041881 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Nos termos do artº 26º nº 1/i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n° 229/96, de 29/11, o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa, apenas pode ser deduzido quando: (i) tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal, em três casos concretos, ou; (ii) desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.

II- Integra uma directiva de carácter interno sem qualquer eficácia externa o Despacho Conjunto dos Chefes de Estado-Maior das Forças Armadas, de 04.03.1992 que, por não existir coincidência de procedimentos nos diversos ramos das Forças Armadas quanto ao processamento do abono de ajudas de custo aos militares que se desloquem em Missão Oficial, com o objectivo de uniformizar esses procedimentos, apenas impõe à "entidade competente" para autorizar a deslocação daqueles militares em missão oficial, a obrigação de "no despacho" que autoriza essa deslocação, fazer referência a determinados elementos.

III- Não sendo o despacho a que se alude em II), só por si, imediatamente operativo e não tendo os requerentes invocado ou demonstrado que o despacho em questão tivesse sido julgado ilegal, por qualquer tribunal em três casos concretos, o pedido de ilegalidade contraria o disposto no citado artº 26/1/f da LPTA e daí a ilegalidade de tal pedido o que determina a sua rejeição.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (3ª Subsecção):

1- A... e outros (ao todo 92 requerentes), todos militares das Forças Armadas Portuguesas pertencendo à classe dos Sargentos, prestando serviço efectivo nas várias esquadras da Força Aérea Portuguesa, melhor id. a fls. 2, 3, 4 e 5 cujo conteúdo se dá por integralmente reproduzido, ao abrigo do artº 26º nº 1/i) do ETAF, deduzem Pedido de Declaração de Ilegalidade, com força obrigatória geral, do Despacho Conjunto dos CHEFES DE ESTADO-MAIOR DAS FORÇAS ARMADAS, de 04.03.1992.

Dizem em síntese que:

No decurso de 1993, 1994 e 1995, foram destacados para cumprir missões no estrangeiro, nomeadamente em Sigonella, Itália.

Entre 20 de Agosto e 3 de Novembro de 1993, foram aos peticionantes liquidadas e pagas ajudas de custo, por deslocação em missão no estrangeiro, concretamente em Sigonella, de montante correspondente às do militar de maior patente que integrava a missão e que a chefiava.

A partir de tal data, nas sucessivas missões, igualmente em Sigonella, foram os mesmos sendo abonados de ajudas de custo correspondentes ao seu posto individual e já não às do militar mais graduado e que exercia as funções de chefia.

Assim viram-se prejudicados ao perceberem um montante de ajudas de custo substancialmente inferior àquele que lhes era legalmente devido.

Tal procedimento baseou-se na aplicação do regime consagrado no Despacho Conjunto dos Chefes de Estado-Maior das Forças Armadas de 4 de Março de 1992, que ora se coloca em crise.

Tal despacho estabelece critérios e determina soluções inovadoras, como tal sem suporte no DL 254/84, de 27 de Julho (com as alterações que lhe foram introduzidas pelo DL nº 70/86, de 5 de Abril) e em colisão com as Portarias nºs 1021/91, de 7 de Outubro e DL 554/94, de 12 de Julho, ofendendo deste modo, a hierarquia entre a Lei e o Regulamento.

2- Respondeu o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA) dizendo em síntese:

O despacho conjunto em causa não passa de uma mera instrução para uso interno dos serviços, com o valor de ordem hierárquica, dirigindo-se o seu comando aos órgãos processadores das deslocações militares ao estrangeiro, no sentido de estes definirem, no próprio acto que as ordena, quais as condições logísticas em que as mesmas terão lugar.

Sendo, pois, destituído de eficácia externa, não produzindo efeitos directos na esfera jurídica de terceiros e dependendo, por isso mesmo, na sua aplicação prática em cada caso concreto, de um acto administrativo em sua execução, não é por isso o pedido de ilegalidade enquadrável no artº 26º nº 1/i) do ETAF, pelo que deverá ser rejeitado “in limine”.

Caso assim se não entenda, a recomendação interna contida nesse acto, não viola qualquer das disposições legais indicadas pelos requerentes e por isso deve ser negado provimento ao pedido.

3- Respondendo, sustentam os requerentes a improcedência total da argumentação expendida pelo CEMGFA.

4- No parecer que emitiu (fls. 406v), o Mº Pº concorda “inteiramente com a resposta do CEMGFA e designadamente com a alegação de que o despacho em crise é uma mera instrução interna de serviço, sem eficácia externa” pelo que e em seu entender, o pedido deve ser rejeitado.

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Cumpre desde já decidir sobre a alegada rejeição do pedido, questão esta que, a proceder, obsta a que se conheça de mérito.

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5- Com interesse para decisão, resulta dos autos o seguinte:

A- O “DESPACHO CONJUNTO DOS CEM´s” datado de 04.03.1992 é do seguinte teor:

“No sentido de uniformizar procedimentos dos Ramos das “FA's na aplicação do Artº 2º do DL n° 254/84 de 7JUL, com a redacção dada pelo Artº 40º do DL nº 70/86 de 5ABR, que estabelece as regras do abono de ajudas de custo aos militares que se desloquem em Missão Oficial ao ou no estrangeiro, determina-se:

Sempre que numa missão, mercê das circunstâncias, a deslocação exija ou recomende que todos os seus elementos estejam sujeitos às mesmas condições de alojamento e alimentação, a entidade competente para autorizar essa deslocação deverá indicar, no despacho, que o militar integra a missão e quem a chefia ".

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6- Ao abrigo do disposto no artº 26º nº 1/i) do ETAF, pretendem os requerentes seja declarada a ilegalidade, com força obrigatória geral, do Despacho Conjunto dos CHEFES DE ESTADO-MAIOR DAS FORÇAS ARMADAS, de 04.03.1992.

Na resposta (com o que concorda o Mº Pº no parecer que emitiu), sustenta o Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas (CEMGFA), que não sendo o pretendido pedido de ilegalidade enquadrável no artº 26º nº 1/i) do ETAF, deverá ser rejeitado “in limine”.

Isto porque e no entender dessa mesma autoridade o despacho conjunto em causa não passa de uma mera instrução para uso interno dos serviços, com o valor de ordem hierárquica, dirigindo-se o seu comando aos órgãos processadores das deslocações militares ao estrangeiro, no sentido de estes definirem, no próprio acto que as ordena, quais as condições logísticas em que as mesmas terão lugar.

Sendo, pois, destituído de eficácia externa, não produz efeitos directos na esfera jurídica de terceiros dependendo, por isso mesmo, na sua aplicação prática em cada caso concreto, de um acto administrativo em sua execução.

Os requerentes discordam de tal entendimento.

Vejamos de que lado está a razão.

Determinava o artº 26º nº 1/i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na redacção anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n° 229/96, de 29/11 e por isso em vigor à data em que o presente pedido de ilegalidade foi instaurado, que compete à Secção do Contencioso Administrativo do STA, pelas suas subsecções, conhecer “Dos pedidos de declararão de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal, em três casos concretos ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do n° 1 do artigo 51º".

Nestes termos, o presente meio processual - pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares ou de outras normas emitidas no desempenho da função administrativa - apenas pode ser deduzido quando:

1º Tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal, em três casos concretos;

2º Desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.

Na ausência de alegação ou demonstração da existência de casos em que tenha sido recusada a aplicação do despacho ora em questão com fundamento em ilegalidade por decisão judicial transitada em julgado, apenas nos compete verificar se ocorre a segunda das referenciadas situações ou seja, saber se aquele despacho é de aplicação directa, capaz de produzir efeitos sem dependência de um acto de aplicação.

Como do respectivo teor resulta, por não existir coincidência de procedimentos nos diversos ramos das Forças Armadas quanto à atribuição ou quanto ao processamento do abono de ajudas de custo aos militares que se desloquem em Missão Oficial, com o objectivo de uniformizar esses procedimentos, aquele despacho apenas determina ou impõe à “entidade competente” para autorizar a deslocação daqueles militares em missão oficial, a obrigação de “no despacho” que autoriza essa deslocação, fazer referência a determinados elementos, tais como seja, “que o militar integra a missão” bem como “quem chefia” essa missão.

Verifica-se assim que através do despacho em causa se procurou estabelecer um comando ou uma mera orientação aos serviços perante as divergências existentes no que respeita à diversidade de procedimento quanto ao pagamento de ajudas de custo a todos os militares, sem excepção, que se desloquem ao estrangeiro em missão oficial, sem ter em conta situações concretas e individuais. Visa globalmente, resolver uma situação em termos genéricos, sem se revelar como produtor de efeitos jurídicos directos e imediatos na esfera jurídica dos aqui requerentes ou de qualquer outro militar que se encontre em situação passível de auferir ajudas de custo.

Estamos por conseguinte, como sustenta o CEMGFA, perante uma mera instrução para uso interno dos serviços, com o valor de ordem hierárquica dirigida aos órgãos processadores das deslocações militares ao estrangeiro dependentes das entidades que subscreveram o despacho conjunto em referência, sem contemplar nenhuma situação individual e concreta. Sendo destituído de eficácia externa, não produz aquele despacho efeitos directos na esfera jurídica de terceiros dependendo na sua aplicação prática em cada caso concreto, de um acto administrativo posterior.

Acresce que, sendo o despacho em questão datado de 4.03.92, são os próprios requerentes a referir que entre 20 de Agosto e 3 de Novembro de 1993, ou seja muito tempo depois do o despacho ter sido proferido, lhes foram liquidadas e pagas ajudas de custo, por deslocação em missão no estrangeiro, de montante correspondente às do militar de maior patente que integrava a missão e que a chefiava e que só a partir de Novembro de 1993 é que foram sendo abonados de ajudas de custo correspondentes ao seu posto individual e já não às do militar mais graduado e que exercia as funções de chefia, o que no fundo acaba por traduzir o reconhecimento de que não foi por força do comando contido no despacho em questão que ocorreu tal divergência no processamento de ajudas de custo, mas eventualmente por força de despacho posterior que apreciou e decidiu a concreta situação dos requerentes.

Aliás o despacho em questão não define qualquer regra no que respeita ao pagamento dos montantes devidos a título de ajudas de custo.

A eventual lesividade decorrente do processamento e consequente abono de ajudas de custo, situar-se-á por conseguinte, no acto concreto que e após ter ocorrido uma determinada deslocação que justifique processamento e pagamento de ajudas de custo, eventualmente venha a processar ou determinar o pagamento dessas ajudas de custo em montantes inferiores àqueles que os requerentes consideram ser os legalmente devidos.

Em suma, trata-se de um acto da Administração, só vinculante na ordem interna, sem aptidão para determinar ou afectar directa e inequivocamente situações jurídicas dos administrados, já que se limita a transmitir uma directiva aos serviços perante a diversidade de tratamento no que ao processamento de ajudas de custo se estava a verificar.

Não sendo o despacho, só por si, imediatamente operativo e não tendo os requerentes invocado ou demonstrado que o despacho em questão tivesse sido julgado ilegal, por qualquer tribunal em três casos concretos, não se mostram preenchidos os pressupostos de que o citado artº 26/1/f da LPTA faz depender o recurso ao presente meio processual. A ilegalidade na sua interposição - violação da citada disposição – determina a sua rejeição, como sustenta a entidade requerida bem como o Mº Pº (cfr. artº 57º do RSTA).

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7- Termos em que ACORDAM:

a) - Rejeitar o recurso por manifesta ilegalidade na sua interposição;

b) - Custas pelos recorrentes, fixando a taxa de justiça e Procuradoria respectivamente em 100,00 e 50,00 Euros.

Lisboa, 26 de Novembro de 2003

Edmundo Moscoso – Relator – Isabel Jovita – J. Simões de Oliveira