031309 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Entre as Universidades e o Governo, o órgão superior da administração pública, não existe qualquer relação de hierarquia, que pressupõe subordinação e organização interna em pirâmide, o que só é figurável no âmbito da mesma pessoa colectiva.

II- Não sendo a relação entre as Universidades e o Ministério da Educação uma relação de hierarquia, à impugnação administrativa dos actos dos órgãos daquelas, a ter lugar, caberá o recurso tutelar e não o recurso hierárquico.

III- O recurso tutelar só tem lugar casos expressamente previstos na lei e tem, normalmente, carácter facultativo (art.177 CPA).

IV- O recurso previsto no artigo 34, do DL 498/88, de 30.12, é um autêntico recurso hierárquico, e não um recurso tutelar.

V- Assume natureza lesiva do interessado, sendo imediatamente impugnável na via contenciosa, sem necessidade de qualquer impugnação de natureza administrativa, o despacho de reitor de uma universidade que homologa a lista de classificação final em concurso interno geral de acesso para preenchimento de lugares da carreira de pessoal técnico do quadro da mesma universidade.

VI- Relativamente a este despacho de homologação, o acto do membro do Governo que negou provimento ao recurso hierárquico dele interposto nada inovou na ordem jurídica, não assumindo, por isso, natureza lesiva dos direitos do recorrente nem sendo, por consequência, susceptível de impugnação contenciosa (art. 268, n.º 4 CRP).

VII- Assim, deve rejeitar-se, por ilegal interposição, o recurso contencioso interposto do acto de indeferimento de tal recurso hierárquico.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

Relatório

A. .., técnico principal do quadro provisório do pessoal não docente da Universidade de Aveiro, veio interpor recurso contencioso do despacho, de 03.08.92, do Secretário de Estado Adjunto e do Ensino Superior, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente do despacho, de 20.12.91, do Reitor da Universidade Aveiro, que homologou a lista de classificação final dos candidatos ao concurso interno geral de acesso para preenchimento de três vagas de técnico especialista da carreira de pessoal técnico do quadro provisório do pessoal não docente da Universidade de Aveiro, aberto por aviso publicado no 4º Suplemento do Diário da República, II Série, n.º 226 de 30 de Setembro.

A fundamentar o recurso, o recorrente invoca a existência de diversos vícios de violação de lei, desvio de poder e vício de forma, por falta de fundamentação.

Na resposta (fl. 450, ss.), a entidade recorrida defendeu a manutenção do acto contenciosamente impugnado, pela inexistência dos vícios que lhe imputa o recorrente.

Não houve contestação dos recorridos particulares.

O recorrente apresentou alegação (fl. 477, ss.), na qual formula as conclusões que, seguidamente, se transcrevem:

1ª Está ferida de vício de violação da Constituição a decisão do júri do concurso que recusa a passagem da integralidade das para efeitos de recurso gracioso ou contencioso, na medida em que atenta contra o direito à informação e ofende o núcleo de garantia de recurso contencioso previstos nos artigos 268º, n.º 1, 2 e 4, da Constituição da República Portuguesa.

2ª Do mesmo vício padece o acto recorrido, que acolheu a decisão do júri.

3ª Viola a lei – artigo 5º, n.º 1, alíneas b) e e), do DL 498/88, de 30 de Dezembro – o acto do júri que permite o acesso a informações e documentos relacionados com o processo de concurso a determinado concorrente mas simultaneamente, sonega tais informações e documentos a outro candidato.

4º É tempestiva a arguição de suspeição de membro do júri do concurso sem de recurso contencioso, já que “o acto constitutivo de direitos, passível de

impugnação contenciosa, consiste no despacho homologatório da lista de classificação final”.

5ª Sendo que, deste, por interposto recurso hierárquico e invocada suspeição de um elemento do júri.

6ª Assim, o acto recorrido, ao não dar provimento à suspeição, padece de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos.

7ª É causa de impedimento do membro do júri do concurso o facto de haver uma concorrente com trabalhos publicados em co-autoria, a serem avaliados na entrevista profissional de selecção.

8ª Cometendo o júri que assim procede, desde logo, a ilegalidade de violar o princípio fundamental da imparcialidade e afectando o despacho recorrido de vício de violação de lei, por ofensa do citado princípio.

9ª Está inquinado de vício de violação de lei, por atentar contra o disposto nos artigos 9º, n.º 1 e 8º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, o funcionamento do júri do concurso que se analisa em tomar deliberações sem que estejam presentes todos os seus membros.

10ª Pelo que, em duas reuniões, num total de três, em que foram proferidas deliberações essenciais no processo de concurso em apreço, não tendo estado presente um dos membros efectivos do júri, está o acto recorrido ferido de vício de violação de lei, por desrespeito de tais normativos legais.

11ª Não se insere na chamada discricionaridade técnica do júri a não fundamentação dos coeficientes de ponderação atribuídos à avaliação curricular e à entrevista, em termos claros, suficientes, congruentes e exactos.

Pelo contrário,

12ª É-lhes exigida essa mesma fundamentação pelos artigos 9º, n.º 2 e 32º, n.º 1 do Decreto-Lei 498/88, de 30 de Dezembro, e 1º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho.

13ª Ora, o despacho recorrido, sufragando decisões carecidas destas exigências legais, está inequivocamente inquinado por vício de forma, por falta de fundamentação.

14ª Não integra igualmente discricionaridade técnica do júri a decisão que se traduz em nivelar todos os concorrentes com a mesma pontuação no parâmetro “formação”, fazendo tábua rasa do facto de o recorrente possuir o maior número de curso e contrariando os termos do provimento de um anterior recurso hierárquico.

Outrossim,

15ª Um tal comportamento viola o principio fundamental da proporcionalidade e está ferido de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos.

16ª Inquinando inarredavelmente o acto recorrido dos mesmos vícios.

17ª Padece de vício de violação de lei, por desrespeito do artigo 94º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 497/88, de 30 de Dezembro, o comportamento do júri do concurso que, na contagem de tempo de serviço inserida na avaliação curricular do recorrente, computa a antiguidade em anos completos.

18ª De vício de violação de lei enfermando ainda a actuação do júri quando, ao arrepio do artigo 34º, n.º 2, da Lei do Serviço Militar (Lei n.º 30/87, de 7.7) não considerou na antiguidade do recorrente o tempo de serviço militar obrigatório por si prestado.

19ª O júri do concurso, conforme a acta n.º 12, decidiu pontuar a classificação de serviço de Muito Bom, Bom Suficiente e Regular, respectivamente com 20, 16, 12 e 8 valores, sem qualquer fundamentação, não possibilitando a reconstituição do iter cognoscitivo, de forma a ficar a saber as razões da não ponderação de classificações de serviço uniformes.

20ª Fazendo enfermar, desse modo, o despacho recorrido de vício de forma, por falta de fundamentação, ao inobservar o disposto no artigo 1º, do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho e artigos 9º, n.º 2 e 32º, n.º 1, do DL 498/88, de 30 de Dezembro.

21ª O júri, ao não valorar a qualificação profissional e assimilando-a a experiência profissional, que são conceitos distintos, feriu o despacho recorrido de vício de violação de lei, por desrespeito do artigo 27º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro.

22ª E, confundindo qualificação profissional com antiguidade fez enfermar o despacho recorrido de vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos.

23ª Está ferida de vício de violação de lei a composição do júri, e bem assim as sua decisões, já que nele participou um elemento sem preparação técnico-científica adequada para a área da especialidade do concurso, ao arrepio do artigo n.º 10, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro.

24ª E, na medida em que o júri deliberou em matéria estranha à sua competência, as respectivas deliberações são nulas, nos termos do artigo 88º, n.º 1, alínea a), do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, aplicável por analogia.

25ª É ilegal a admissão a concurso de uma candidata que não reúne o requisito legal previsto na alínea f), do artigo 22º, do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro.

26ª Sendo que a decisão que a admitiu a concurso está também ferida de vício de desvio de poder, por utilização da Lei para fim diverso do nela previsto.

27ª Vícios que se transmitem ao acto recorrido e forçam a sua anulação.

Contra-alegou a entidade recorrida (fl. 498, ss.), concluindo, tal como na resposta, no sentido de que o recurso não merece provimento.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer (fl. 498, ss.)., no sentido de que o recurso merece provimento, por considerar verificados os vício de violação lei, por desrespeito do princípio da neutralidade da composição júri e reunião deste sem a totalidade dos respectivos membros.

Foram colhidos os vistos legais.

Em cumprimento do acórdão proferido em 07.02.02 (fl. 510), foram o recorrente e a entidade recorrida notificados para se pronunciarem sobre a questão, aí suscitada, relativa à possibilidade de se considerar como meramente facultativo o recurso hierárquico de que resultou o despacho objecto do recurso contencioso, com a consequente rejeição deste último, por ilegal interposição.

Respondeu, apenas, a entidade recorrida, nos termos seguintes:

Na opinião da entidade recorrida, o recurso hierárquico em causa nos presentes autos não tem carácter facultativo.

Há matérias que o legislador não quis deixar na esfera da autonomia, e por isso se mantêm rigorosamente hierarquizadas: o legislador não as devolveu ao ente autónomo, antes as reservou para a pessoa colectiva Estado.

Estão neste caso, entre outras, as actividades do regime disciplinar e dos concursos para provimentos de quadros de pessoal não docente.

De notar que o Decreto-Lei n.º 204/98, de 11 de Julho, que rege os concursos de recrutamento de pessoal para os quadros da Administração Pública, se aplica aso serviços e organismos da administração central bem como aos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos (artigo 2º, n.º 1).

Ora, dúvidas não pode haver de que as Universidades são serviços personalizados do Estado, pelo que o citado Decreto-Lei se lhes aplica de pleno.

A Ex.ma Magistrada do Ministério Público emitiu, a fl. 518, dos autos, o seguinte parecer:

Por acórdão proferido a fl. 510 vem suscitada a questão passível de obstar ao conhecimento do recurso face à possível configuração como recurso tutelar, logo facultativo, do recurso hierárquico interposto do acto homologatório praticado pelo reitor da Universidade de Aveiro.

Todavia, sendo esse, embora, o sentido que se retira do disposto do art. 177º do CPA, reforçado aliás, pelo disposto no art. 28º, n.º 1, al. i) da Lei 108/88 de 24.09, afigura-se-nos que o caso em análise se encontra a coberto de “disposição legal em contrário” que expressamente prevê o recurso para a entidade tutelar – art. 34º, n.º 1, do DL 498/88 de 30.12 (actualmente art. 43º, n.º 2 do DL 204/98 de 11.07).

Assim, parece-nos que se não verifica a questão suscitada.

Cumpre decidir.

Fundamentação

Os Factos

Com relevância para a decisão a proferir, apuram-se os seguintes factos:

a) Por aviso publicado no Diário da República, II Série, n.º 226 (4º suplemento), de 30.09.89, foi aberto concurso interno geral de acesso, autorizado por despacho de 12.09.89 do Reitor da Universidade de Aveiro, para o preenchimento de três vagas de técnico especialista da carreira de pessoal técnico do quadro de pessoal não docente dessa mesma Universidade (fl. 63, ss., dos autos);

b) Em reunião de 20.12.89, o júri apreciou os processos de candidatura apresentados e deliberou admitir ao concurso quatro candidatos entre os quais o recorrente A.... (fl. 168, ss., dos autos);

c) Em 05.12.91, o júri do concurso elaborou a lista ordenada de classificação final dos candidatos admitidos, na qual coube ao recorrente o 4º e último lugar (fl. 195, dos autos);

d) Essa lista de classificação final foi objecto de homologação, por despacho, de 20.12.91, pelo Reitor a Universidade de Aveiro;

e) Em 11.05.92, o recorrente apresentou recurso hierárquico, dirigido ao Ministro da Educação, desse despacho reitoral de homologação (fl. 116, ss., dos autos);

f) Em 30.07.92, na Direcção-Geral do Ensino Superior, foi elaborada informação UA-1/294, cujo teor se dá aqui por reproduzido, na qual se conclui que deve negar-se provimento ao recurso hierárquico, por não estar o acto de homologação recorrido afectado por qualquer vício (fl. 40, dos autos);

g) Sobre tal informação, o Secretário de Estado Adjunto e do Ensino Superior exarou o seguinte despacho:

1. Concordo.

2. Nego provimento ao recurso, pelos fundamentos da presente informação.

(ass.)

3.8.92.

h) Este despacho constitui o objecto do presente recurso contencioso.

O Direito

No acórdão interlocutório de fl. foi suscitada a questão de saber se o despacho homologatório do Reitor da Universidade de Aveiro estava ou não sujeito a recurso hierárquico. A resposta negativa implicará o reconhecimento de que, por ser meramente confirmativo, o acto que indeferiu esse recurso era contenciosamente irrecorrível. Daí que, nesse caso, se deva rejeitar o recurso contencioso desse acto interposto, por ilegal interposição.

Trata-se de questão de conhecimento oficioso, como é jurisprudência corrente neste Supremo Tribunal (cfr., por todos, o acórdão do Pleno da Secção de 25.01.84, in Acórdãos Doutrinais, n.º 275, p. 1287), atento o disposto no art. 110, al. b) da LPTA. E dela conheceremos prioritariamente, pois que, a proceder, fica prejudicado, por inutilidade, o conhecimento das questões suscitadas na alegação do recorrente.

Vejamos, pois.

Como pondera o acórdão de 22.11.01 (Rº 47718), que seguiremos de perto, as Universidades, nos termos do art. 76, n.º 2 da CRP, gozam de «autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, devidamente explicitadas na Lei de Autonomia Universitária, a Lei 108/88, de 24.09. Pelo que entre elas e o Governo, “o órgão superior da administração pública” que integra a autoridade recorrida (arts. 182 e 183, n.º 1, da CRP) não existe qualquer relação de hierarquia, que pressupõe subordinação e organização interna em pirâmide, o que só é figurável no âmbito da mesma pessoa colectiva Marcelo Caetano, Manual..., 9ª ed., p. 241, ss. e Marcelo Rebelo de Sousa, Lições..., I, 211, ss

Não sendo a relação entre as Universidades e o Ministério da Educação uma relação de hierarquia, à impugnação administrativa dos actos daquelas, a ter lugar, caberá o recurso tutelar e não o recurso hierárquico.

Nos termos do art. 177 do CPA,

1- O recurso tutelar tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectiva públicas sujeitas a tutela ou superintendência.

2- O recurso tutelar só existe nos caos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo.

3- (...)

Assim, o recurso tutelar só tem lugar nos “casos expressamente previstos na lei” e tem, normalmente, carácter facultativo. É o que decorre do art. 28, n.º 2, al. i) da Lei de Autonomia Universitária, onde se reconhece à entidade tutelar o poder de “conhecer e decidir dos recursos cuja interposição esteja prevista em disposição legal expressa”.

No caso em apreço, e contra o que pretende a entidade recorrida, o recurso hierárquico interposto pelo recorrente não poderia legitimar-se em qualquer das normas do DL 204/98, de 11.07, cujo início de vigência é posterior. Do próprio aviso de abertura consta, aliás, que «o concurso rege-se pelas disposições aplicáveis do Dec.-Lei 498/88, de 30-12».

Todavia, entre essas disposições aplicáveis não se conta a norma do art. 34 deste diploma legal, na qual, diversamente do parecer do Ministério Público, não se prevê um recurso tutelar necessário.

Dispõe esse artigo 34 que «1- Da homologação feita pelo dirigente máximo do serviço cabe recurso, com efeito suspensivo, a interpor para o membro do Governo competente nos termos estabelecidos no n.º 3 do artigo 24». E neste último se prevê que «3- Os candidatos excluídos podem recorrer para o dirigente máximo do serviço ou para o membro do Governo competente, quando aquele seja membro do júri no prazo de oito dias úteis a contar da publicação ou afixação da lista».

Estamos perante normas que são manifestação da regra geral da nossa ordem jurídica, própria dos actos integrados numa relação de hierarquia, no sentido de que os actos dos subalternos não são verticalmente definitivos, sendo necessário, para que o sejam, deles interpor recurso hierárquico (ac. de 09.07.02 – Rº 38694).

Com efeito, como observa o citado acórdão de 22.11.01, essas normas legais «inculcam a ideia clara de o recurso aí previsto ser um autêntico recurso hierárquico, e não um recurso tutelar».

Assim, é de concluir que o regime de impugnação administrativa previsto nesse art. 34 do DL 498/88 não era aplicável ao indicado despacho do Reitor, órgão de uma pessoa colectiva de direito público, a Universidade, dotada de autonomia administrativa, que envolve o poder de produzir decisões desde logo vinculativas do destinatário, sem necessidade de intervenção de qualquer outra pessoa colectiva (vd. ac. de 26.03.96-Rº 39002 e 09.07.96-Rº 38694). Pelo que esse despacho reitoral de homologação assumia natureza lesiva do interessado recorrente, sendo imediatamente impugnável na via contenciosa, sem necessidade de qualquer impugnação de natureza administrativa, designadamente a prevista no art. 34 do DL 498/88.

Neste sentido, veja-se o acórdão de 27.02.97- Rº 40 1993, no qual se decidiu que cabia recurso contencioso de anulação do acto praticado pela vice-reitora da Universidade do Algarve, no exercício de competência delegada pelo Reitor, que homologou a lista de classificação final dos concorrentes a concurso interno geral e acesso para preenchimento de vagas do oficial administrativo principal, aberto pela mesma universidade.

Daí que, relativamente ao referenciado despacho de homologação de 20.12.91 (al. d), da matéria de facto), o acto do membro do Governo que negou provimento ao recurso hierárquico dele interposto nada inovou na ordem jurídica, não assumindo, por isso, natureza lesiva dos direitos do recorrente nem sendo, por consequência, susceptível de impugnação contenciosa (art. 268, n.º 4 CRP).

Assim sendo, deve rejeitar-se, por ilegal interposição (art. 57, § 4 RSTA), o recurso que tem este acto por objecto e ao qual respeitam os autos, ficando prejudicado o conhecimento das questões suscitadas na alegação do recorrente.

Decisão

Por tudo o exposto, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em duzentos e cinquenta e cento e vinte cinco euros.

Lisboa, 23 de Abril de 2002

Adérito Santos - relator -

Azevedo Moreira

Santos Botelho