0324/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao IFAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal. II - Em processo judicial tributário a apresentação das alegações de recurso do recorrente não tem que ser notificada ao recorrido, cujo prazo para contra-alegar se conta a partir do termo do prazo de que dispõe o recorrente para alegar.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1 – Vem o IFAP — Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, com sede na Rua do Castilho 45-51, em Lisboa, interpor recurso da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela na oposição à execução fiscal 240220401001094 do Serviço de Finanças de Mondim de Basto, deduzida por A………………………, casado, residente em ……-……….., Mondim de Basto, sentença essa que julgou extinta a execução por considerar que a dívida não pode ser cobrada mediante o processo de execução fiscal (fls. 102-105). Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões: «1 - Os contratos de atribuição de ajudas celebrados com o IFADAP têm a natureza de contratos administrativos; II - Os actos que rescindem os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição das ajudas concedidas, têm a natureza de actos administrativos: III - Os referidos actos determinam a restituição de quantias certas à pessoa colectiva de direito público ordenante; IV - Para as indicadas restituições rege, pois, o artigo 155° do CPA , que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no CPPT; Foram, assim, violados os artigos 148° , n°2 do CPPT e 155° do CPA». 2 - O recorrido A…………………. não apresentou contra alegações, 3 - Por sua vez a fls. 121-122 dos autos o oponente A…………………….. requereu ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela a sua notificação das alegações da recorrente, e bem assim que o prazo de 15 dias previsto no artigo 282.°, n.° 3 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) se iniciasse a partir da data da notificação. Tal requerimento foi indeferido por despacho de fls. 127. Não se conformando com tal decisão, o oponente interpôs dele recurso, a fls. 146, concluindo da seguinte forma as suas alegações: Por requerimento de fls. 109, a exequente interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo da douta sentença proferida em primeira instância. O recurso foi admitido por despacho datado de 21/04/2008 e da admissão do recurso foi notificado o ora recorrente por despacho datado de 29/04/2008, O recorrente apresentou alegações de recurso em 15.05.2008, não tendo o recorrido sido notificado do seu conteúdo e, em consequência ficou impossibilitado de apresentar contra-alegações. Só após a notificação ao recorrido das alegações do recorrente é que se dá cumprimento integral ao Direito Constitucional do princípio do contraditório do qual decorre em primeira linha a regra fundamental da proibição da indefesa que se traduz que nenhuma decisão (mesmo interlocutória) deve ser tomada pelo Juiz sem que previamente tenha sido dada ampla e efectiva possibilidade ao sujeito processual contra a qual é dirigida, de a discutir, de a contestar e de a valorar (Acórdão do TC n° 298/2002, de 07/06/2005, no DR II Série). O próprio STJ no Acórdão de 06.11.2903 in Recurso n.° 03B313411T1J/net decidiu que, por respeito aos princípios de igualdade das partes e do contraditório não se pode conhecer do objecto do recurso sem a notificação do recorrido para responder, querendo, as alegações do recorrente. Com a entrada em vigor do DL n.° 183/2000 , de 10 de Agosto, os mandatários das partes passaram, nos termos do artigo 229°-A do C.P.C , a ser obrigados a notificar os mandatários da contraparte das peças apresentadas. Tal norma é aplicável aos processos nos tribunais administrativos e fiscais, por força do artigo 2°, al. e) do C.P.P.T, O ARTIGO 282° DO C.P.P.T NADA DIZ RELATIVAMENTE À FORMA DE NOTIFICAÇÃO DAS ALEGAÇÕES AO RECORRIDO, NEM EXISTE QUALQUER OUTRO DISPOSITIVO LEGAL NO C.P.P.T. QUE O DIGA, O QUE O C.P.P.T REGE É ÚNICA E SIMPLESMENTE O OFERECIMENTO DAS ALEGAÇÕES, NÃO FAZENDO MENÇÃO RELATIVAMENTE À FORMA DE NOTIFICAÇÃO DAS ALEGAÇÕES DO RECORRENTE AO RECORRIDO. Tratando-se de um caso omisso entende o recorrente que se deve aplicar subsidiariamente o Código de Processo Civil. Interpretada a norma do artigo 282° do C.PPT no sentido de que este preceito não determina a notificação ao recorrido das alegações de recurso, cujo prazo para contra-alegar se conta a partir do termo do prazo de que dispõe o recorrente para alegar é absolutamente inconstitucional, por violação dos princípios da igualdade e do contraditório. Poderia ainda encurtar o prazo que é concedido ao recorrido para contra-alegar. Ora, a falta de notificação das alegações do recorrente ao recorrido constitui nulidade insanável no processo judicial tributário, que implica a anulação de todo o processado posterior àquela omissão. O douto despacho do Mm° Juiz do Tribunal a quo viola as disposições dos artigos 13° e 20° da CRP, 229°-A do C.P.C , e artigo 282°, n°2 e 3 do C.P.P.T. 3.1 - A entidade recorrida, IFAP, IP, apresentou contra-alegações, alegando em síntese o seguinte: «Efectivamente da letra do artigo 282° do CPPT não é possível retirar conclusão diversa da constante da decisão recorrida. (…) A possibilidade de conhecer as alegações do recorrente não é de modo nenhum coarctada ao recorrido, que dispõe das mesmas na secretaria do Tribunal, não sendo, pois, convincente a alegação da violação dos princípios da igualdade e do contraditório. Por outro lado não se está perante um caso de omissão da lei, como pretende o recorrente, já que a tramitação indicada na decisão recorrida resulta do disposto no artigo 282° do CPPT . Também não colhe a invocação da aplicação subsidiária do Código de Processo Civil, uma vez que a situação configurada nos autos está prevista no CPPT (art. 282°)» Ambos os recursos foram interpostos para o Tribunal Central Administrativo Norte, o qual se declarou incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer dos mesmos. Neste Supremo Tribunal Administrativo o Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso do IFAP por entender, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal que cita, que a dívida exequenda deve ser cobrada através do processo de execução fiscal. E, quanto ao recurso do despacho interlocutório, pronuncia-se pela sua improcedência atenta a especialidade do regime previsto no artº 282º, nº 3 do Código de Procedimento e Processo Tributário em face do previsto no Código de Processo Civil. Colhidos os vistos legais, cabe decidir. Fundamentação De facto: Em sede factual apurou-se na primeira instância a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão em causa: Entre o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IPADAP) por um lado, e o aqui Oponente, por outro, foi celebrado um “Contrato de Atribuição de Ajuda no Âmbito de Medidas Agro-ambientais” que consta de fls. 52 e 53 e que o dou aqui por reproduzido - cfr., também, fls. 24; Por carta datada de 13/12/99 o Oponente foi notificado pelo IFADAP de que este Instituto rescindia unilateralmente o contrato no n.° 1 mencionado, e de que deveria proceder à reposição considerada indevidamente recebida no montante total de 1.176.435$00, pelo facto de se ter verificado que, na candidatura que esteve na base do contrato aludido, o prédio com o art.° matricial 178 que o Oponente candidatou, tinha uma área menor à declarada em 6 ,5 ha. - fls. 22 e 24; Posteriormente, e após reclamação do aqui Oponente, o IFADAP notificou-o de que e mantinha válido o conteúdo do oficio anterior (Facto 2) - fls. 59 O Chefe do SF de Mondim de Bastos recebeu uma carta do IFADAP em 15/9/2004, na qual aquele Instituto, “Nos termos e para os efeitos do disposto no art.° 28.° do Decreto-lei n° 79/98 , de 27 de Março, aplicável in casu por força do disposto no art.° 5.° do Decreto-lei n.° 250/02, de 21 de Novembro, e no art.° 148°, n.° 2, alínea a) do Código de Procedimento e de Processo Tributário” remete uma certidão de divida, da qual consta, para além do mais, que o Oponente é devedor ao Instituto da quantia total de 7.335,49 €, e pela qual se requer que seja instaurado processo de execução fiscal - fls. 14 que dou aqui por reproduzida; A certidão de dívida aludida consta de fls. 15 e dou-a aqui por reproduzida.». 7.2 De direito Do objecto do recurso: Face às conclusões das alegações verifica-se que ambos os recursos têm por fundamento exclusivo matéria de direito, pelo que será competente para deles conhecer este Supremo Tribunal Administrativo. No recurso interposto pelo IFAP ( ex- IFADAP) a questão que se coloca é saber se a dívida originada por incumprimento contratual de concessão de ajudas financeiras pelo IFAP pode ser cobrada através de execução fiscal; no recurso interposto pelo oponente, a questão que se coloca é saber se as alegações de recurso do recorrente têm de ser notificadas ao recorrido. 7.3 O recurso principal, do IFAP, IP Considerou a decisão recorrida que a dívida em causa nos autos não pode ser cobrada mediante processo de execução fiscal porque o seu pagamento não é exigido por força de uma decisão, ou estatuição autoritária, emitida pelo Instituto ao abrigo de normas de direito público, e ainda porque a rescisão da relação contratual com o oponente «teve natureza de declaração negocial e não de acto administrativo passível de impugnação contenciosa». Contra o assim decidido se insurge a entidade recorrente, IFAP, alegando, em síntese, que os actos que rescindem os contratos de atribuição de ajudas e decidem exigir a restituição das ajudas concedidas, têm a natureza de actos administrativos e que para as indicadas restituições rege o artigo 155° do CPA , que manda aplicar o processo de execução fiscal regulado no Código de Procedimento e Processo Tributário. Vejamos, então. A questão suscitada tem sido objecto de jurisprudência consolidada da secção de Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo a qual se vem pronunciando, de forma constante no sentido de que os serviços de finanças têm competência para a cobrança coerciva de dívidas ao ex-IFADAP, resultantes de incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, mediante processo de execução fiscal – vão neste sentido os acórdãos de 26/08/09, recurso 609/09, de 23/09/09, recurso 650/09, de 13/05/2009, recurso n.° 187/09, de 25/06/2009, recurso n.° 416/09, de 03.03.2010, recurso 21/10, de 04.05.2011, recurso 202/11 e de 11.05.2012, recurso 139/11, todos in www.dgsi.pt. Trata-se de jurisprudência que também aqui se acolhe, por com a respectiva fundamentação concordarmos integralmente, pelo que remetemos para o que sobre tal matéria foi dito no Acórdão 202/11 de 04.05.2011: «O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas ( artigos 1.º , 3.º e 5.º do DL 414/93 , de 23/12). Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(…) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.º dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 414/93 , de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.º dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas. Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.º, n.º 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (…). (…) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.º , n.º 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.º , n.º 2 do DL 81/91 , de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas. Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável ( artigos 52.º do DL 81/91 , de 19/2, e 120.º do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente). Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.º 2 do artigo 148.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja. E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.º 1 do artigo 155.º do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”. Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal - cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.ºs 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.º. Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP)». A sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, que assim não entendeu, não pode manter-se na ordem jurídica, pelo que o recurso merece, provimento. 7 .4 O recurso do despacho interlocutório de fls. 127 . O despacho interlocutório de fls. 127 indeferiu a pretensão do recorrido no sentido de lhe serem notificadas as alegações da recorrente IFAP, iniciando-se o prazo de 15 dias previsto no artº 282º, nº 3 a partir da data dessa notificação. Fundou-se o despacho recorrido no disposto no artº 282º, nº 3 do Código de Procedimento e Processo Tributário que estabelece que o prazo para alegações do recorrido é de 15 dias a partir do termo do prazo para as alegações do recorrente, inexistindo qualquer obrigação legal de notificar o recorrido daquelas alegações. Contra o assim decidido se insurge o ora recorrente, A……………………., alegando em síntese que a falta de notificação das alegações do recorrente ao recorrido constitui nulidade insanável no processo judicial tributário, que implica a anulação de todo o processado posterior àquela omissão e que o despacho sindicado viola as disposições dos artigos 13° e 20° da CRP, 229°-A do C.P.C , e artigo 282°, n°2 e 3 do C.P.P.T. Mas não lhe assiste razão. O artº 282º, nº 3 do Código de Procedimento e Processo Tributário constitui norma especial, a aplicar ao regime de recursos em processo tributário, não havendo lugar a qualquer aplicação subsidiária do Código de Processo Civil Na verdade ao contrário que estabelecia o disposto no artigo 743.° , n.º 2 do Código de Processo Civil , na redacção anterior ao decreto-lei nº 303/2007 , de 24 de Agosto, em que o recorrido podia alegar a partir da notificação que lhe era feita da apresentação da alegação do recorrente, a norma do n.º 3 do artº 282º , que constitui preceito especial em relação ao Código de Processo Civil, não prevê a notificação daquela apresentação, pelo que o recorrido tem de prestar atenção à notificação do despacho que admitiu o recurso e verificar o termo do prazo das alegações do recorrente, pois é a partir daí que corre o seu prazo Cf. neste sentido, João António Valente Torrão, no seu Código de Procedimento e de Processo Tributário, pag. 1023 e Código de Procedimento e Processo Tributário anotado de Jorge Lopes de Sousa, vol. IV, pag. 444. . Como assim, a falta da notificação das alegações do recorrente ao recorrido, por não ser acto imposto pela lei, não gera nulidade processual. Neste sentido é, aliás, abundante e uniforme a jurisprudência deste Tribunal - vejam-se, os acórdãos desta secção de 23.04.2008, recurso 22/08, de 16.01.2008, recurso 788/07, e de 11.05.2005, recurso 454/05, e, bem assim, relativamente ao regime do contencioso administrativo, o acórdão de 17 de Dezembro de 2003, proferido no processo n° 1499/03. E nem se diga que este regime viola os princípios do contraditório e da igualdade das partes. Como bem refere a entidade recorrida a possibilidade de conhecer das alegações do recorrente não é de modo nenhum coarctada ao recorrido, que dispõe das mesmas na secretaria do tribunal. Por outro lado, e como sublinha no Acórdão 454/05, citado, “o recorrido tem a possibilidade de contra-alegar, nos mesmos termos que tal direito é conferido ao recorrente, apenas se lhe impondo que cuide de obter, no tribunal, o duplicado das alegações do recorrente que este é obrigado a ali depositar, com esse fim, com o que em nada se coarcta a sua possibilidade de responder a essas alegações. Daí que esteja salvo o princípio do contraditório. Também o princípio da igualdade é respeitado, ao atribuir-se a qualquer das partes – recorrente e recorrido – o mesmo prazo para fazer valer, no recurso, as respectivas posições”. O despacho recorrido não merece, pois, censura e deve ser confirmado. 8 . Decisão : Termos em que, face ao exposto, acordam o juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso do IFAP, IP, ordenando-se, em consequência, a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para conhecimento dos outros fundamentos da oposição, se a tal nada mais obstar, e em negar provimento ao recurso interposto do despacho de fls. 127, que assim se confirma. Sem custas no recurso principal. Custas pelo recorrente A……………………….. no recurso do despacho interlocutório. Lisboa, 20 de Junho de 2012. - Pedro Delgado (relator) - Valente Torrão - Francisco Rothes