01256/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. 1.1. A... interpôs, na 1ª Secção deste S.T.A., recurso contencioso de anulação do despacho do Ministro da Cultura, de 2002-04-01, que a exonerou do cargo de Vogal do Conselho Directivo do Teatro Nacional de S. Carlos. Imputou ao acto contenciosamente recorrido vício de violação de lei, por erro nos pressupostos, e vício de forma por falta de fundamentação. Por acórdão da 2ª Subsecção, 1ª Secção, deste S.T.A., proferido a fls. 599 e segs, foi rejeitado o recurso contencioso, por ilegal, nos termos do artº 25º da LPTA. Inconformada com a decisão referida em 1.2, interpôs a Recorrente recurso jurisdicional para o Pleno da 1ª Secção, cujas alegações,. de fls. 612 e segs, concluiu do seguinte modo: A exoneração da Alegante efectuada nos termos do disposto no Artigo 6º do Estatuto dos Gestores Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 464/82 , não pode deixar de considerar-se acto administrativo e, nesta medida, acto administrativo contenciosamente impugnável . Com efeito, é um acto jurídico unilateral, praticado por um órgão da Administração, no exercício de poderes administrativos conferidos por lei e produz efeitos jurídicos lesivos sobre uma situação individual num caso concreto. Pois produz o efeito jurídico da cessação antecipada de funções que a Alegante desempenhava e cujo mandato, ao abrigo do Artigo 13º , n.º 1 do Decreto-Lei n.º 104/2001 , de 29 de Março, era de três anos, renovável por uma só vez. De acordo com o Artigo 268º, n.º 4 da CRP, cuja formulação actual era já a vigente à data da prática do despacho impugnado em 1ª instância, o critério da impugnabilidade dos actos administrativos é o da sua lesividade, independentemente da forma que estes revistam, nos quadros do princípio da tutela jurisdicional efectiva . Nos termos desta norma da CRP, desde que preenchido o apontado requisito, que não há actos administrativos inimpugnáveis. f ) Se o artigo 6º Decreto-Lei n.º 464/82 tivesse o sentido de excluir do direito de recurso contencioso de anulação dos actos de exoneração dos gestores por ele abrangidos, o mesmo é, obviamente, inconstitucional , por violação directa do artigo 268º, nº 4 da CRP. E a ser esse o entendimento sobre o alcance do apontado preceito legal, a 1ª Secção faz aplicação de norma materialmente inconstitucional, violando, pois, o Artigo 204º da CRP. Pelo que, o douto Acórdão de fls. – viola os Artigos 204º e 268º , n.º 4 da CRP e, ainda, o Artigo 3º do ETAF, na sua formulação ao abrigo do Decreto-Lei 129/84 , de 27 de Abril e o Artigo 25º da LPTA. Daí que, deve o douto Acórdão recorrido ser revogado, e ordenar-se a baixa dos autos à Secção para julgamento do recurso.” 1.4. A entidade recorrida contra-alegou, nos termos constantes de fls. 612 e segs, concluindo: O presente recurso vem interposto do Acórdão da 1ª Secção, 2ª subsecção deste Alto Tribunal, que rejeitou por falta de objecto válido o recurso contencioso apresentado pela Recorrente do Despacho de sua Excelência o Ministro da Cultura, de 1 de Abril de 2002, que a exonerava de Vogal do Teatro Nacional de São Carlos: Alega a Recorrente que o Acórdão sub iudice merece censura e deve por isso ser revogado, pois o acto de exoneração, regido pelo Estatuto dos Gestores Públicos, é um acto administrativo, passível de ser impugnado por meio de recurso contencioso de anulação junto dos tribunais administrativos e que, exclui-lo da sindicância destes tribunais é interpretar incorrectamente o artigo 6º daquele Estatuto, violando consequentemente o disposto no nº 4 do artigo 268º e artigo 204º da Lei Fundamental, bem como o artigo 3º do ETAF e o artigo 25º da LPTA; Assim não o entende a entidade recorrida, como supra se expôs; Como bem sustentaram os Venerandos Conselheiros no Acórdão em apreço, o Estatuto dos Gestores Públicos encontra-se sujeito a um regime de direito privado, como tem vindo a julgar o STA nos Acs. de 2/05/91, tirado no Processo nº 23626, de 9/02/89, tirado no Processo nº 24548, de 13/01/94, tirado no Processo nº 30788, apenas para citar alguns, e por isso, afastado da jurisdição dos tribunais administrativos, como o dispõe a alínea f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF; Acresce que, subsidiariamente, regem aquele Estatuto as disposições da lei civil relativas ao contrato de mandato, como o dispõe o nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 464/82 , e no que concerne à exoneração inexistem preceitos especiais que sujeitem o controlo do acto ao tribunais administrativos; O acto de exoneração não é acto administrativo , mas simples declaração de revogação do mandato, como o tem considerado este Alto Tribunal no Acórdão de 2/05/91, tirado no Processo nº 23626 e mais recentemente no Acórdão de 6/07/2004, tirado no Processo nº 1256/02; Por contraposição, os tribunais civis consideram-se competentes para dirimir quaisquer questões que emirjam da relação jurídica criada ao abrigo do Estatuto dos Gestores Públicos, como a exemplo se demonstrou apenas pela junção de 2 acórdãos escolhidos (Acs. do STJ de 11/12/91, tirado no Processo nº 79131, e de 14/02/91, tirado no Processo nº 79573); Não sendo acto administrativo, bem julgaram os Venerandos Conselheiros o recurso contencioso interposto pela ora Recorrente, rejeitando-o por falta de objecto válido, nos termos do artigo 25º da LPTA; Consequentemente e ao invés do alegado pela Recorrente, o Tribunal a quo não se furtou à análise do objecto de recurso contencioso, com fundamento de que o acto era lícito, já que preliminarmente não se configurava como acto administrativo; Sempre se dirá, ad latere , que o meio processual escolhido pela Recorrente nunca seria o adequado, pois de acordo com o artigo 6º do Decreto-Lei nº 464/82 , o acto de exoneração é livre e logo, lícito, não havendo, por isso, questão que, em sede de recurso contencioso de anulação, pudesse ser apreciada; Cumpre ainda referir que o Acórdão em apreço não violou o nº 4 do artigo 268º da Lei Fundamental, já que tal disposição se destina à protecção dos direitos dos administrativos, necessariamente, no âmbito de uma relação administrativa controvertida que, in casu , inexistia; Não colhe igualmente o argumento avançado pela Recorrente de que o artigo 6º do Decreto-Lei nº 464/82 é inconstitucional ou a interpretação e aplicação que o Acórdão sub iudece dele fez é inconstitucional, com violação do artigo 204º da Lei Fundamental, pois se como já se demonstrou, a relação não era administrativa e o acto não era administrativo, então só a jurisdição cível é competente para conhecer de eventuais direitos da Recorrente, que, como já se expôs em sede de Resposta, no âmbito do recurso contencioso – e que ora se tem por reproduzida – não lhe assistem.” 1.5. A Exmª Magistrada do Mº Público junto deste S.T.A., emitiu o parecer de fls. 633 e 633 vº, do seguinte teor: “ Somos de parecer que não assiste razão à Recorrente. A protecção jurídica do interesse do gestor público no caso “sub judicio”, não se traduz na anulação do acto de exoneração, mas no direito a uma indemnização correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato – art.º 6º, nº 2 do Estatuto aprovado pelo Dec.- Lei nº 464/82, de 9.12. O mesmo se extrai do conteúdo dos nos 1 e 4 do mesmo artigo. O acórdão recorrido, ao considerar que a exoneração é um acto de gestão pública lícito, e consequentemente insusceptível de controle jurisdicional, através de recurso contencioso de anulação, procedeu a uma correcta interpretação e aplicação do direito, não violando os preceitos legais invocados, designadamente o artº 268º, nº 4, da C.R.P.. Devendo negar-se provimento ao recurso.” Por acórdão de Pleno de fls. 637 foi suscitada a questão prévia da possibilidade de vir a ser declarada a incompetência do S.T.A, em razão da matéria, para conhecer do presente processo, ordenando-se a notificação das partes e do Mº Público para, querendo, se pronunciar. A recorrente pronunciou-se nos termos constantes de fls. 646, sustentando, em síntese, que nos termos da posição por ela já assumida nos recursos contencioso e jurisdicional, “a questão submetida a julgamento não pode deixar de ser recebida e julgada”. A entidade recorrida pronunciou-se pela forma documentada a fls. 613 e 614, onde após referir que “não estando em causa a legalidade do acto, em face do poder de livre revogação do mandato legalmente conferido ao mandante, a Recorrente apenas poderá suscitar a resolução jurisdicional de quaisquer questões relativas a um hipotético direito indemnizatório junto da jurisdição competente, ou seja, os tribunais comuns”, conclui defendendo a manutenção da decisão recorrida. O Mº Público nada disse. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. Com interesse para a decisão, o acórdão recorrido considerou assentes os seguintes factos: Por despacho de 1 de Abril de 2002 o Ministro da Cultura determinou que fosse instaurado inquérito aos factos indiciados em carta do Presidente do Teatro Nacional de São Carlos, a 29 de Março, tendo por referência acontecimentos de 28 de Março. Efectuado inquérito foi elaborado o relatório final de 2002.05.13, junto a fls. 20-28, que se dá por inteiramente reproduzido, concluindo que a conduta da vogal A... merecedora de censura e não consentânea com a dignidade exigível ao titular do cargo de membro da Direcção do Teatro Nacional, porquanto: 2ª) desobedeceu activamente à deliberação do Conselho Directivo, negando-se a proceder à imediata entrega dos documentos e demais instrumentos de trabalho que lhe estavam confiados apenas por força e com fundamento nas competências em que estivera investida. Deliberadamente vedou o acesso de legítimos membros da direcção do Teatro … ao seu gabinete … … tomou a decisão de mandar chamar … pessoas totalmente estranhas ao serviço, designadamente o seu marido, deixando-os intervir activamente na questão; Permitiu o acesso e manuseamento de parte da documentação … pelo menos por seu marido e eventualmente por terceiros que promoveram a sua remoção para o exterior; Promoveu, ou no mínimo consentiu na referida remoção.” Prossegue aquele relatório que existem elementos denunciados para os autos relativamente à conduta funcional adoptada posteriormente pela inquirida que indiciam: A manipulação administrativa de documentos com relevância jurídica ou instrumental no sentido de lhes dar credibilidade processual; A adaptação de conveniência relativa a despachos decisórios ou procedimentais exarados nos mesmos com intenção manipulativa, nomeadamente no respeitante à sua datação; A prestação de declarações com reserva mental ou manifestamente inverdadeiras, entre as quais as prestadas nos presentes autos. O Ministro da Cultura proferiu o despacho de 1.4.2002 em que consta: “Considerando o exposto no presente relatório final do Senhor Inspector Geral … designadamente os factos que põem em causa a dignidade e o prestígio próprios de um Teatro Nacional, bem como a deliberação do Conselho Directivo do Teatro Nacional de São Carlos, do passado dia 28 de Março, que retirou à vogal Drª. A... a competência na área da gestão administrativa e financeira que lhe tinha sido atribuída pelo mesmo órgão, verificando-se por conseguinte a impossibilidade do cumprimento do respectivo mandato; Considerando que o conflito existente já há algum tempo entre os membros do Conselho Directivo do referido Teatro Nacional tornou insustentável o relacionamento entre eles, comprometendo desta forma, a prossecução do interesse público que deve ser salvaguardado; Tendo em atenção os factos e os fundamentos constantes do presente relatório; Considerando o disposto no artigo 6.º do DL 464/2, de 9 de Dezembro e do DL 88/98 , de 3 de Abril alterado pelo DL 104/01, de 29 de Março, exonero com efeitos a partir da data do presente despacho a Licenciada A... do cargo de Vogal do Conselho Directivo do Teatro Nacional de São Carlos.” O Direito O acórdão da 2ª Subsecção, 1ª Secção deste S.T.A., aqui recorrido, rejeitou, por ilegal, nos termos do artº 25º da LPTA, o recurso contencioso interposto pela Recorrente do despacho do Ministro da Cultura que a exonerou do Cargo de Vogal do Conselho Directivo do Teatro Nacional de S. Carlos, invocando o art.º 6º do DL 464/82 , de 9 de Dezembro e o DL 88/98 , de 3 de Abril, alterado pelo DL 104/01, de 29 de Março. Considerou, para tanto, e em súmula, que o acto de exoneração em causa, embora devesse ser considerado como um acto de gestão pública, estava subtraído ao controlo de legalidade dos Tribunais Administrativos, pela via do recurso contencioso, por se tratar de um acto qualificado pela lei como lícito, o que se depreenderia, designadamente, das normas dos nos 1, 2 e 4 do art.º 6º do DL 464/82 , de 9/12. A Recorrente discorda desta decisão, sustentando, em síntese: a sua exoneração deve ser considerada como acto administrativo contenciosamente impugnável, pois se trata de um acto jurídico unilateral, que produziu efeitos lesivos num caso individual e concreto, – quais sejam, os da cessação antecipada de funções que a Recorrente desempenhava, em relação a um mandato que era de três anos, renovável por mais uma vez. Nos termos do art.º 268º, nº 4 do C.R.P., o critério da impugnabilidade dos actos administrativos é o da sua lesividade, independentemente da forma que revistam, nos quadros do princípio da tutela jurisdicional efectiva. Se o art.º 6º do DL 464/82 tivesse o sentido de excluir do direito de recurso contencioso de anulação os actos de exoneração dos gestores por ele abrangidos seria inconstitucional, por violação directa do artº 268.º, nº 4 da C.R.P., efectuando o acórdão recorrido aplicação de norma materialmente inconstitucional, por infracção do citado preceito da C.R.P.. O acórdão recorrido viola os artos 204º e 268º, nº 4 da C.R.P., o artº 3º do E.T.A.F., na sua formulação ao abrigo do DL 129/84 , de 27 de Abril e o artº 25º da LPTA. 2.2.2 Este Tribunal Pleno suscitou, no acórdão de fls. 637, a possibilidade de vir a ser declarada a incompetência do Tribunal em razão de matéria, questão sobre a qual as partes já se pronunciaram. Cumpre, pois, antes de mais analisar se tal questão procede, sendo certo que, a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra questão. Por outro lado, não existe ainda decisão, transitada em julgado, sobre a matéria em causa, pelo que nada obsta à respectiva apreciação no presente recurso, ao invés do pretendido pela Recorrente. 2.2.2.1 Com vista ao julgamento da questão suscitada, impõe-se, previamente, determinar a natureza do vínculo a que o despacho contenciosamente recorrido pôs termo. E, dado que o art.º 3º da Lei Orgânica do Teatro Nacional de S. Carlos, aprovado pelo DL 88/98 , de 3 de Abril, prevê, como aplicação subsidiária, o ordenamento jurídico das empresas públicas, será na interpretação das normas atinentes à questão em debate, do Estatuto dos gestores públicos, que se deverá procurar a resposta à aludida questão, em tudo o que não estiver especialmente regulado naquela Lei Orgânica. O Estatuto dos membros dos órgãos de Administração das empresas públicas, vigente à data da prática do acto recorrido, é o aprovado pelo DL 464/82 , de 9 de Dezembro, que revogou e substituiu o DL 831/76 , de 25 de Novembro. O Estatuto de 1976 deu lugar a diversas posições doutrinárias com vista à qualificação do tipo de relação estabelecida entre os gestores e as empresas, pois a terminologia usada no seu art.º 8º, nº 1 «relação de prestação de serviço por tempo indeterminado», não era inequívoca, «nela se tendo visto uma simbiose de contratualidade e concepções orgânico – administrativas», conforme se faz notar no Parecer da PGR nº 42/84, de 25 de Julho de 1984 (in BMJ 351, pág. 61 e segs). Valendo-se da experiência colhida no domínio do anterior Estatuto conhecedor dos problemas que o mesmo suscitou, o legislador de 1982 foi claro na concepção e designação dessa relação como de Mandato, regulável, em tudo o que não for ressalvado expressamente pelo Estatuto em análise, pelas disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato. Pretendeu-se, como se assinala no preâmbulo do DL 464/82 , de 9 de Dezembro, «mais do que criar uma carreira e definir os direitos das pessoas que nela ingressem, … criar condições que permitam assegurar o recrutamento de gestores altamente qualificados e profissionalizados e decidir da sua manutenção à frente dos destinos das empresas, em função do cumprimento das metas programadas e dos resultados obtidos». E adianta-se: « Esta nova filosofia, que permitirá, sempre que julgado conveniente, a celebração de contratos de gestão, que atenderão à situação concreta de cada empresa, não se afasta, afinal, dos critérios de competência e de responsabilidade de gestão que presidem à escolha dos membros dos órgãos de direcção das empresas privadas, critérios esses que se entendem também inteiramente ajustados e necessários à defesa dos interesses das empresas do Estado». Enquadrando-se nos assinalados propósitos, dispõe, com efeito, o art.º 2º nº 1 do DL 404/82 que «a nomeação do gestor público envolve a atribuição de um mandato para o exercício de funções pelo prazo constante dos estatutos da empresa», o qual será de 3 anos, podendo embora ser fixado um prazo mais curto no despacho de nomeação, no silêncio da lei orgânica e dos estatutos ( No caso dos vogais do Conselho Directivo do Teatro Nacional de S. Carlos, como é o caso da Recorrente, o Mandato tem a duração de três anos, renovável por uma só vez, mantendo-se os seus titulares, em exercício de funções até à sua efectiva substituição ( artº 13º , nº 1 da Lei Orgânica do T.N.S.C., na redacção do DL 104/2001 , de 25 de Março). 1) A aceitação do mandato conferido resulta de simples tomada de posse pelo gestor das funções para que foi nomeado e, aplicam-se em tudo o que não for expressamente ressalvado no citado D.Lei 464/82, as disposições constantes da lei civil para o contrato de mandato (nos 1 e 3 do artº 3º). O gestor público pode ser livremente exonerado pelas entidades que o nomearam, podendo a exoneração fundar-se em mera conveniência de serviço e, dando lugar, sempre que não se fundamente no decurso do prazo, em motivo justificado ou na dissolução de órgão de gestão, a uma indemnização de valor correspondente aos ordenados vincendos até ao termo do mandato, mas não superior ao vencimento anual do gestor (artº 6º, nos 1 e 2). O apuramento do motivo justificado para a revogação do mandato pressupõe a prévia audiência do gestor sobre as razões invocadas, mas não implica o estabelecimento ou organização de qualquer processo (artº 6º, nº 4). Pode, também, o gestor público renunciar ao mandato conferido com a antecedência mínima de três meses sobre a data em que se propõe cessar funções (artº 6º, nº 7). Ora, conforme bem se ponderou no acórdão deste S.T.A., de 9 de Fevereiro de 1989, rec. 24.548 «deste regime legal decorre que o gestor público é um mandatário, é o titular de uma relação jurídica contratual de mandato, que se rege, em tudo o que não esteja especialmente previsto, pelo regime da lei civil para o contrato de mandato e que emerge de um acordo entre a vontade do gestor e a do dono da empresa que para essa função o escolheu, acordo que se materializa ou pela forma usual de «contrato formal de mandato», ou pela nomeação feita pelo Estado como titular da empresa, aceite pelo nomeado com a sua tomada de posse, e ao qual se põe termo, sem prejuízo de acordo nesse sentido, pela regra geral da sua livre revogabilidade, quer mediante declaração do dono da empresa de «revogação do mandato», nos termos e nas condições definidas nos já referidos nos 1 a 5 do artº 6º do Decreto-Lei 464/82 , quer por declaração do gestor de renúncia ao mandato, conforme o nº 7 do mesmo preceito. O Estatuto legal do gestor público configura, pois, o seu vínculo funcional como emergente de uma relação jurídica contratual susceptível de findar por declaração de vontade unilateral de qualquer das partes, que deste modo se configura como declaração negocial à contraparte» itálico nosso; (no mesmo sentido, acos deste S.T.A. de 2.5.91, rec. 23.953 e 13.1.94, rec. 30.788). O acto de exoneração de gestor público – como é o caso do despacho recorrido – não é um acto sujeito a um regime de direito público – acto de gestão pública lícito, como o designa o acórdão recorrido –, mas sim um acto sujeito a regime jurídico de direito privado. 2.2.2.2 Neste enquadramento, que se tem por correcto, os tribunais administrativos são incompetentes para apreciar as questões emergentes da aludida exoneração, face ao preceituado no artº 4º , nº 1, alínea f) do E.T.A.F. (redacção do DL 129/84 , de 27 de Abril, aplicável ao caso). Procede, assim, a questão prévia suscitada no acórdão de fls. 637, com prejuízo do conhecimento de quaisquer outras questões. 3. Nestes termos, acordam em: Declarar a incompetência deste S.T.A., em razão da matéria, (artº 4º, nº 1, alínea f) do ETAF). Revogar o acórdão recorrido. Custas pela Recorrente, fixando-se: Taxa de justiça: € 450. Procuradoria: € 225. Lisboa, 6 de Outubro de 2005. Angelina Domingues – (relatora) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Pais Borges – Costa Reis – J Simões de Oliveira – Rosendo José (vencido cfr. declaração que junto). Voto vencido pelas razões seguintes: 1) A competência do Tribunal afere-se pela forma como é proposto o litígio ao Tribunal na petição inicial quanto ao pedido e à causa de pedir. No caso a recorrente dirigiu-se aos tribunais administrativos para obter a anulação do que considera ser um acto administrativo. Mesmo que na verdade não houvesse acto administrativo, é evidente que são os Tribunais administrativos os competentes para conhecer de um litigio assim apresentado. 2) A fundamentação do Acórdão é contraditória porque diz que se aplica ao mandato o direito civil, mas por outro lado reconhece que o artigo 6° ., n°s. 1, 2 e 4 do DL 464/82 é que regula o fim desse mandato. Ora, esta norma é claramente exorbitante do direito comum sobre o mandato. 3) Não há dúvida alguma sobre a aplicação das regras do mandato civil às relações entre a empresa gerida e o gestor nomeado. Mas, não é essa relação de mandato que é posta em crise no recurso, mas a relação de exoneração do ente público que exerce a tutela sobre a pessoa colectiva gerida. Ora, mesmo quando se entenda que o ente tutelar ao nomear e exonerar age como o administrador de sociedade privada que nomeia um mandatário a verdade é que a relação de mandato, como se disse antes, é em alguns aspectos regulada pelo direito público, ao menos quando se lhe aplica o art°. 6°. referido. Assim, a exoneração é, para nós, um acto unilateral no âmbito de um mandato com efeitos diferentes dos actos que segundo a lei civil põem fim a um mandato, portanto, um acto de direito público, mas lícito, porque a lei o configura como tal. - Rosendo Dias José.