1. Não existe fundamento para o presente recurso, porquanto não se verifica qualquer identidade entre as situações de facto subjacentes ao acórdão recorrido e ao acórdão fundamento.
2. No acórdão fundamento, não há qualquer dúvida quanto à qualificação jurídica da relação contratual subjacente – contrato administrativo de provimento. Tratava-se, naquele caso, de decidir sobre questões relativas à interpretação, validade e execução de cláusulas contratuais, pelo que a acção de contratos e responsabilidade era o meio processual idóneo à respectiva apreciação judicial.
3. No acórdão recorrido, pelo contrário, o que está em causa é a qualificação jurídica da relação laboral da ora recorrida com o Estado e a determinação das demais consequências legais, nomeadamente, saber quais os direitos e obrigações que a ora recorrida detém face à sua integração no quadro da função pública.
4. Ainda que tal identidade se verificasse, o que por mera hipótese se admite, a autoridade recorrente não alega nem demonstra que o meio próprio para dirimir o presente conflito seja, de facto, a acção sobre contratos.
5. Tal como foi reconhecido pelo aliás douto acórdão recorrido, o meio processual idóneo a dirimir o presente conflito é a acção para o reconhecimento de direitos.
6. Na verdade, admitindo a interpretação e aplicação da teoria do alcance médio, o caso em apreço enquadra-se em, pelo menos, duas das situações apontadas pela doutrina para o recurso a este meio processual:
7. a) Por um lado, o acto que fez cessar a relação laboral não é considerado um acto administrativo;
8. b) Por outro lado, existem, no caso em apreço, fundamentos para que a ora recorrida tenha “dúvida, (...) incerteza ou (...) receio fundado de mau entendimento pela Administração relativamente à existência ou ao alcance de um direito ou interesse legítimo”, nomeadamente no que concerne à qualificação da relação jurídica laboral existente entre aquela e o Estado e os efeitos jurídicos da desvinculação operada pela Administração.
9. Ou seja, de acordo com os defensores da teoria do alcance médio é expressamente admitido o recurso à acção para o reconhecimento de direitos no caso «sub judice».
10. Porém, e ainda que não se considere que a presente situação se enquadra no âmbito da teoria do alcance médio, para efeitos de interpretação e aplicação do n.º 2 do artigo 69º da LPTA - o que não se concede - sempre se dirá que, face ao actual texto constitucional e, em particular, às alterações introduzidas após a Revisão Constitucional de 1997, deverá ser feita uma interpretação ampla do disposto no referido n.º 2 do artigo 69º da LPTA no sentido de que a acção para o reconhecimento de direito tem autonomia face às restantes acções e meios de impugnação constantes da LPTA.
11. Desta forma, a acção para o reconhecimento de direitos deve ser considerada como um meio processual autónomo e, em obediência ao texto constitucional, nomeadamente o já referido n.º 4 do artigo 268º da CRP, a norma constante do n.º 2 do artigo 69º da LPTA deverá ser interpretada de forma ampla, não podendo, de tal interpretação, ser retirada a existência de um pressuposto processual negativo que se reconduz a uma excepção dilatória inominada.
12. Pelo que em caso algum existiria fundamento para julgar procedente a excepção dilatória inominada prevista no n.º 2 do artigo 69º da LPTA.
A Ex.ª Magistrada do Mº Pº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido de que não existe oposição de julgados, visto faltar identidade entre as situações de facto subjacentes aos acórdãos em causa.
Cumpre decidir.
Existe oposição de julgados quando, resolvendo uma mesma e fundamental «quaestio juris», os acórdãos postos em paralelo enunciam proposições contrárias ou contraditórias, pois a contrariedade e a contradição são as únicas espécies possíveis de oposição entre proposições de um qualquer tipo. A «quaestio juris» sobre que supostamente terão incidido juízos opostos há-de ser a indicada pelo recorrente, e não uma outra qualquer – como resulta do princípio do dispositivo. E é claro que a identidade da «quaestio juris» não supõe uma igual identidade dos factos tratados nos dois arestos, pois só muito excepcionalmente isso acontecerá; supõe, sim, que tais factos sejam essencialmente os mesmos do ponto de vista do seu significado jurídico – de modo que, nos arestos, se possam divisar proposições fundamentais dotadas formalmente dos mesmos termos, mas de diferente qualidade (isto é, em que uma seja afirmativa e a outra negativa).
«In casu», o recorrente assevera que os acórdãos recorrido e fundamento decidiram de maneira oposta uma mesma questão – a de saber se um particular, confrontado com um acto da Administração que põe fim a uma relação jurídica administrativa, pode propor uma acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, nos termos do art. 69º da LPTA; pois o acórdão recorrido teria decidido que pode e o acórdão fundamento teria decidido ao invés.
Vejamos se assim sucedeu.
A aqui recorrida propôs no TAC de Lisboa uma acção para reconhecimento de direito onde, basicamente, alegou: que fora admitida como empregada de limpeza numa Repartição de Finanças, assim adquirindo a qualidade de assalariada eventual, equiparada «ao pessoal do quadro»; e que, por um acto «de direito privado», supostamente rescisório de um «contrato de prestação de serviços», foi despedida ou demitida. Pediu que se lhe reconhecesse o direito «à manutenção do seu vínculo à Função Pública» e o direito à «percepção dos salários e demais subsídios e regalias» que entretanto deixou de auferir.
O TAC rejeitou a acção por procedência da «excepção dilatória inominada prevista no n.º 2 do artigo 69º da LPTA».
Mas o acórdão recorrido revogou essa decisão. Para tanto, o aresto começou por dizer que a excepção prevista naquele art. 69º, n.º 2, não podia fundar-se na hipotética interposição de um recurso contencioso, já que a pronúncia de «rescisão» ou «demissão» não era um acto administrativo. Restava, contudo, a possibilidade de a relação jurídica havida entre a autora e a Administração configurar um contrato administrativo; pois, como até resulta da sua adesão ao parecer do Mº Pº no TCA, o acórdão admitiu que, se assim sucedesse, a defesa das posições subjectivas da autora, enquanto contratante, deveria realizar-se numa «acção sobre contratos» («vide» o art. 71º e s. da LPTA) – e não mediante a acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
Ora, o acórdão recorrido afastou também esta última possibilidade. Neste particular, disse – mal ou bem, não nos importa agora – não poder ainda afirmar-se que, entre as partes, fora celebrado um contrato administrativo; e, porque não se podia entretanto afirmá-lo, era inaceitável afastar a acção para reconhecimento de direito a pretexto de que a autora estava em condições de propor uma acção relativa a um contrato.
Podemos sintetizar a posição do acórdão recorrido do seguinte modo: a procedência da excepção dilatória prevista no art. 69º, n.º 2, da LPTA pressuporia a certeza de que a autora pudesse interpor um recurso contencioso ou uma acção sobre um contrato administrativo. Mas a autora não fora destinatária de um qualquer acto administrativo – pelo que não podia recorrer dele; e não era seguro que houvesse um contrato administrativo – pelo que não podia dizer-se que ela estava em condições de propor uma acção a seu respeito. Consequentemente, e ao invés do decidido na 1.ª instância, não se justificava a procedência da excepção constante do art. 69º, n.º 2, da LPTA.
Por sua vez, o acórdão fundamento debruçou-se sobre um caso em que o respectivo autor pedira que se reconhecesse que um seu contrato administrativo de provimento (para o exercício de funções docentes numa Escola Superior) se mantinha em vigor, a despeito de lhe ter sido comunicada a respectiva cessação. O TAC rejeitara a acção, por inidoneidade do meio (art. 69º, n.º 2, da LPTA). E o aresto confirmou tal pronúncia dizendo o seguinte: embora não houvesse um acto administrativo impugnável, existira um contrato administrativo, de modo que o dissídio deveria resolver-se através do meio típico e próprio – que era uma acção sobre contratos administrativos, e não a deduzida acção para reconhecimento de direito ou interesse legítimo.
Sendo as coisas assim, é evidente que, no domínio que agora nos interessa, o acórdão fundamento enunciou uma proposição jurídica que podemos formular nestes termos: o meio processual adequado à reacção contra a conduta que põe fim a um contrato administrativo é o previsto no art. 71º e s. da LPTA – e não a acção referida no art. 69º e s. do mesmo diploma.
Mas também é manifesto que o acórdão recorrido não emitiu uma proposição oposta àquela. Fá-lo-ia se tivesse dito que o meio processual adequado à reacção contra a conduta que põe fim a um contrato administrativo não é o previsto no art. 71º e s. da LPTA – mas a acção referida no art. 69º e s. do mesmo diploma. Ora, o acórdão recorrido nunca o disse, já que se absteve de qualificar, como um contrato administrativo, a ligação jurídica havida entre as partes.
O recorrente apercebeu-se decerto deste grave obstáculo à prossecução do recurso. Daí que tenha optado por indicar uma outra, e menos óbvia, «quaestio juris», para o que deslocou num grau o ponto em que se localizaria a fricção e oposição entre os julgados – passando da espécie «contrato administrativo» para algo (a «relação jurídica administrativa») que operaria como um seu género próximo. Mas este exercício de «souplesse» não é fecundo.
Conforme vimos, a problemática da oposição de acórdãos passa pelo reconhecimento, em ambos, de proposições jurídicas com os mesmos termos, mas reciprocamente contrárias ou contraditórias. Ao referir a «quaestio juris» à relação jurídica administrativa, o recorrente escapa à dificuldade de atribuir ao acórdão recorrido uma proposição que integre, como um dos seus termos, a noção de contrato administrativo – que tal aresto não ponderou; e não custa admitir que o acórdão recorrido haja encarado a «causa petendi» como uma «relação jurídica administrativa» – pois só assim se explica a competência do tribunal, «ratione materiae». Por outro lado, sendo os contratos administrativos um dos títulos criadores de relações jurídicas administrativas, dir-se-ia que, no fundo, o acórdão fundamento também se pronunciou sobre o meio processual próprio para resolver conflitos suscitados por tais relações; ao que se seguiria outra vez a possibilidade de se detectar uma oposição entre os julgados.
Não é, contudo, assim; e o equívoco do recorrente consiste em acreditar no impossível – que uma oposição inexistente ressurgiria se o discurso dos arestos fosse encarado num plano mais geral.
Se deslocarmos tal discurso para o genérico domínio das relações jurídicas, vemos que o acórdão fundamento emitiu a seguinte proposição fundamental: algumas relações jurídicas administrativas (as decorrentes de contratos administrativos) não admitem que se reaja, contra a conduta que lhes põe termo, através do meio processual previsto no art. 71º e s. da LPTA. E, paralelamente, o aresto recorrido enunciou a proposição seguinte: algumas relações jurídicas administrativas (as que não se sabe se decorrem de um contrato administrativo) admitem que se reaja, contra a conduta que lhes põe termo, através do meio processual previsto no art. 71º e s. da LPTA. Nesta conformidade, e no plano das tais «relações jurídicas administrativas», só é possível imputar aos acórdãos a enunciação de proposições particulares. Ora, a lógica mais elementar ensina que não há, nem pode haver, oposição entre particulares; pois as relações de oposição entre proposições apenas se estabelecem entre universais (no caso de contrariedade) ou, para além da hipótese de duas singulares afirmativa e negativa, entre uma universal e uma particular que sejam antagónicas quanto à qualidade (no caso de contraditoriedade).
Está agora demonstrado que a «quaestio juris» indicada pelo recorrente não foi alvo, nos arestos em confronto, de proposições jurídicas que se articulem em recíproca oposição. E, assim sendo, improcede tudo o que o recorrente afirma em contrário, não podendo admitir-se o prosseguimento deste recurso jurisdicional («vide» o art. 767º, n.º 1, do CPC, que continua a ser aplicável aos recursos da presente espécie, conforme jurisprudência constante do Pleno do STA).
Nestes termos, acordam em julgar findo o presente recurso.
Sem custas.
Lisboa, 14 de Janeiro de 2010. - Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.
