0856/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A função política consiste na definição e prossecução do interesse geral da colectividade e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social escolhido, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é susceptível de lhes proporcionar.

II- A actividade administrativa funciona a jusante da função política revestindo, no essencial, natureza executiva e complementar visto se destinar a pôr em prática as orientações gerais traçadas pela política com vista a assegurar em concreto a satisfação necessidades colectivas de segurança e de bem estar das pessoas.

III- Deste modo, e porque o Governo tem competências política e administrativa e porque esta última se materializa em actos administrativos que podem estar inclusos em diploma legislativo - pese embora não ser essa a regra – é fundamental apurar se uma determinada decisão decorre da sua da função política ou da sua actividade administrativa pois que só esta é susceptível de controlo judicial.

IV- A imposição contida numa norma de execução orçamental de transferência de determinadas verbas das autarquias locais para o SNS constitui uma decisão política/legislativa e, por que assim, a mesma não é contenciosamente sindicável.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

1. O Município de V. N. de Gaia instaurou a presente acção administrativa especial contra a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério das Finanças e da Administração Pública pedindo que fosse:

“1- Declarada a nulidade ou anulação do acto administrativo sob forma legislativa contido no art.º 78.º/1 e 2 do DL 72-A/2010, de 18/06, emanado do Ministério das Finanças e da Administração Pública e aprovado pelo Conselho de Ministros, por violação dos art.ºs 6.º, 64.º, 165.º, 235.º e 238.º da Constituição e da Lei das Finanças Locais

Caso assim se não entenda e subsidiariamente

2- Ser declarada a ilegalidade da norma constante do art.º 78.º, n.ºs 1 e 2 do DL 72-A/2010, de 18/96, por verificação dos mesmos vícios.”

Em resumo alegou que aquela norma impunha a retenção da transferência de 338.238 euros do Orçamento de Estado para o ano de 2010 para o orçamento do Autor, verba com que ele pagaria as despesas de saúde prestadas nesse ano pela ADSE aos seus funcionários e que essa imposição constituía um verdadeiro acto administrativo, uma vez que lhe era aplicável directamente, e que, além disso, era ilegal.

Desde logo, porque a mesma se traduzia num financiamento do SNS pelo Autor quando, nos termos do art.º 64.º da CRP, esse financiamento cabia ao Estado.

Depois, porque se ignorava o montante que o Autor teria de pagar nesse ano à ADSE, o que significava que aquela retenção se traduzia no pagamento antecipado de uma despesa cujo montante era ainda incerto.

Finalmente, porque se restringia unilateralmente o direito do Autor a receber do Orçamento do Estado as verbas a que tinha direito, privando-o de gerir livremente o seu orçamento, o que constituía violação do princípio da autodeterminação financeira das autarquias locais.

Acrescia que aquela norma era inconstitucional, visto ter sido emitida pelo Governo em matéria reservada à Assembleia da República sem dispor da necessária lei de autorização habilitante.

Contestaram não só o Conselho de Ministros como o Ministério das Finanças para dizer, no essencial, que o art.º 78.º/1 e 2 do DL 72-A/2010 era uma norma jurídica de execução orçamental - de execução do disposto no art.º 154.º da Lei 3-B/2010, de 28/04, que aprovou o Orçamento de Estado - referente ao estatuto jurídico de todas as autarquias locais e à sua relação com o regime financeiro do SNS e que, por ser assim, era impossível vislumbrar-se nela qualquer acto administrativo. O que, por si só, impunha o indeferimento da requerida providência cautelar.

Para além disso, o Conselho de Ministros defende que presente acção é intempestiva, por ter sido deduzida para além do prazo de três meses fixado no art.° 58°, n.° 2, b), do CPTA, e o Ministério das Finanças sustenta ser parte ilegítima, já que o autor da apontada norma era o Conselho de Ministros, e reclama contra o facto do Ministério da Saúde não ter sido indicado como contra interessado.

Mas ainda que assim se não entendesse, concluem ambos os contestantes, a acção deveria ser julgada improcedente por o alegado acto administrativo não estar ferido por qualquer ilegalidade.

Tendo-se relegado para final o conhecimento das invocadas questões prévias, as partes foram notificadas para alegar, direito que todas elas exerceram.

O Autor concluiu da seguinte forma:

A. O artigo 78°, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18/06, que determina os montantes a transferir pelas Autarquias para o SNS através de retenções das verbas do Orçamento de Estado representa um verdadeiro acto administrativo, contenciosamente impugnável;

B. Este acto obriga as Autarquias a co-financiarem o SNS mesmo sem que este preste serviços aos seus funcionários, pelo que é nulo por violação das regras de financiamento do SNS - art. 64° da CRP;

C. Ao restringir as transferências para as Autarquias das verbas decorrentes do Orçamento de Estado, sem respeitar as situações em que, de forma taxativa, a Lei o permite, o acto é nulo ou ao menos anulável, por violação da lei das Finanças Locais e da Constituição;

D. O acto impugnado regula directamente as transferências de verbas do Orçamento de Estado, contrariando o que está previsto na Lei das Finanças Locais;

E. Este acto resulta de um Decreto-Lei, não precedido de autorização legislativa da Assembleia da República;

F. O regime das finanças locais é matéria de reserva relativa da Assembleia da República, como determina a al.ª q) do art. 165° da CRP, pelo que o acto (e a norma onde se insere) são organicamente inconstitucionais;

G. Caso se entenda que a norma em causa não é um acto administrativo - o que só em mera tese se concebe - deve, a título subsidiário, ser declarada a ilegalidade da norma impugnada, pedido este que é legalmente admissível nestes autos, nos termos da Lei.

O Conselho de Ministros formulou as seguintes conclusões:

1. O art.º 78° do Decreto-Lei n.º 72-A/2010, de 18/6 não contém qualquer acto administrativo

2. Como já se pronunciou o STA, o referido art.º 78.º dirige-se ao universo global das autarquias locais, contendo, assim, as características da generalidade e abstracção, pelo que estamos perante um acto normativo;

3. Além de que, como também o assinala o STA, o citado preceito integra-se na função política do governo;

4. Não havendo, pois, acto administrativo, o art.º 78.° do Decreto-Lei n.º 72-A/2010 não é sindicável pelos Tribunais Administrativos;

5. Mas mesmo que a indicada norma contivesse ou constituísse um ato administrativo, a presente acção é intempestiva por ter sido deduzida depois do prazo de três meses fixado no art.º 58.°, n.° 2, b), do CPTA;

6. E se é certo que o autor invoca, para além da anulabilidade do pretenso acto, a sua nulidade, a verdade é que não demonstra nem fundamenta em que consiste tal nulidade;

7. Por outro lado, a norma em causa não foi emanada ao abrigo de disposições de direito administrativo - ao invés, tal norma integra-se, totalmente, no âmbito da função política do governo, pelo que a pretendida impugnação da norma também não pode proceder;

8. Em qualquer caso, o art.º 78° do Decreto-Lei n.º 72-A/2010 não viola nem o art.º 64 da CRP, nem a Lei do Serviço Nacional de Saúde;

9. É que sempre os Municípios suportaram as despesas incorridas pela ADSE e pelo Serviço Nacional de Saúde com as prestações de natureza médica fornecidas aos funcionários dos Municípios;

10. O regime consagrado no art.º 154.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28/4 (Orçamento de Estado para 2010), regime esse desenvolvido e executado pela art.º 78° do Decreto-Lei n.º 72-A/2010, manteve o pagamento, pelos municípios, desses encargos com despesas de saúde dos seu funcionários;

11. O regime consagrado no art.º 154º do Orçamento de Estado para 2010, limitou-se a estabelecer uma nova fórmula de cálculo para esse pagamento, baseado nas despesas incorridas pelos municípios no ano anterior;

12. Sendo evidente, que no final do ano de 2010, se faria o necessário encontro de contas, entre os pagamentos feitos pelos municípios e as efectivas despesas de saúde;

13. Não há, pois, repete-se, qualquer violação quer do art.º 64° da CRP quer da Lei do Serviço Nacional de Saúde;

14. Como, igualmente, não há qualquer violação, nem do princípio constitucional da autonomia financeira das autarquias locais, nem da lei das finanças locais;

15. Não é a circunstância de haver, um novo método de cálculo das despesas a serem pagas pelo município, nem o facto de tal pagamento ser feito através de retenção sobre as receitas do FEF que são paga pelo Estado aos municípios, que põe em causa essa autonomia financeira;

16. Sendo certo, além disso, que, como é entendimento doutrinal e jurisprudencial, uma lei do orçamento sempre pode alterar, a lei das finanças locais;

17. Por outro lado, o art.º 78° do Decreto-Lei n.º 72-A/2010 de 28/6 limita-se a executar o estabelecido no art.° 154º da Lei n.º 3-B/2010 de 28/04, não havendo, assim, qualquer violação das regras referentes à competência da Assembleia da República.

O Ministério das Finanças contra alegou sem, contudo, formular conclusões.

2. É visível que Autor e Réus divergem quanto à qualificação jurídica que se deve atribuir ao objecto desta acção o que obriga a que, antes de tudo o mais, se apure se, de facto, os n.ºs 1 e 2 do art.º 78.º do DL 72-A/2010, de 18/06, contêm o acto administrativo que o Município de Gaia nele vislumbra ou se, pelo contrário, como sustentam os RR, aquela norma é, apenas e tão só, uma norma jurídica de execução do Orçamento de Estado para o ano de 2010 e que, por isso, a mesma não integra nenhum acto administrativo. Questão cuja relevância é indiscutível uma vez que a apreciação da legalidade dos actos praticados pelos órgãos do Estado quando essa prática se insere no exercício da sua função política ou legislativa está excluída do âmbito da jurisdição deste Tribunal (n.º 2, al.ª a), do art.º 4.º do art.º do ETAF).

Cumpre, assim, apurar se a apontada norma do DL 72-A/2010 contém algum acto administrativo susceptível de impugnação judicial ou se, ao invés, ela mais não é uma norma jurídica decorrente do exercício da função política/legislativa do Governo e, por isso, insusceptível de ser contenciosamente sindicada. Problemática que já foi objecto de diversas pronúncias deste Tribunal – vd., por ex., Acórdãos de 21/10/2010 (rec. 713/10), de 7/12/2010 (rec. 798/10), de 9/12/2010 (rec. 855/10) e de 12/01/2012 (rec. 714/10) - pelo que nos limitaremos fazer nosso o discurso aí emitido, com relevo para este último Aresto, que acompanharemos de perto, visto o seu Relator ser o mesmo.

3. O diploma onde se encontra o alegado acto administrativo que se quer ver anulado é da autoria do Conselho de Ministros.

A Constituição estabelece que o Governo tem competências políticas (art. 197.º), legislativas (art.º 198.º) e administrativas (art.º 199.º) sem, contudo, definir em que consiste cada uma delas já que se limita, sem preocupações exaustivas, a indicar alguns dos actos ou medidas em que as mesmas se podem traduzir, indicação que não resolvendo todas as dificuldades quando se procura saber, com rigor e exactidão, qual a veste em que o mesmo actua quando publica qualquer acto é, no entanto, útil para, conjuntamente com as leis ordinárias de atribuição de competências, identificar o munus em que, no caso concreto, exerceu a sua competência.

O que é essencial para se decidir a natureza – política, legislativa ou administrativa - do acto impugnado já que a impugnabilidade dos actos administrativos não depende da forma que o mesmo tomou (cf. art.º 268.º, n.º 4, da CRP e art.º 52º, n.º 1 e 2, do CPTA).

De acordo com a doutrina e jurisprudência a função política consiste na definição e prossecução do interesse geral e na correspondente escolha das opções destinadas à melhoria, preservação e desenvolvimento do modelo económico e social, por forma a que os cidadãos se possam sentir seguros e possam alcançar os bens materiais e espirituais que o mesmo é susceptível de lhes proporcionar.

Podendo afirmar-se que a função administrativa se encontra a jusante da função política, revestindo a natureza executiva e complementar da mesma, (Vd. M. Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., vol. I, pg.s 8 a 10, S. Correia, Noções de Direito Administrativo pg.s 29/30 e F. Amaral Curso de Direito Administrativo, vol. I, pg 45, e Acórdão deste STA de 22/04/93 (rec. n.º 29.790), de 9/06/1994, (rec n.º 33.975), de 5/03/98 (rec. n.º 43.438) e de 9/05/2001 (rec. 28.775), visto se traduzir na materialização da política geral do Governos através da prática de actos administrativos, isto é, de (1) condutas de um seu órgão ou agente, (2) proferidas a coberto de normas de direito público, (3) destinadas a prosseguir os interesses postos na lei a seu cargo e a (4) produzir efeitos jurídicos num caso concreto, afectando os direitos ou interesses legitimamente protegidos do seu destinatário (Vd. art.º 120.º do CPA e M. Caetano “Manual de Direito Administrativo”, 10.º ed., pg. 429 e seg.s.). Podendo, por isso, e a contrario, afirmar-se que não se integram nessa função os actos do Governo que não são fruto da sua actividade administrativa, isto é, que não se destinam a produzir efeitos num caso concreto ou numa situação individualizada (Vd. al. d), do n.º 2, do art.º 134.º do CPA e Acórdão de 26/9/01 (rec. 43.832).) e (Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04), de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e diversa jurisprudência nele citada.).

Por sua vez, a Constituição limita-se a fornecer-nos uma indicação meramente formal da função legislativa dizendo-nos que os actos normativo se desdobram em leis, decretos-lei e decretos regionais, sem, contudo, concretizar qual deve ser o conteúdo material de cada um deles (cf. art.º 112º), dificuldade que não é vencida com o apelo ao que se estatui no art.º 198.º do CRP visto este conter apenas uma indicação do que compete ao Governo em matéria legislativa sem, uma vez mais, esclarecer em que ela substancialmente se traduz. O que quer dizer que não é através do que se disciplina nestes preceitos que se pode alcançar o conteúdo material da actividade legislativa do Governo o que, por vezes, lhe permite verter em diploma legislativo decisões que se integram na sua actividade administrativa e que, por isso, substancialmente, constituem actos administrativos. O que não surpreende uma vez que cabe dentro da função legislativa cabe a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento (art.º 198.º/2).

4. Pode, assim, ter-se por seguro que o Governo tem competência política, legislativa e administrativa o que se compreende já que este, por um lado, tem a legitimidade decorrente do voto popular para definir, em termos gerais, os fins que a sociedade deve almejar, os meios que cabe utilizar para os alcançar e os caminhos que para o efeito será necessário percorrer e, por outro, tem de materializar essas escolhas quer através da prática de actos normativos como também de actos administrativos.

Tudo seria simples se o Governo ou qualquer dos outros órgãos do Estado com, simultaneamente, funções políticas, legislativas e administrativas tivesse essas funções devidamente definidas por forma a não ser possível haver confusão entre elas.

Mas, como vimos, não é isso o que acontece já que, por vezes, a função administrativa toma a forma de acto normativo o que, muitas vezes, dificulta a questão de saber se uma determinada decisão decorre da sua função política/legislativa ou da sua função administrativa, dificuldade essa que se acentua pelo facto de, como a doutrina e a jurisprudência reconhecem, existir a possibilidade “de leis individuais ou singulares, que embora não detenham a característica de generalidade dos seus destinatários, própria dos actos normativos, antes se aplicam a determinado número de pessoas individualizadas, não se esgotam, porém, totalmente, num puro acto administrativo, ou porque não obstante individuais, têm «conteúdo materialmente geral», ou porque não têm eficácia consumptiva, ou ainda porque contêm algum elemento inovador relativamente ao regime legal previamente estabelecido e, portanto, um critério político de decisão, seja ele de natureza económica ou outro e, nessa medida, ainda criam direito, o que é próprio da função legislativa.” – vd. o já citado Acórdão de 7/12/2010.

É esta dificuldade em traçar com clareza a fronteira entre a função política/legislativa e a função administrativa que tem potenciado a nefasta tendência, hoje cada vez mais comum, de, na tentativa de se obterem ganhos imediatos, se procurar judicializar a função política/legislativa do Governo e dos restantes órgãos de soberania. Questão essencial visto só as decisões administrativas serem susceptíveis de controlo judicial.

Deste modo, e porque a função administrativa do Governo e dos seus membros se materializa em actos administrativos que podem estar inclusos em diploma regressamos ao ponto de partida que é o de saber se o citado art.º 78.º do DL 72-A/2010, contém um acto administrativo ou se, ao invés, o que dele se retira é uma medida de natureza político/legislativa inserida na prossecução do interesse público, e por isso, judicialmente insindicável.

5. O citado diploma fixou “as disposições necessárias à execução do Orçamento do Estado para 2010, aprovado pela Lei n.º 3 -B/2010, de 28 de Abril” procurando contribuir para a “plena execução do Programa de Estabilidade e Crescimento 2010-2013, antecipando desde já regras em matéria de redução da despesa pública.” (Vd. o seu preâmbulo.)

O que torna claro que o mesmo se destinou não só a providenciar a execução do Orçamento para 2010 como a criar mecanismos necessários à contracção da despesa pública para, dessa forma, se cumprir o objectivo político fixado de redução da despesa e diminuição do défice.

E, nesse desiderato, executando o estatuído no art.º 154.º da Lei 3-B/2010, de 28/04 (que aprovou o Orçamento de Estado para 2010)

(Artigo 154.º

Transferências das autarquias locais para o SNS

As autarquias locais transferem directamente para o orçamento do serviço nacional de saúde da Administração Central do Sistema de Saúde, I. P., o valor correspondente aos encargos suportados pelos respectivos orçamentos próprios com despesas pagas à ADSE em 2009 respeitantes a serviços prestados por estabelecimentos do SNS.), a norma em causa estabeleceu o seguinte:

Art.º 78.º

Transferências das entidades municipais para o SNS

1- No cumprimento do previsto no artigo 154.º da Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril, é publicado no Anexo II ao presente decreto-lei, do qual faz parte integrante, o montante a transferir por cada entidade para o SNS.

2- O montante referido no número anterior é retido nas transferências do Orçamento do Estado para as entidades previstas na Lei n.º 3-B/2010, de 28 de Abril.

3- Os municípios são a entidade responsável por receber das empresas municipais os montantes que lhes competem e entregá-los ao Serviço Nacional de Saúde.

Identificando-se no Anexo II referido no transcrito n.º 1 as centenas de entidades (freguesias e municípios) que tinham de transferir verbas para o SNS, entre elas o aqui Autor.

Podemos ter, assim, por certo que não só a publicação daquele DL 72-A/2010 se inseriu no conjunto de diplomas publicados com vista a promover a execução da Lei do Orçamento constituindo, por isso, um diploma indispensável e complementar da sua execução, como também que aquele art.º 78.º se dirige ao universo global das autarquias locais, ainda que estas tenham sido especificamente nomeadas. Sendo assim, e sendo que o Orçamento do Estado é muito provavelmente o mais importante e decisivo instrumento do exercício da função política/legislativa do Governo, o Autor só poderia ver sufragada a sua tese se fosse claro que a citada norma continha um verdadeiro acto administrativo traduzido naquela obrigação de retenção.

Ora, é manifesto que tal não acontece.

6. E não acontece por duas ordens de razões; em primeiro lugar, porque, atento o fim que ela procurou concretizar e o seu enquadramento geral, não é possível vislumbrar na imposição que aqui se impugna uma conduta decorrente da função administrativa do Governo, depois, porque a mesma não se destinou a afectar os direitos ou interesses legitimamente protegidos de um destinatário individualizado mas o universo das autarquias (M. Caetano “Manual de Direito Administrativo”, 10.º ed., pg. 429 e seg.s.), (Vd. al. d), do n.º 2, do art.º 134.º do CPA e Acórdão de 26/9/01 (rec. 43.832).) e (Neste sentido vd. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, vol. II, pp. 170 e segs.) e, entre muitos outros Acórdãos deste STA de 3/11/2004 (rec. n.º 678/04), de 29/03/2006 (rec. 1105/05) e diversa jurisprudência nele citada.)). E isto porque, por um lado, não se pode duvidar que, apesar do Anexo ao referido diploma identificar as autarquias que ficam sujeitas ao mecanismo da retenção de créditos e especificar o montante a ser transferido por cada uma delas, certo é que a mencionada norma se dirige ao universo global das autarquias locais e não à situação individual e concreta de cada uma delas e, por outro, aquela determinação visa a implementação da política orçamental do Governo, procurando contribuir para objectivo de política geral da redução da despesa e diminuição do défice.

O que nos permite concluir que aquela imposição tem de ser qualificada como um acto de natureza politico/legislativa e não como um acto administrativo. Dito de forma diferente, ainda que se entendesse que aquele art.º 78.º e o Anexo II para que ele remete constituíam uma determinação dirigida a um universo concretizado de entidades certo era que, nem mesmo assim, era possível sufragar a tese sustentada pelo Autor e isto porque o diploma aqui em causa não foi fruto da função administrativa do Governo mas da sua função político/legislativa, visto ter proclamado princípios gerais orientadores da sua política orçamental e, por isso, se inserir no exercício da sua função político/legislativa.

Por ser assim, é forçoso concluir que a dita norma não contém nenhum acto materialmente administrativo susceptível de impugnação judicial.

7. E contra o que ficou dito não valerá argumentar-se que a execução orçamental integra a competência administrativa do Governo (art.º 199.º/b) da CRP) e que, por isso, as normas jurídicas destinadas a implementar essa execução têm natureza administrativa, visto tal tese ter sido contrariada no já citado Acórdão de 7/12/2010 em termos que nos parecem correctos pelo que nos limitaremos a aderir ao que ali foi dito.

Escreveu-se nesse Aresto:

“Tal matéria prende-se com a questão, bastante controversa, de saber se existe uma reserva de regulamento administrativo e a existir quais os seus limites.

A jurisprudência e a doutrina têm, em geral, entendido que não existe uma reserva geral de regulamento administrativo, no essencial, porque a lei pode abranger qualquer matéria susceptível de ser objecto de actividade administrativa, o que decorre da interpretação do art.º 161.º, n.º c), conjugada com art.º 198.º, n.º 2, ambos da CRP. - Cf. por todos, os referidos acs. TC nº 461/87, nº 1/97, de 20.09 e nº 24/98, de 18.12 e doutrina neles citada

No entanto, para efeitos da impugnação contenciosa do acto aqui suspendendo tal questão não assume especial relevância, pois como referem os Profs. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA e ETAF, anotado, volume I, nota XXXVIII ao art.º 4º, nº 2, a), pg. 66 , a propósito da distinção material entre a função legislativa e a função administrativa, «Sempre que se trate de normas secundárias emanadas do Governo ou da Assembleia Legislativa Regional – órgãos simultaneamente legislativos e administrativos – sob a forma de decreto lei ou de decreto legislativo regional, o problema não se põe, porque mesmo que se lhes reconheça um “conteúdo regulamentar”, serão sempre para efeitos contenciosos, actos praticados no exercício da função legislativa.»

Ora, a norma jurídica aqui em causa está contida num decreto-lei, emanado pelo Governo ao abrigo do art.º 198.º, n.º 1 a) da CRP, como dele expressamente consta e segundo a entidade demandada em estrita observância do art.º 21º da Lei do Enquadramento Orçamental (Lei 91/2001, de 20.08 e alterada e republicada pela Lei 48/2004, de 24.08), que dispõe, que «as regras relativas ao modo e à forma de definição concreta dos programas e medidas a inscrever no Orçamento de Estado e das respectivas estruturas, bem como à sua especificação no desenvolvimento orçamental e à respectiva execução, serão estabelecidas por decreto lei».

Portanto, foi emitido no exercício da competência legislativa do Governo.

Como tal, não pode ser objecto da requerida suspensão de eficácia, por estar expressamente excluída a competência dos tribunais administrativos para apreciar actos praticados no exercício da função política e legislativa (art.º 4.º, n.º 2, a) do ETAF)

8. Improcede, também, pretensão do Autor de que, no caso de se entender que a norma em causa não é um acto administrativo, se declare, a título subsidiário, a ilegalidade da norma impugnada (Conclusão G.) e isto porque a impugnação de normas prevista no art.º 72.º do CPTA só pode ter por objecto normas praticadas no exercício da função administrativa.

Ora, como se acabou de demonstrar, a norma em causa não só não contém nenhum acto administrativo.

Daí que, também aqui, a sua pretensão seja improcedente.

Termos em que, pelos fundamentos expostos, se absolve os Réus da instância.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2013. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (Com a declaração de que me sustento, no essencial, no quadro da fundamentação do ac. 7.12.2010, citado em último lugar) – Maria Fernanda dos Santos Maçãs, (com a declaração de voto anexa).

Proc nº 856/10

Declaração de voto

Votei a decisão, mas não acompanho a fundamentação, porquanto teria seguido de perto a jurisprudência do Acórdão deste Supremo Tribunal de 7/12/2010, proc nº 798/10, na parte em que se conclui estarmos perante uma norma jurídica relativa à execução orçamental, mais precisamente à forma de cobrança dos créditos do SNS referidos no art. 154º do OE de 2010 e não perante um acto materialmente administrativo, com base essencialmente na fundamentação que passo a citar:

“(…) o referido art. 78º, nº2 do DL 72-A/2010, se bem que tenha como destinatários um universo perfeitamente delimitado de sujeitos, que são aqueles que constam do Anexo II, para que remete, aliás, já identificáveis face ao artº 154º da Lei do OE para 2010, e se bem que esteja também especificado, naquele Anexo II, o montante a transferir por essas entidades para o SNS, não contém, em si, uma aplicação daquele art. 154º a uma situação individual e concreta, antes visa introduzir ex novo, uma regra ou procedimento para a cobrança dos créditos do SNS a que se alude no citado art. 154º do OE de 2010, o ali previsto mecanismo de retenção (e de compensação de créditos), o qual se aplica, indistintivamente, a todas as autarquias locais. Por outro lado, tal disposição legal, ainda que vista em conjugação com o referido Anexo II, não tem eficácia consumptiva, já que a ali prevista retenção necessita de actos de aplicação, através dos serviços (DGAL), para produzir efeitos na esfera jurídica dessas entidades”.

Lisboa, 18/12/2013

Maria Fernanda dos Santos Maçãs.