoito milhões, sessenta e dois mil, seiscentos e sete escudos) correspondentes aos montantes contabilizados no apoio financeiro concedido no âmbito de contratos de associação celebrados para pagamento de remunerações ao pessoal docente e obrigações sociais destas decorrentes e que não foram aplicadas nas finalidades previstas"; e) sobre essa proposta incidiu o seguinte despacho de 29 de Abril de 2002, do Director Regional de Educação do Centro "Concordo. Notifique-se a entidade da decisão para dar cumprimento às conclusões do processo de inquérito" a requerente interpôs recurso hierárquico desse despacho para o Ministro da Educação; para apreciação dessa impugnação administrativa foi elaborada a Informação Nº SEAE/CA/2002 cujo ponto 5. tem o seguinte teor: "Em face do que antecede proponho, se o Senhor Secretário de Estado estiver de acordo, que o recurso interposto pelo A... seja considerado improcedente não só com os fundamentos desta informação, como também com os da Informação n.º 31/2002, de 17 de Julho de 2002 da DREC. E, embora tenha sido dirigido a Sua Excelência o Senhor Ministro da Educação, atendendo ao Despacho n.º 15468/2002, de 18 de Junho, publicado no Diário da República IIa série de 8 de Julho de 2002, o Senhor Secretário de Estado tem competência para, no caso concreto, tomar a decisão final, a qual será dada a conhecer à Direcção Regional de Educação do Centro, que a comunicará ao A.... Este, se quiser, poderá ainda proceder ao pagamento voluntário da importância em causa - uma vez que ainda não decorreu o prazo de trinta dias, de que havia sido notificado - que, se não vier a ocorrer, obriga a Direcção Regional de Educação do Centro a emitir certidão de dívida, com valor de título executivo, que deverá remeter, juntamente com o processo administrativo, à repartição de finanças do domicílio ou sede do A..., a fim de ser iniciado processo de execução fiscal, em conformidade com o disposto no artigo 155º do Código do Procedimento Administrativo ."; sobre essa informação, com data de 30 de Setembro de 2002, o Secretário de Estado da Administração Educativa apôs o seguinte despacho: Concordo. Analisada esta informação e todas as antecedentes que lhe deram origem, nego provimento ao recurso interposto pelo A.... Proceda-se em conformidade com o demais teor do ponto 5 desta informação. À DREC, c/c ao Colégio interessado, à IGE e ao gabinete de SE o ME." conforme documento de fls. 8, que aqui se dá por reproduzido, a requerente apresenta, com efeitos desde o dia 5 de Dezembro de 2002 a garantia bancária nº 72002793990, da Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Pombal, com o capital de 588 893, 80 euros, irrevogável e incondicional a favor do Ministério da Educação e válida pelo prazo de um ano. 2.2. Nos termos do disposto no nº 2 do art. 76º LPTA "estando em causa o pagamento de uma quantia, a suspensão é concedida quando não determine grave lesão do interesse público e tenha sido prestada caução por qualquer das formas previstas no Código de Processo das Contribuições e Impostos". Ora, no caso em apreço, é seguro que o requerente ofereceu garantia numa das formas previstas no art. 199º nº 1 do actual Código de Procedimento e Processo Tributário, sendo que se não discutem, nem a idoneidade nem a validade da mesma. Portanto, como bem diz a autoridade requerida, resta a análise do requisito relacionado com a grave lesão do interesse público. A requerente entende que a suspensão da eficácia não determinará grave lesão para o interesse público porque, em síntese: (i) os contratos de associação visam assegurar a todos os cidadãos o direito ao ensino, (ii) a imediata execução do acto administrativo implicará sérias dificuldades financeiras à requerente e pode pôr em perigo a qualidade de ensino a ministrar pelo A... e (iii) por outro lado, oferecida a garantia, não há, para a Administração, o risco de ver insatisfeita a pretendida restituição, sendo que, o retardamento que a suspensão de eficácia possa provocar não causará danos de qualquer espécie, "uma vez que o Orçamento do Estado para o próximo ano não conta, nem podia contar, com esta importância para o financiamento da educação". Nesta retórica argumentativa é discernível, em primeiro lugar, a intenção de demonstrar que da suspensão de eficácia resultará para o interesse público a vantagem de não fazer perigar a qualidade de ensino e, como consequência lógica dessa proposição, que a não execução imediata do acto não determinará qualquer dano para esse mesmo interesse. Mas esse intuito não é alcançado, antes de mais, porque para convencer da provável produção de tal efeito não basta à requerente alegar de forma vaga e conclusiva que a reposição imediata da importância em questão "teria consequências previsíveis na saúde financeira e no equilíbrio orçamental do "A..." com naturais reflexos ao nível da qualidade do ensino". Ainda que sumariamente haveria de concretizar e provar a sua situação financeira actual e particularizar as razões pelas quais, sem o subsidio estadual, seria forçosa a quebra na qualidade do serviço que presta aos seus alunos. Todavia, não o faz. Em segundo lugar, como fundamento da suspensão de eficácia, invoca-se a ausência de lesão grave do interesse público, decorrente da prestação da caução. Nesta parte, assiste razão ao requerente. Começamos por estar de acordo com a autoridade requerida e o Ministério Público que referem que os interesses nucleares protegidos pelo acto administrativo são os da boa gestão e devida aplicação dos fundos públicos, da defesa da capacidade financeira do Estado e, em nome da prevenção, da pronta recuperação das verbas mal utilizadas. Do ponto de vista de ambos serão esses os interesses públicos que sairão gravemente lesados com a suspensão de eficácia do acto. Mas não é assim. O interesse patrimonial do Estado na restituição da verba está salvaguardado pela caução. O efeito preventivo, o sinal de firmeza na recuperação dos dinheiros públicos indevidamente utilizados já está dado pela prática do acto administrativo. Estando liquidada a quantia em dívida e tendo o requerente assegurado as condições do respectivo ressarcimento, a mera dilação na recuperação da verba em causa, não afronta nenhum desses valores relevantes. E a sugerir que assim é, veja-se, em matéria fiscal, o disposto nos arts. 103º nº 4 e 169º nº 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário que prevêem, independentemente do valor em causa, respectivamente, que "a impugnação tem efeito suspensivo, quando a requerimento do interessado, for prestada garantia adequada" e que "a execução fiscal ficará suspensa até à decisão da impugnação ou recurso judicial que tenham por objecto a legalidade da dívida exequenda desde que tenha sido constituída garantia... ". Em suma: no caso em apreço, estando prestada caução, a suspensão não determina grave lesão do interesse público. 3. Pelo exposto, nos termos previstos no art. 76º nº 2 da LPTA acordam em deferir o pedido do requerente decretando a suspensão da eficácia do acto. Sem custas. Lisboa, 8 de Janeiro de 2003 Políbio Henriques – Relator – Adelino Lopes – António Madureira -