II2. DO DIREITO.
Vem impugnado o despacho referido em B. e G. da M.ª de F.º, através do qual foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra, IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina, entre as quais a mencionada em, A, B, C. e D. da M.ª de F.º, de que a recorrente é proprietária.
Importa liminarmente atentar que o ACI invoca, como fim daquela declaração de utilidade pública da expropriação (DUP), com carácter de urgência, a execução da aludida obra (IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina), atendendo ao interesse público subjacente à sua célere e eficaz execução, com início previsto no prazo de seis meses, o que, como se viu já constava do acima mencionado requerimento levado pelo Presidente do Conselho de Administração do IEP ao SENHOR MINISTRO DO EQUIPAMENTO SOCIAL.
Como suporte normativo, o ACI invoca por seu lado, a alínea a) do nº1 do artigo 14° (Preceito legal que prescreve a competência ministerial para a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a ele inerentes. e o nº 2 do artigo 15° Preceito legal que comina que a atribuição de carácter urgente à expropriação deve ser sempre fundamentada.), do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/91, de 18 de Setembro, e o artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949. Prescreve este normativo que, “as expropriações de bens imóveis para construção...de estradas nacionais consideram-se urgentes...”.
Interessa também desde já que se refira que, nos termos do nº 1 da Base XXII, das Bases de Concessão com vista à construção de vias do género da que está em causa (como decorre da Base II), anexas ao Dec. Lei nº 55-A/00, de 14 de Abril, “são de utilidade pública com carácter de urgência todas as expropriações por causa directa ou indirecta da Concessão, competindo ao concedente a prática dos actos que individualizem os bens a expropriar, nos termos do Código das Expropriações”.
Evidenciados que foram o fim que foi assinalado ao ACI e o seu enquadramento normativo, na parte que interessa ao objecto do presente recurso, curemos de indagar dos vícios que a recorrente lhe imputa como decorre das conclusões da sua alegação.
O disposto no artº 57º, nº2 da LPTA impõe que seja dada primazia ao conhecimento dos vícios de fundo, que contendem com a chamada legalidade interna, relativamente aos relacionados com a legalidade externa (incompetência, vício de forma, etc.), pois que a verificação desta última forma de invalidade não impedirá, em princípio, a renovação do acto, expurgado embora do vício que conduziu à sua anulação.
No entanto, como vem sendo sublinhado pela jurisprudência, concretamente a deste STA, admite-se que a tutela mais eficaz dos interesses do recorrente pode, em certas situações, passar pelo conhecimento prioritário dos vícios de forma (Entre muitos outros, e sobre o aludido conhecimento prioritário dos vícios de forma podem ver-se, e por mais recentes, os seguintes acórdãos deste STA: de 16/10/1997 (rec. STA 37851), de 17/NOV/98 (rec. nº. 37.34l), de 23/09/1999 (Rec. 41234), de 03/11/1999 (Rec. 41885), de 7/11/1999 (Rec.40035), de 05/06/2000 (Rec. 43085-PLENO), de 07/02/2002 (Rec. 47767), e de 06-02-2003 (Rec. 0128/03))., concretamente do vício de forma por falta de fundamentação, sempre que a descoberta da motivação do acto seja necessária para ajuizar da verificação dos vícios de fundo, nomeadamente do de violação de lei por desvio de poder, casos em que a invocada carência de motivação do acto, por impedir a suficiente apreensão dos pressupostos de facto e de direito que determinaram a adopção da decisão nele contida, impossibilita a avaliação pelo tribunal da conformidade do fim que a Administração visa prosseguir com a sua prolação com referência ao que o legislador previu ao conceder o poder respectivo. Tanto mais quando estiver em causa actuação administrativa que envolva o exercício de poder discricionário, como é o caso da decisão de expropriar, já que a utilidade pública a cuja satisfação a mesma se destina cabe ao autor do acto defini-la em concreto, tendo em conta os direitos ou interesses do expropriado, por forma a que a ablação dos mesmos surja como necessária à realização daquele mesmo fim, como ainda recentemente foi reafirmado pelo Pleno da Secção. (In Acórdão de 04-02-2003, Rec. 043274. Entre muitos outros, cf. também a propósito o recente Acórdão de 07/02/2002, Rec. 47767, para além dos que serão ainda referidos.)
Avancemos então para o conhecimento do invocado vicio de forma por falta de fundamentação, não sem antes evidenciar que, no caso de à expropriação ser atribuído o carácter de urgência, como é o caso, o dever de fundamentação reveste uma dupla vertente (A propósito, e entre muitos outros, por mais recentes vejam-se os seguintes acórdãos deste STA: de 14/05/2002 (Rec. 46301), de 22-01-2003 (Rec. 48447), de 28/05/2002 (Rec. 45943) e de 15-10-2003 (Rec. 03/02)) pois que, neste caso, a fundamentação terá de abranger não só a declaração de utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência, como decorre do nº 2 do artigo 15°, do Código das Expropriações. E, a recorrente invoca que ocorre o vicio em causa sob essa dupla vertente.
Como vem sendo reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste STA, com o dever de fundamentação constitucionalmente enunciado no art.268.º(n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, para além da vertente garante da actividade administrativa consistente na melhor ponderação do caso por parte da Administração, acresce a vertente do lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente poderá decidir-se clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação quando não conformado (In Acórdão deste S.T.A. de 24.NOV.98 - Rec. 43.931), tendo em vista que, como conceito relativo que é, haverá que atentar no tipo de acto em causa para aferir da suficiência daquele dever.
É indiscutível, por outro lado, que a fundamentação por remissão se encontra claramente expressa no citado art.º 125.º(n.º1) do CPA.
À luz do exposto, e atentando no que se mostra registado em sede de M.ª de F.º, deve concluir-se que falece razão ao arguido vicio de falta (ou insuficiência) de fundamentação.
Na verdade, o ACI invoca, como fim daquela DUP, a execução da aludida obra (IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina), como aliás se mencionava no mencionado, digo referido requerimento do Presidente do Conselho de Administração do IEP que o desencadeou, e que reportava a mencionava parcela de terreno como uma daquelas a que se referia a planta parcelar e os respectivos mapas de áreas relativos às parcelas de terreno necessárias à execução da mencionada obra.
Ficou assim perfeitamente perceptível perante os destinatários da aludida DUP a motivação e finalidade da actividade administrativa ali corporizada, traduzida na ablação do terreno da recorrente.
De igual modo, quanto à vertente urgência, concretamente sua razão de ser e necessidade, crê-se que carece de razão a recorrente.
A tal propósito, e como acima se viu, é invocado o interesse público subjacente à célere e eficaz execução da referida obra pública. Pese embora, em si mesma, tal asserção possa revestir-se de algum pendor abstrato, a sua necessária conjugação com o que é de aquisição comum relativamente à necessidade de desenvolvimento do país, ao que está naturalmente associada a construção de vias de comunicação, torna explicável a celeridade a que se refere a DUP, e bem assim a falada urgência, para o que indiscutivelmente também aponta a menção contida no ACI relativamente à circunstância de o início da obra se prever no prazo de 6 meses (Veja-se a propósito, e no mesmo sentido, o recentíssimo acórdão do STA de 15/JAN/04, proferido no Rec. 1585/02. ) .
Aliás, como acima se viu, o carácter urgente das expropriações de bens imóveis para construção de estradas nacionais decorre do artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, sendo ainda que nos termos do citado nº 1 da Base XXII, das Bases de Concessão com vista à construção da via em causa, são de utilidade pública com carácter de urgência todas as expropriações que a tenham por causa directa ou indirecta. Isto é, a explicitação na lei da natureza urgente dos actos expropriativos em causa (revelando uma opção que não se situa no plano da decisão administrativa, mas no das opções do legislador Veja-se a propósito o acórdão deste STA de 3/JUL/03, Rec. 782A/03) torna ainda mais perceptível o que a propósito é externado no ACI.
Mas será que para dar cumprimento ao dever de fundamentação, como reclamam a recorrente e o Ministério Público, se tornaria necessário esclarecer da exacta medida da escolha dessa parcela em função da obra a realizar no local, o que seria tanto mais de relevar quanto é certo que a recorrente se insurge contra a opção de expropriar a sua parcela de terreno existindo contiguamente uma também apta para a mesma finalidade e menos onerosa para a sua proprietária?
Não se crê que tal exigência decorra da observância do dever em causa, ou melhor, que tal arguição cobre autonomia nesse plano.
Na verdade, já antes se viu como perante um destinatário médio do ACI era razoavelmente perceptível a motivação e finalidade da actividade administrativa ali corporizada, em qualquer das duas vertentes que o mesmo encerra, tudo de molde a poder decidir-se pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação.
Mas, assim sendo, a indagação sobre a escolha da localização da obra pública em causa, seja na perspectiva da menor onerosidade para os particulares afectados, seja para aquilatar da melhor satisfação do interesse pública que se visa prosseguir com a obra, em nada contende com o (in)cumprimento do dever de que tratamos, independentemente da sua eventual relevância noutro(s) plano(s), como, v.g., o da violação do princípio da proporcionalidade ou da verificação do vicio de desvio de poder.
Pode e deve assim concluir-se que se mostram suficientemente externados, os fundamentos de facto e de direito em que a Administração ancorou para emitir a decisão ora sindicada - cfr. artigo 125.º do CPA –,improcedendo pois o enunciado vicio de forma por falta de fundamentação, a que se referem as conclusões 1ª e 2ª.
A recorrente, depois de ao longo da matéria alegada e sintetizada sob as conclusões 3ª a 7ª invocar ser titular de um estabelecimento dedicado à agro-indústria e ao turismo rural, com relevância na promoção do desenvolvimento da agricultura e do sector agro-industrial, a funcionar no prédio objecto da expropriação, e que lhe é contíguo um terreno desocupado e inculto por onde estaria antes projectado o traçado da via em causa, afirma que, e em resumo, o princípio constitucional da proporcionalidade, em matéria de expropriações implica que a Administração deve optar pela actuação que menos lese a esfera jurídica dos particulares (conclusão 8ª), pelo que, agindo em conformidade deve sacrificar o menor dos interesses particulares em causa (conclusão 9ª), sendo que a utilização do processo expropriativo através da declaração de utilidade pública que injustificadamente sacrifica interesses particulares superiores àqueles que com a realização do mesmo interesse público é possível sacrificar, constitui manifesto desvio de poder (conclusão 10ª).
Embora a recorrente, como se viu, fale em desvio de poder, de tal arguição colhe-se que o que está em causa é uma possível violação do princípio da proporcionalidade, traduzida na circunstância de, com o ACI serem injustificadamente sacrificados aqueles terreno e estabelecimento quando o interesse público em causa poderia ser satisfeito com a expropriação de um outro prédio contíguo, desocupado e inculto por onde, aliás, teria estado antes projectado o traçado da via em causa.
Efectivamente, o vicio de desvio de poder traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes (Veja-se, a propósito, o Prof. Marcello Caetano, Manual I, 9.ª ed. a fls. 506 e segs., e vasta jurisprudência deste STA, citando-se, por mais recentes, e por todos, os seguintes acórdãos: de 13/12/2001(rec. 41533 –P.º), de 03/02/2000, de 18/01/2000 (rec. 28610-P.º, este a propósito de situação algo similar à vertente), de 27/05/1999(rec. 33784-P.º), de 18-01-01 (rec.º n.º 45013), e de 14 de Maio de 2002 (Rec. 46301).) .
Ora, sendo que a desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, tem de ser demonstrada pelo recorrente, ao qual incumbe alegar e provar os respectivos factos constitutivos, demonstrando concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal, isto é, que não condiga com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário, fácil é concluir que, com a aludida arguição de sacrifício injustificado de terreno da recorrente (e bem assim do aludido estabelecimento) em vez de um outro prédio contíguo, fica por demonstrar que fim (ilícito) diverso daquele para que a lei conferiu o poder discricionário em causa, ou que motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes, foram almejados pela Administração.
Independentemente de a recorrente nunca ter ousado afirmar em que medida ocorre o falado sacrifício de direito seu, concretamente se aquele estabelecimento fica, ou não, inviabilizado, será que pode falar-se fundadamente em violação do princípio da proporcionalidade?
No que tange a tal invocação, convirá sublinhar que, “o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas subjectivas dos administrados) exige que a decisão seja:
_adequada (princípio) da adequação: a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar-se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado;
_necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem de se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);
_proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito):
a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (princípio do custo/benefício).” (in Esteves de Oliveira e outros em
anotação ao art.º 5.º do CPA). Poderão ver-se também a tal respeito, por todos e por mais recentes, os seguintes acórdãos do STA: de 19/3/99 (rec. 30896-P), 24/11/)) (rec. 32434), de 18/1/00 (rec.28610-P), de 28/NOV/2000 (Rec. 44. 600), de 27-05-2003 (Rec. 042355-P), de18/04/2002 (Rec. , 45271-P) e de29-10-2002 (Rec. 047025).
A propósito da dificuldade em ajuizar onde começa a proporcionalidade (jurídica) e o mérito (administrativo) de uma decisão, os mesmos autores acentuam o carácter relativo de um tal juízo em função da decisão administrativa em causa.
Ora, face às enunciadas alegações que intentam substanciar a arguição em causa, e atento o que atrás se disse quanto ao princípio da proporcionalidade da actuação administrativa, haverá que concluir, desde logo, sob pena de paralisação da actividade administrativa no domínio em causa, que o direito à justa indemnização previsto no CE (cf. Título III) afigura-se, em princípio, como adequado a compensar os invocados efeitos na esfera pessoal da recorrente, concretamente as utilidades que o terreno e o estabelecimento lhe proporcionava e de que alegadamente se viu privada por força da sua expropriação. Isto é, as posições jurídicas subjectivas do administrado em causa, tendo em vista o que foi invocado, mostram-se tuteladas através daquele direito à justa indemnização.
Vejamos, agora a aludida invocação relativa à maior onerosidade (não só para a recorrente como para o próprio interesse público) da solução alcançada pelo acto recorrido.
A tal respeito cumpre referir que cabia à recorrente demonstrar as alegadas menor onerosidade e melhor vantagem de qualquer outra solução relativamente à que foi corporizada no A.C.I..
Concretamente, cumpria-lhe evidenciar que o interesse público inerente à expropriação seria igualmente satisfeito com o mesmo grau de eficácia e adequação. Só que a tal respeito, também não ousa a recorrente invocar o que quer que seja, não logrando demonstrar assim que a solução encontrada (submetida nomeadamente a estudo de impacte ambiental, que mereceu parecer favorável da respectiva Comissão Avaliação, do que o P.I. dá nota) seria igualmente possível, nos aludidos termos, com a implantação da obra noutro local.
Face ao que se deixa exposto, deve julgar-se também improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade.
