O DIREITO
O recorrente impugna contenciosamente o acórdão do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), de 07.04.2003, pelo qual lhe foi atribuída a classificação de “Bom com Distinção”, na sequência do processo de Inspecção Ordinária nº 548, por si solicitada.
1. Na sua alegação, começa por invocar estar o acto recorrido ferido de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, referindo, em suma, que, reportando-se a inspecção ao serviço prestado no Tribunal Tributário de Aveiro, Tribunal Tributário de 2ª Instância e Tribunal Central Administrativo, o acórdão sob recurso, na avaliação subjacente ao critério da produtividade, não considerou a totalidade dos acórdãos efectivamente prolatados – 497 –, mas apenas os prolatados no Tribunal Central Administrativo – 420 –, o que teve evidentes consequências na apurada média mensal de acórdãos proferidos e, consequentemente, na classificação final.
Isto – acrescenta – tendo em conta que, como resulta da decisão recorrida, essa média mensal de acórdãos prolatados foi factor decisivo na rejeição da classificação de “Muito Bom” proposta pelo Senhor Conselheiro Inspector.
Não lhe assiste, em nosso entender, qualquer razão.
O erro nos pressupostos de facto traduz-se, no essencial, numa “desconformidade entre os factos pressupostos da prolação do acto e os factos reais” (Acs. STA de 25.10.2001 – Rec. 47.426, e de 11.05.2000 – Rec. 44.191), de modo a que sejam “considerados para efeitos da decisão factos não provados ou desconformes com a realidade” (Ac. STA de 23.09.99 – Rec. 42.048).
Pelo que, para indagar da verificação deste vício invalidante, importa aferir da conformidade ou desconformidade com a realidade dos factos avocados à decisão administrativa, naturalmente na medida em que os mesmos se revelaram essenciais ou determinantes da decisão.
Na situação sub judice, temos que o acórdão recorrido, ao proceder à apreciação do trabalho do magistrado recorrente, começou naturalmente pela análise do aspecto quantitativo, considerando o serviço desenvolvido em cada um dos três tribunais atrás referidos (Tribunal Tributário de Aveiro, Tribunal Tributário de 2ª Instância e Tribunal Central Administrativo).
Nessa análise, refere-se que “começando pela prestação conseguida no Tribunal Tributário de Aveiro …, pode asseverar-se que a mesma induziu já a uma sensação de desconforto, uma vez que se situou em nível muito inferior ao que, de tal Magistrado, seria exigível e de esperar”, exemplificando que “em mais de 13 meses … proferiu apenas 138 decisões …, o que confere uma média mensal de cerca de 12”.
De seguida, e a nível de tribunal superior, afirma-se que no Tribunal Tributário de 2ª Instância, desde a data da sua posse até à data da respectiva extinção, “dos 86 processos que lhe foram distribuídos, julgou 77 por acórdão e 8 por despacho”, enquanto que no Tribunal Central Administrativo, desde a data da sua instalação até 31.01.2002, “dos 579 processos que lhe foram distribuídos para relatar, 420 foram julgados por acórdão e 102 por mero despacho, sobrando 57 a aguardar decisão”.
Desta resenha numérica, e após considerações justificativas da não relevância, para o efeito, dos apontados despachos ou decisões sumárias proferidas no TCA, alegadamente relativas a “questões simples” (matéria de impugnação que adiante será apreciada), afirma o acórdão que “Portanto, para o efeito que agora interessa, resta considerar a soma de acórdãos que prolatou – 420 – a qual, dividida por 44 meses úteis (que são os atendíveis), proporciona uma média mensal que não alcança os 10”.
E, na parte final, aduz-se que “a cotação do Senhor Desembargador não pode ser considerada como «elevadamente meritória», dado que as médias apuradas quando se considerou o factor quantitativo constituem, de per si, particularidade inibitória de similar categorização”, invocando-se que foram, neste campo, “detectados padrões baixos, pois que se cifraram em médias mensais de cerca de 12 e 10 decisões finais, na 1ª e 2ª instâncias, respectivamente”, concluindo o acórdão pela atribuição ao ora recorrente da classificação de “Bom com Distinção”.
Do que vem exposto ressalta, sem sombra de dúvida, que não ocorre, na situação dos autos, uma desconformidade relevante entre os factos pressupostos da decisão e os factos reais, não sendo lícito afirmar-se que o acto recorrido assentou em pressupostos de facto errados.
Importa, desde logo, sublinhar que a afirmação atrás transcrita, de que “para o efeito que agora interessa, resta considerar a soma dos acórdãos que prolatou – 420”, é produzida no contexto sequencial da análise da questão relativa à não consideração das decisões sumárias prolatadas no TCA, tendo pois um sentido de definição quantitativa ligada a tal abordagem: o de que se atende apenas aos acórdãos ali relatados (assumidamente 420), e não também aos 102 despachos ou decisões sumárias ali igualmente proferidas.
Esta indicação quantitativa – porque feita no contexto referido, tendo pois um alcance reportado à solução da questão analisada – é uma indicação perfeitamente correcta.
É claro que se impunha, depois, fazer a projecção dessa apreciação quantitativa de forma integrada, que abrangesse os números (de acórdãos relatados) relativos a cada um dos tribunais superiores, ou seja, incluindo os 77 relatados no Tribunal Tributário de 2ª Instância, considerando também, obviamente, o tempo de exercício de funções ali decorrido.
Importa, porém, para o que aqui releva, verificar se esta circunstância concreta (consideração de 420 acórdãos relatados com referência a um período de 44 meses, traduzindo uma média mensal de cerca de 10, em vez de 497 acórdãos relatados com referência a um período de 45 meses Como consta dos autos, o recorrente tomou posse no Tribunal Tributário de 2ª Instância a 23.06.97, tendo o tribunal sido extinto a 14 de Setembro do mesmo ano, sendo certo que as médias foram calculadas sem atender aos períodos de férias judiciais., traduzindo uma média mensal de 11) foi, por si só, facto pressuposto do juízo de “padrões baixos” de produtividade, emitido pelo CSTAF, de modo que possa afirmar-se que a consideração daqueles últimos números conduziria, no contexto da deliberação tomada, a um outro juízo sobre o aspecto quantitativo ou de produtividade, porventura conducente a uma diversa classificação do recorrente.
Ora, não vemos, manifestamente, que assim seja.
Confrontando os elementos dos autos, e, especificamente, o teor do acórdão recorrido, vê-se claramente que a deliberação tomada assentou no facto pressuposto de uma deficiente produtividade do recorrente nos 3 tribunais em que foi apreciado o seu desempenho de funções, facto pressuposto esse que foi depois objecto de concretização exemplificativa, com as apreciações e amostragens numéricas relativas a cada um dos tribunais a que a inspecção se reportava.
Na verdade, e como resulta expressamente do texto do acórdão, ao proceder à análise do aspecto quantitativo, e começando naturalmente pela prestação conseguida no Tribunal Tributário de Aveiro, afirma-se que “pode asseverar-se que a mesma induziu já a uma sensação de desconforto, uma vez que se situou em nível muito inferior ao que, de tal Magistrado, seria exigível e de esperar”, exemplificando que “em mais de 13 meses … proferiu apenas 138 decisões …, o que confere uma média mensal de cerca de 12”.
E, depois de fazer a análise quantitativa referente ao serviço prestado no Tribunal Tributário de 2ª Instância (com indicação dos aludidos 77 acórdãos ali relatados), e no Tribunal Central Administrativo (com a aludida indicação dos 420 acórdãos ali relatados), o acórdão recorrido conclui que “a cotação do Senhor Desembargador não pode ser considerada como «elevadamente meritória», dado que as médias apuradas quando se considerou o factor quantitativo constituem, de per si, particularidade inibitória de similar categorização”, invocando-se que foram, neste campo, “detectados padrões baixos, pois que se cifraram em médias mensais de cerca de 12 e 10 decisões finais, na 1ª e 2ª instâncias, respectivamente”.
Ou seja, só nesta afirmação final a alusão a médias mensais de cerca de “10 decisões finais” na 2ª instância se revela incorrecta, pois que apenas tem em conta os números repontados ao TCA, olvidando os do Tribunal Tributário de 2ª Instância.
O que, de relevante, conduz a que foi considerada uma média mensal de cerca de 10 acórdãos relatados na 2ª instância, quando, entrando em linha de conta com os 77 relatados no T.T. de 2ª Instância, e atendendo, obviamente, ao tempo de exercício de funções ali decorrido, seria considerada uma média mensal de 11 acórdãos relatados.
Contudo, temos por manifesta, perante o contexto da deliberação recorrida e das considerações tecidas a respeito dessa apreciação quantitativa, a irrelevância desse desajustamento (10 em vez de 11), que se afigura insignificante para o juízo de baixa produtividade emitido pelo recorrido, não se vislumbrando em que é que a consideração da média mensal de 11 decisões (em vez de 10), a ter sido feita, abalaria a essência do referido juízo negativo, que – repetimos – se mostra, dentro da margem de livre apreciação do órgão administrativo, ancorado numa análise mais ampla e abrangente do serviço prestado pelo magistrado recorrente nos três referidos tribunais.
Pressuposto da decisão impugnada é a constatação de baixos índices de produtividade do magistrado inspeccionado, e este pressuposto não se mostra minimamente abalado com a aludida discrepância numérica.
Pode pois concluir-se que não ocorre, na situação dos autos, uma desconformidade relevante entre os factos pressupostos da decisão e os factos reais, não sendo lícito afirmar-se que o acto assentou em pressupostos de facto errados.
Improcedem, nesta conformidade, as 4 primeiras conclusões da alegação do recorrente.
2. Alega seguidamente o recorrente que o acórdão impugnado enferma de erro manifesto de apreciação por desconsideração das decisões sumárias na avaliação do factor “produtividade”, referindo, em suma, que, ao desconsiderar essas decisões, o CSTAF está a desincentivar a prossecução dos objectivos legais visados com a consagração da faculdade de julgamento do recurso pelo relator, que, desse modo, tenderá a suscitar a intervenção puramente formal da conferência na resolução de questões simples, assim coarctando a independência dos tribunais e dos respectivos juízes, garantida nos termos do art. 203º da CRP;
E acrescenta que a desconsideração daquelas decisões envolve também um erro manifesto de apreciação porquanto elas são ignoradas à luz de outros factores igualmente relevantes para a avaliação do desempenho do Recorrente, como sejam a simplificação e a celeridade processual, que, embora não expressamente vertidos nas diversas alíneas do nº 3 do artigo 10º do RIJ, tudo aconselha que sejam tomados em consideração.
Também aqui não assiste razão ao recorrente.
Em primeiro lugar, e como ele próprio reconhece, a entidade recorrida, na avaliação do mérito do serviço prestado pelos magistrados, age no âmbito da chamada justiça administrativa, dispondo de uma ampla margem de livre apreciação, envolvendo a aplicação em concreto dos conceitos jurídicos indeterminados (no caso, o de “produtividade”) a emissão de juízos de valor ou prognose, necessariamente subjectivos, nessa medida jurisdicionalmente insindicáveis, não podendo o tribunal, em tais casos, substituir pelos seus os juízos formulados pela Administração.
Por isso, e como a jurisprudência deste STA tem reiteradamente sublinhado, a sindicabilidade contenciosa circunscreve-se, em tais situações, à existência de erro grosseiro ou manifesto ou à adopção de critérios claramente desajustados (Cfr. Acs. do Pleno de 29.06.2004, Recs. 48.013 e 48.294, ambos relativos, aliás, a decisões de classificação de magistrados).
Ora, contrariamente ao sustentado pelo recorrente, não vemos que a decisão administrativa sob recurso incorra em erro grosseiro ou manifesto, ou que tenha adoptado critério ostensivamente desajustado, ao considerar, para efeito de avaliação quantitativa do serviço prestado apenas os acórdãos por ele relatados, e não também os despachos ou decisões sumárias, proferidas nos termos dos arts. 701º e 705º do CPCivil, e 281º do CPPT).
Trata-se, assumidamente, de decisões sobre questões “simples”, que podem “consistir em simples remissão” para decisões precedentes de que se juntará cópia.
E não vale a pena jogar com palavras, dizendo que questão simples não é a mesma coisa que decisão simples, pois que a simplicidade da questão a decidir acarreta e aconselha necessariamente a simplicidade da sua decisão, que é, precisamente o objectivo prosseguido pela lei com a consagração dessa faculdade: decisão sumária, pelo relator, de questões simples que não justificam a submissão à conferência.
Nenhuma consistência se vislumbra na alegação de que o CSTAF está, desse modo, a desincentivar a prossecução dos objectivos que a lei se propôs, e a coarctar objectivamente a independência dos juízes (art. 203º da CRP), uma vez que é justamente por apelo aos objectivos traçados pelo legislador que a entidade recorrida entendeu, dentro da sua margem de livre apreciação, não considerar as decisões sumárias para aferir a densificação do critério “produtividade”, reservando tal desiderato à consideração de decisões por acórdão.
O critério adoptado pelo CSTAF não incorre, assim, nessa perspectiva, em erro grosseiro, nem tão pouco se revela ostensivamente desajustado.
E nenhuma consistência se vislumbra igualmente (antes, como refere o recorrido, algum ilogismo) na alegação de que tais decisões foram também ignoradas à luz de outros factores igualmente relevantes para a avaliação do desempenho do Recorrente, como sejam a simplificação e a celeridade processual.
É que, como resulta dos autos com toda a clareza, as referidas decisões sumárias apenas não foram tidas em conta, pelos motivos expostos, para efeitos de apreciação quantitativa do serviço, ou seja, na avaliação subjacente ao critério da “produtividade”.
Mas nada nos diz que elas não foram consideradas na apreciação global da vertente “qualidade” do trabalho prestado pelo recorrente, posicionada no acórdão “em grau bastante elevado”, antes dali resulta que essa constatação provém da apreciação de todo o trabalho do recorrente, incluindo mesmo os “trabalhos com que, em seu livre alvedrio, o Senhor Desembargador assentou ilustrar o processo”.
De qualquer dos modos, a consideração de “mérito elevado” com que o CSTAF pautou a apreciação do trabalho do recorrente, afirmando que “o surpreendido neste campo é revelador de uma execução bem meritória, impondo-se o seu reconhecimento”, sempre será de molde a afastar a existência do apontado erro de apreciação.
Improcedem, assim, as conclusões 5ª a 14ª da alegação do recorrente.
3. Vem ainda alegado que o acórdão enferma também de erro manifesto de apreciação da produtividade do Recorrente por força da ausência de atrasos e de pendências, referindo-se que, não tendo sido detectadas pendências ou atrasos que lhe pudessem ser imputados, e se o valor médio mensal de decisões prolatadas não é, à vista do CSTAF, satisfatório, tal só pode ser imputado ao reduzido número de processos que, no período em causa, foram distribuídos ao Recorrente, e não, como parece óbvio, à sua produtividade.
Também aqui se não demonstra a existência de erro grosseiro ou manifesto, uma vez que, como contrapõe a entidade recorrida, e resulta dos autos (cfr. deliberação recorrida), foi apurado na inspecção que apenas 6 dos 57 processos a aguardar decisão se encontravam em tramitação, por terem sido remetidos à 1ª instância para cumprimento de diligências, acrescendo que da estatística da pendência processual do TCA resulta que o recorrente, nos últimos 6 meses a que se reporta a inspecção, manteve sempre a mesma pendência (o que revela, por um lado, que nem todos os 57 processos referidos se encontravam em tramitação, e, por outro, que o recorrente, com uma distribuição média de10 processos/mês, não conseguiu reduzir a pendência.
Termos em que improcedem as conclusões 15ª a 18ª.
4. Alega seguidamente o recorrente que o acórdão incorre igualmente no vício de violação de lei por erro manifesto de apreciação ao sobrevalorizar o factor “produtividade” relativamente aos restantes critérios de avaliação, que deveriam ter sido ponderados em pé de igualdade com aquele, e, designadamente, em detrimento da vertente “qualidade”, que foi objecto de apreciação elevadamente positiva e meritória
Mais uma vez lhe não assiste razão.
Com efeito, não resulta minimamente do texto do acórdão recorrido qualquer sobrevalorização do factor “produtividade” em detrimento da vertente “qualidade”.
O que do acórdão consta, em conclusão, e após a apreciação ao aspecto quantitativo e qualitativo do serviço prestado pelo recorrente nos referidos tribunais, é o seguinte:
“9.2.1 No caso que se está a considerar cabe a ilação de que a cotação do Senhor Desembargador não pode ser considerada como “elevadamente meritória”, dado que as médias apuradas quando se considerou o factor quantitativo constituem, de per si, particularidade inibitória de similar categorização.
(…)
E tendo, como de facto tem, este item uma importância incontornável na definição da atitude do magistrado, é óbvio que os resultados captados em sua sede se haverão de reflectir, directa e necessariamente, na determinação da classificação própria, ou seja, da classificação que melhor cabe à situação no momento em análise.
9.2.2 Contudo, não pode nem deve esquecer-se o que já antes foi relatado a respeito da qualidade do trabalho lavrado pelo Senhor Desembargador.
Atalhando-se a repetições fastidiosas, importa apenas dizer que o surpreendido neste campo é revelador de uma execução bem meritória, impondo-se o seu reconhecimento.
9.3 Conjugando-se o que vem de se consagrar e ponderando-se bem todos os dados reunidos, entende-se que a notação merecida pelo Senhor Desembargador A... é a de “Bom com distinção”.
Fica claro que não houve qualquer sobrevalorização do factor “produtividade”, mas apenas a constatação de uma deficiente prestação no aspecto quantitativo, que, não obstante a meritória qualidade do serviço, obstaculiza, no entender do CSTAF, o reconhecimento de um desempenho “elevadamente meritório” por parte do magistrado recorrente.
Como alega a entidade recorrida, a tal propósito, “Constituindo inquestionavelmente este critério … um elemento fundamental de avaliação do mérito de um magistrado, compreende-se que uma deficiência tão notória neste ponto obste à atribuição da classificação de “Muito Bom”, o grau máximo da respectiva escala, destinado a premiar um “desempenho elevadamente meritório” ao longo de uma carreira”.
Não se configura pois, nesta perspectiva, qualquer erro manifesto de apreciação que possa inquinar a legalidade da deliberação recorrida.
Improcedem, assim, as conclusões 19ª a 24ª.
5. Por fim, alega-se que o acórdão recorrido incorre em vício de forma por falta de fundamentação, ao afirmar terem sido detectados no trabalho do ora Recorrente “padrões baixos” de produtividade sem indicar qualquer termo de comparação, ou seja, sem adiantar quais seriam, nas circunstâncias do trabalho do Recorrente, os padrões de produtividade aceitáveis ou desejáveis, assim violando o dever de fundamentação inscrito nos arts. 124º, nº 1, alínea a), e 125º, nº 1 do CPA.
Também aqui não assiste razão ao recorrente.
Como é sabido, o dever de fundamentação dos actos administrativos traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, por forma a assegurar a transparência e imparcialidade da decisão e a habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respectiva lesividade.
Um acto estará pois devidamente fundamentado, segundo a jurisprudência uniforme deste STA, sempre que um destinatário normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma decisão e das razões que a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitação do acto ou o accionamento dos meios legais de impugnação.
Ora, o acórdão recorrido fornece a um destinatário normal, em termos claros e lineares, as razões que suportam a deliberação tomada, ou seja, e no que ora releva (consideração de “padrões baixos” de produtividade), os números e operações aritméticas determinantes do juízo formulado.
Na verdade, como salienta a entidade recorrida, a deliberação contém “detalhadamente indicados os números referentes aos processos que foram distribuídos ao Recorrente, aos processos que este findou, à natureza das decisões, às médias mensais de acórdãos prolatados, o que permitiu a conclusão, que, aliás, o interessado perfeitamente compreendeu, quer no seu teor, quer nas razões que a fundamentam, de que o volume do seu trabalho evidencia «padrões baixos»”.
A decisão administrativa contém, pois, os índices de referência subjacentes ao juízo de baixa produtividade emitido pelo CSTAF, assim permitindo ao recorrente a apreensão da respectiva motivação, que ele bem compreendeu uma vez que exercitou cabalmente a respectiva impugnação.
A fundamentação do acto não tinha que conter a concretização do que são “baixos padrões” de produtividade, expressão que tem um sentido lexical claro e do conhecimento comum, e que não pode deixar de ser entendida no contexto referencial dos números a que a mesma se reporta, sob pena de estarmos a exigir fundamentação da fundamentação.
Não se verifica, deste modo, violação dos citados arts. 124º, nº 1, alínea a), e 125º, nº 1 do CPA, assim improcedendo as conclusões 25ª a 30ª da alegação do recorrente.
( Decisão )
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça e procuradoria, respectivamente, em 400 Euros e 200 Euros.
Lisboa, 21 de Outubro de 2004. – Pais Borges (relator) – Rui Botelho – Freitas Carvalho.
