22. O DIREITO:
A questão que é colocada, no presente recurso jurisdicional, é apenas a de saber se o regime estabelecido no artigo 31.º da LPTA é aplicável somente no âmbito do recurso contencioso ou também no âmbito do recurso administrativo, ou mais precisamente, se no âmbito do recurso hierárquico necessário, é aplicável a interrupção do prazo prevista no n.º 2 do referido preceito.
O acórdão recorrido reporta-se a uma decisão sancionatória, de cuja notificação não constavam os factos concretizadores da violação dos deveres imputada ao recorrente e pela qual lhe foi aplicada a pena de demissão, em clara violação do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 68.º do CPA, tendo nele sido decidido que o requerimento, apresentado, dentro do prazo do recurso hierárquico necessário, a pedir que lhe fossem fornecidos os elementos de facto e de direito que fundamentaram a pena disciplinar aplicada, interrompeu o prazo para interposição do recurso contencioso.
O acórdão fundamento, por sua vez, perante idêntica questão, decidiu que não ocorria a suspensão do prazo para a impugnação administrativa, por entender que o disposto no n.º 2 do artigo 31.º não era aplicável aos recursos administrativos.
Esta questão de direito tem sido bastante controvertida, dando origem às duas correntes consagradas nos acórdãos recorrido e fundamento, correntes essas que se manifestaram em vários acórdãos num e noutro sentido, de que dão nota quer o acórdão recorrido, quer as alegações do recorrente e do recorrido.
A mais recente jurisprudência deste STA, de que damos como exemplo os acórdãos das Subsecções de 2/3/00 e 30/4/03, proferidos nos recursos n.ºs 41 337 e 128/02, respectivamente, bem como o acórdão do Pleno desta Secção de 4/2/03, tirado por unanimidade no recurso n.º 40 952, tem propendido para a posição do acórdão recorrido, ou seja, tem decidido que a interrupção do prazo de interposição de recurso estabelecida no n.º 2 do artigo 31.º da LPTA se aplica aos recursos contenciosos e aos recursos administrativos.
E, desde já adiantamos que é essa, quanto a nós, a posição mais correcta e, que, por isso, iremos seguir.
Impõe-se, na nossa óptica, inelutavelmente, por força do direito à garantia do recurso contencioso contra actos que lesem direitos ou interesses legítimos dos interessados, consagrado no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, e do direito à notificação dos actos administrativos aos interessados, consagrado no n.º 3 do artigo 268.º da CRP, que, visa, além do mais, dar-lhes a conhecer os fundamentos da decisão, habilitando-os a aceitá-la ou a impugná-la de forma consciente e eficaz, sem distinção da via contenciosa ou graciosa, bem como do direito ao acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos, consagrado no artigo 20.º da nossa Lei Fundamental.
A este respeito, escreveu-se no acórdão do Tribunal Constitucional de 23/10/2002, por transcrição do decidido no acórdão do mesmo Tribunal n.º 384/98, de 19/5/98, publicado no DR, II Série, de 30/11/98, citado no referido acórdão do Pleno desta Secção de 4/2/03, que « (….) a impugnação de uma decisão pressupõe o conhecimento integral dos respectivos fundamentos. Enquanto o recorrente não tiver acesso ao raciocínio argumentativo que subjaz à decisão tomada, não pode formar a sua vontade de recorrer, porque não dispõe dos elementos que lhe permitam avaliar a justeza da decisão. Nessa medida e tendo presente a eficácia persuasiva intra-processual da fundamentação das decisões, pode afirmar-se que antes de se dar a conhecer os fundamentos decisórios, não pode haver, porque do ponto de vista da racionalidade comunicativa não é concebível, uma legítima intenção de recorrer.
Assim sendo, a exigência da interposição de um recurso num momento em que se desconhecem os fundamentos da decisão a impugnar (num momento em que, dir-se-ia, ainda não se pode saber se o recorrente efectivamente quer recorrer) não é equiparável à necessidade de interposição do recurso dentro de um prazo razoável (decorrente da celeridade processual e da segurança e certeza jurídicas). Diferentemente, tal exigência traduz-se antes na imposição de uma formalidade limitadora do efectivo exercício do direito ao recurso e absolutamente alheia ao que possa ser a prossecução de um interesse racional e teleologicamente justificado.»
E, aplicando estas considerações ao recurso hierárquico, referiu (acórdão de 23/10/2002):
« Tendo em conta que, embora tratando-se aqui de recurso hierárquico, a lei obriga a expor nele todos os fundamentos do recurso (artigo 169.º n.º 1 do CPA), não se vê que possa agora adoptar-se um juízo diferente, tanto mais que no Acórdão n.º 579/99 (publicado no DR II Série, de 21.02.2000) se julgou também inconstitucional uma norma que determinava que o prazo de impugnação de um concurso curricular se contava da data de publicação do extracto da deliberação (no caso do Conselho Superior da Magistratura) e não da respectiva notificação.»
Posição contrária consubstanciaria a desvalorização do recurso hierárquico, através do qual se pretende efectuar o controlo do mérito das decisões administrativas pelas entidades superiores da Administração - supostamente mais qualificadas que as entidades subalternas - , à luz não só da legalidade - como no recurso contencioso - como também da oportunidade e da conveniência.
E nem se diga que, sendo o recurso hierárquico, por norma, um recurso de reexame, basta colocar a questão perante a entidade superior, que se encarregará de apreciar o caso sobre todas as vertentes, pois que tal posição equivaleria a prescindir da valiosa colaboração das partes na tomada das decisões administrativas, em que o seu conhecimento e empenhamento na situação dá, na maior parte dos casos, um contributo valioso, quanto mais não seja, fornecendo elementos merecedores de reflexão, e que não tem, aliás, qualquer assento na lei, que, no n.º 1 do artigo 169.º do CPA, manda o recorrente, certamente por razões não muito diferentes das referenciadas (e englobando-as, seguramente) "expor todos os fundamentos do recurso".
Ora, estes fundamentos só podem ser expostos se forem conhecidos.
Na verdade, como se escreveu no referido acórdão do Pleno de 4/2/03, não se pode conceber que o recurso hierárquico "tenha seriedade e efectiva utilidade se não forem nele expostos fundamentos para alterar o decidido, e seria irreal fundamentar uma pretensão de alteração do decidido sem se conhecerem as razões pelas quais se decidiu de certo modo.
Portanto, sem ser dado conhecimento ao concorrente, ora recorrente jurisdicional, dos fundamentos da decisão administrativa que esteve na base da respectiva classificação e graduação, seja por certidão de peças fundamentais, seja por consulta dos elementos do processo gracioso, o recurso hierárquico não tem sentido algum do ponto de vista da correcção de eventuais erros ou ilegalidades do acto primário.
E, muito menos sentido faz quando o recurso hierárquico seja condição "sine qua non" para o particular recorrer à via jurisdicional, como acontece no caso "sub judicio".
Realmente, pedir o reexame de uma decisão sem mostrar em que pontos e porque motivos ela deve ser reexaminada é um contra-senso." (...), acabando por equivaler a transformar o recurso hierárquico "numa formalidade inútil, num entrave, um empecilho, uma demora, de todo injustificados, para dificultar e protelar o recurso à via jurisdicional."
Do exposto resulta que o disposto nos artigos 68.º, n.º 1, alínea a), 168.º, n.º 1 e 169.º, n.º 1, do CPA, interpretados no sentido do prazo do recurso se contar, nos casos de notificação insuficiente, a partir dessa mesma notificação ainda que, no prazo do recurso, fosse requerida pelo interessado a notificação dos elementos omissos ou passagem de certidão que os contivesse, ofende manifestamente o disposto nos artigos 20.º, n.º 1 e 268.º, n.º 4 da CRP, pelo que se terá de afastar essa interpretação, por inconstitucionalidade.
Assim sendo, terá de se encontrar uma solução que não padeça dessa inconstitucionalidade.
Começa-se por assinalar, na busca dessa solução, que, contrariamente ao que defende o recorrente, a aplicação do n.º 2 do artigo 31.º da LPTA aos recursos hierárquicos não é inviabilizada pelo elemento sistemático da interpretação da lei, consagrado no artigo 9.º do C Civil, pois que, como se sabe, existem na LPTA várias disposições regulamentadoras do procedimento administrativo (cfr, vg, o seu artigo 82.º, que tanto se aplica ao uso de meios contenciosos como administrativos ou o artigo 47.º, que trata da revogação dos actos administrativos), tal como existem no CPA normas regulamentadoras da actividade contenciosa (cfr., vg, o seu artigo 68.º, cujas regras - de notificação - tanto se aplicam aos recursos contenciosos como aos graciosos).
E, por outro lado, que o impõe o elemento teleológico dessa interpretação, pois que, levando a interpretação dos n.ºs 1 dos artigos 168.º e 169.º do CPA no sentido do prazo do recurso hierárquico se contar, nos casos de notificação insuficiente, a partir dessa mesma notificação, ainda que, no prazo do recurso, fosse requerida pelo interessado a notificação dos elementos omissos ou passagem de certidão que os contivesse, a transformar o recurso hierárquico numa formalidade inútil, num entrave, um empecilho, uma demora, de todo injustificados, para dificultar e protelar o recurso à via jurisdicional, não pode a mesma ser admitida.
Assim sendo, nada dispondo esses preceitos sobre esta questão, não podemos deixar de considerar que a consequência da notificação insuficiente não está regulada para efeitos de recurso administrativo e, consequentemente, que se está perante uma lacuna da lei.
E isto porque, conforme se decidiu nos referenciados acórdãos do Tribunal Constitucional, são idênticas as razões para dar a conhecer a fundamentação dos actos administrativos aos interessados para efeitos de eventual interposição de recurso contencioso ou gracioso e que a Constituição não distingue, nos efeitos garantísticos da notificação, entre a via graciosa e a contenciosa.
Por outro lado, os mecanismos previstos nos artigos 82.º a 85.º da LPTA e 62.º do CPA constituem meras faculdades dos interessados, que não impedem, de modo algum, o aproveitamento do previsto no n.º 2 do artigo 31.º da LPTA, que lhes confere muito maiores garantias, na medida em que interrompe o prazo de interposição do recurso, enquanto que a notificação apenas o suspende (artigo 85.º da LPTA) e a consulta do processo nem esse benefício lhe confere.
Ora, havendo lacuna, deve a mesma ser preenchida pelo recurso à analogia, nos termos do artigo 10.º do C Civil, que, no caso em análise, não pode deixar de levar à aplicação do referido preceito da LPTA.
Na verdade, continuando a citar o acórdão do Pleno de 4/2/03, " o interessado não podia exercer o seu direito ao recurso hierárquico sem ser notificado ou ter acesso pela via do requerimento e passagem de certidão, à fundamentação integral do acto.
Não importa que o prazo do recurso hierárquico seja de 10 dias ou de 30, desde que o acto não possa considerar-se oponível ao destinatário, antes de notificados os seus elementos essenciais como a fundamentação, tal prazo não poderá começar a decorrer.
Neste mesmo sentido escreveu-se no Ac. de 2.3.2000, no Proc. 42552, transcrevendo o voto de vencido do Sr. Conselheiro A. Samagaio nos dois mencionados Ac. do Pleno, contra os argumentos que pretendem não haver lacuna a preencher na regulamentação da inoponibilidade do acto imperfeitamente notificado para efeitos dos recursos graciosos :
"O argumento de ordem sistemática ... não é de forma alguma decisivo, pois não está em causa a aplicação directa aos recursos hierárquicos necessários, mas tão só se por identidade de razão aquele regime não deva estender-se a estes últimos. Isto é, se os motivos que justificam a regra do n.º 2 do art.º 31.º aos recursos contenciosos não serão afinal os mesmos que a reclamam nos recursos hierárquicos necessários. A questão reside em averiguar se não haverá uma identidade de motivos legitimadora da aplicação analógica de tal regra aos recursos graciosos, nos termos do artigo 10.º do C. Civil.
Ora, o que subjaz ao imperativo constitucional de notificação do acto administrativo na forma prevista na lei, ínsito no n.º 3 do art.º 268.º da Const. é a necessidade de levá-lo ao conhecimento do seu destinatário, efeito garantístico que seria de pouco relevo se a notificação não desse a conhecer ao seu destinatário os fundamentos do acto, habilitando-o a aceitá-lo ou impugná-lo de forma esclarecida.
(.......)
Mas se estas razões valem, tanto no âmbito do recurso contencioso como no domínio do recurso hierárquico necessário, então sendo a notificação deficitária quanto a algumas das indicações apontadas no cit. art.º 68.º, é justificável que o interessado goze nos recursos administrativos de faculdade idêntica à prevista no n.º 2 do Artigo 31.º."
Ao que acresce que, decorrendo a falta dos elementos em causa, de falta imputável à Administração "seria inadmissível que o particular visse entravada ou dificultada a sua defesa, ainda que na via administrativa, e fosse ele a sofrer os efeitos das deficiências de funcionamento da Administração" (citado acórdão de 4/2/03).
De todo o expendido resulta que, havendo notificação insuficiente, o requerimento a que alude o n.º 2 do artigo 31.º da LPTA tem efeitos interruptivos do prazo de interposição de recurso (hierárquico ou contencioso) do acto insuficientemente notificado.
Este preceito estatui que o requerimento deve ser efectuado no prazo de 30 dias.
Deve, porém, entender-se que, havendo diferença de prazos para o recurso hierárquico e para o contencioso, a aplicação desta regra "deve ser adaptada à maior celeridade do recurso gracioso, de forma que sendo o prazo deste recurso inferior ao prazo da mencionada norma, o interessado a quem foi efectuada a notificação deficiente, terá de requerer os elementos ou a certidão dentro do prazo do recurso hierárquico." - citado acórdão de 4/2/03, que referencia também o acórdão de 2/3/00, recurso n.º 42 552.
O que bem se compreende, pois que, visando a norma proteger o interessado contra a má actuação da Administração, não pode ser utilizada para dar cobertura a inércia sua, permitindo, injustificadamente, o aumento dos prazos, que, se tratar de actos agressivos, até lhe é favorável, dado o efeito suspensivo ser a regra no recurso hierárquico necessário (cfr. artigo 170.º do CPA).
Com efeito, se era exigível ao interessado que, perante a posse de todos os elementos que lhe permitissem interpor um recurso hierárquico, o interpusesse dentro de certo prazo, não pode deixar de lhe ser exigível que, perante a insuficiência desses elementos, os peça à Administração dentro desse mesmo prazo.
Em face de todo o exposto, é de considerar que, havendo notificação insuficiente, o requerimento a que alude o n.º 2 do artigo 31.º da LPTA tem efeitos interruptivos do prazo de interposição de recurso hierárquico do acto insuficientemente notificado.
Aplicando este princípio ao caso sub judice, temos que o recorrido/recorrente contencioso era bombeiro voluntário do corpo de Bombeiros Voluntários da Marinha Grande, tendo-lhe sido aplicada a pena de demissão pelo respectivo comandante, nos termos do disposto nos artigos 35.º a 37.º do Decreto-Lei n.º 38 439, de 27/9/51 (diploma em vigor à data da prática do acto recorrido - cfr. artigos 1.º a 3.º do Decreto-Lei n.º 295/2000, de 17/11). Dessa pena cabia recurso hierárquico necessário para o Conselho Disciplinar da respectiva Associação, a interpor no prazo de 30 dias (artigo 40.º, alínea b) e § único do mesmo diploma).
A notificação foi recebida pelo recorrente no dia 6/4/2000 (artigo 1.º da petição de recurso) e o requerimento do pedido de fornecimento da fundamentação de facto e de direito do acto sancionatório foi apresentado no dia 8 de Maio do mesmo ano, pelo que, contando-se esse prazo de acordo com o estabelecido no artigo 72.º do CPA, foi apresentado dentro do prazo de 30 dias, estabelecido coincidentemente no artigo 40.º, alínea b) e § único do Decreto-Lei n.º 38 439, de 27/9/51 e no n.º 2 do artigo 31.º da LPTA, pelo que interrompeu o prazo para a interposição do recurso hierárquico.
Apenas tendo recebido a fundamentação do acto em 16/5/2000, data a partir da qual começou a contar o prazo para a interposição desse recurso, a sua interposição, em 15/6/2000, é tempestiva, como decidiu o acórdão recorrido.
Improcedem, assim, todas as conclusões das alegações da recorrente.
