01813/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Com o dever de fundamentação constitucionalmente enunciado no art.268.º (n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, para além da vertente garante da actividade administrativa consistente na melhor ponderação do caso por parte da Administração, acresce a vertente do lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente poderá decidir-se clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação.

II- No caso de à expropriação ser atribuído o carácter de urgência, o dever de fundamentação reveste uma dupla vertente, devendo abranger não só a declaração de utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência, como decorre do nº 2 do artigo 15°, do Código das Expropriações.

III- Encontra-se cumprido tal dever, quando a DUP, por si mesma e por remissão para elementos do processo gracioso, reportava a parcela de terreno como uma daquelas a que se referia a planta parcelar e os respectivos mapas de áreas relativos às parcelas de terreno necessárias à execução de obra pública (IC4 - lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor - Penina), "com início previsto no prazo de 6 meses".

IV- Por outro lado, a explicitação na lei (artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, e nº 1 da Base XXII, das Bases de Concessão, aprovadas pelo Dec. Lei nº 55-A/2000, de 14/ABR) da natureza urgente dos actos expropriativos em causa torna ainda mais perceptível o que a propósito é externado no ACI a respeito do aludido carácter de urgência.

V- Não releva no plano do cumprimento do dever de fundamentação, a pretensa necessidade de o acto esclarecer a motivação da escolha da parcela de terreno em causa por alegadamente existir um terreno contíguo pretensamente apto para a mesma finalidade e menos onerosa para o seu proprietário.

VI- O vicio de desvio de poder traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que os conferiu, não sendo passível de integrar tal vício a arguição de sacrifício injustificado de terreno da recorrente em vez de um outro prédio contíguo.

VII- O direito à justa indemnização previsto no CE (cf. Título III) afigura-se, em princípio, como adequado a compensar os efeitos danosos na esfera pessoal do expropriado, concretamente as utilidades que o terreno (e um estabelecimento ali instalado) lhe proporcionavam e de que alegadamente se viu privada por força da sua expropriação.

VIII- Face ao antes referido, e não demonstrando o interessado que o interesse público inerente à expropriação seria igualmente satisfeito com o mesmo grau de eficácia e adequação com a expropriação de outro terreno para ali realizar a obra pública em causa, não procede a invocada violação do princípio da proporcionalidade.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A. ..., com os demais sinais dos autos, vem recorrer do despacho do SECRETÁRIO DE ESTADO ADJUNTO E DAS OBRAS PÚBLICAS – ER – de 6 de Maio de 2002 – ACI –, que declarou a utilidade pública e atribuiu carácter urgente da expropriação das parcelas necessárias à obra “IC4 – LANÇO LAGOS/LAGOA, LIGAÇÃO ALVOR – PENINA”, entre as quais a que identifica no seu petitório, imputando-lhe vícios de forma e de violação de lei.

Em cumprimento do disposto no artº 43º da LPTA, a ER veio a apresentar a sua resposta (cf. fls. 71-76) através da qual sustenta a legalidade do ACI.

De igual modo procedeu o INSTITUTO DAS ESTRADAS DE PORTUGAL – IEP (cf. fls. 127), depois de notificado ao abrigo do disposto no artº 49º da LPTA.

Os aludidos intervenientes processuais produziram alegações, depois de notificados ao abrigo do disposto no artº 67º do RSTA.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

CONCLUSÕES:

1. despacho que declarou a utilidade pública não se encontra fundamentado, pelo que é anulável, invalidade que expressamente se invoca e que deverá determinar a revogação de tal acto.

2. Tal despacho, na parte em que declara a urgência da expropriação também não se encontra fundamentado, pelo que de igual modo por esse fundamento se encontra inquinado de anulabilidade, vício que se invoca e que deverá determinar a sua revogação.

3. A autora é uma sociedade agro-industrial e turística, cujo objecto é a produção, transformação, comercialização e exportação de produtos vitivinícolas, frutos e sumos naturais e turismo no espaço rural, e o prédio objecto da expropriação é justamente o local onde tal actividade empresarial é exercida, onde se localiza portanto o estabelecimento da autora.

4. Tal prédio encontra-se devidamente infra-estruturado para o exercício da actividade agro-industrial e turística da autora, que para tal ali executou um projecto ao abrigo do Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, aprovado pelo IFADAP.

5. traçado actual ou definitivo da estrada, não corresponde ao traçado inicialmente projectado, que abrangia uma área muitíssimo mais reduzida da propriedade da autora, situando-se mais a nascente, passando, naquele local, quase inteiramente pela propriedade do prédio que com o do autora confina daquele lado, propriedade de B

6. Tal terreno vizinho encontra-se desocupado e inculto, sem qualquer aproveitamento económico relevante,

7. Sendo certo que tal alteração conflitua também com o interesse público que determinou a aprovação e apoio em 2000 ao projecto agro-industrial pelo IFADAP, interesse público esse que se exprime nas atribuições do próprio IFADAP cujo exercício justifica o apoio concedido, desde logo e atribuição de promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial como se refere logo no n° 1 do artigo 1° do DL n° 414/93, de 23 de Dezembro.

8. princípio constitucional da proporcionalidade, em matéria de expropriações corresponde a que, sempre que a realização do interesse público implique a ablação, restrição ou qualquer outra limitação do direito de propriedade, a Administração, mesmo que disponha de discricionaridade para escolher a medida a tomar ou para concretizar a medida escolhida, deve optar pela actuação que menos lese a esfera jurídica dos particulares.

9. E, do ponto de vista abstracto e universal, perante dois interesses particulares relativamente aos quais a lesão concreta se afigura desigual, não pode deixar de agir em conformidade com aqueles princípios, sacrificando o menor deles,

10. A utilização do processo expropriativo através da declaração de utilidade pública que injustificadamente sacrifica interesses particulares superiores àqueles que com a realização do mesmo interesse público é possível sacrificar, constitui manifesto desvio de poder que acarreta de igual forma a invalidade do acto administrativo em causa.

11. Por maioria de razão, tal desvio verifica-se ainda no caso de tal sacrifício maior de interesses particulares ser acompanhado também do sacrifício do próprio interesse público na promoção do desenvolvimento da agricultura e do sector agro-industrial.

12. Deve assim o acto recorrida ser revogado por se encontrar viciado por desvio de poder.

A ER, muito embora não tivesse formulado conclusões relativamente à contra-alegação que deduziu, reafirmou em tal peça o que dissera em sede de resposta, sustentando a legalidade do ACI.

Por seu lado o IEP, formulou as seguintes CONCLUSÕES:

1. A urgência da expropriação, do acto recorrido, encontra-se devidamente fundamentada com a remissão para as normas que determinam essa mesma fundamentação.

2. A atribuição do carácter de urgência à expropriação só carece de fundamentação expressa quando não resulta da lei (v. Acórdão de 28/11/1999, Rec. 37735, BMJ 483, pág. 10).

3. E, o carácter de urgência da expropriação resulta quer do art. 161° do Estatuto das Estradas Nacionais, quer da Base XXII, anexa ao Decreto-Lei n.º 55-A/00, de 14 de Abril, que atribuiu a Concessão da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de diversos lanços de auto-estradas à ... Concessionária da ... do Algarve.

4. O fim e os motivos da expropriação e a necessidade do acto expropriativo estão definidos, porquanto a DUP enuncia, ainda que sucintamente, os factos que constituem os motivos específicos que determinaram a autoridade administrativa a usar o poder de fazer tal declaração.

5. Também não assiste razão à Recorrente, quando invoca o vício do desvio de poder. A autoridade administrativa, no exercício de poderes discricionários, não utilizou a sua competência para finalidade diversa daquela para que lhe foi outorgada, para fim diverso daquele para que a lei conferiu tal competência ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pela lei.

6. É tão só à Administração Pública que cabe decidir, em função de parâmetros técnico-ambientais, se a localização da estrada é ou não conveniente aos interesses da população que propõe servir.

7. E, o traçado do Estudo Prévio sujeito a consulta pública, e merecedor da aprovação por parte do Ministério do Ambiente (em sede de processo de AIA) não sofreu qualquer alteração, tendo sido mantido integralmente no projecto de execução e consequentemente na obra em execução.

8. Também não se vislumbra o alegado vício de desvio de poder quanto ao sacrifício do interesse público na promoção do desenvolvimento da agricultura e do sector agro-industrial, porquanto na restante área não expropriada continuará a Recorrente a desenvolver a agricultura.

9. E, no que concerne ao apoio concedido pelo IFAOAP, considerando a (pequena) parcela de terreno a expropriar, poderá o mesmo ser tão somente reajustado, não obstando à promoção e desenvolvimento da agricultura, tal como quer fazer crer a Recorrente.

10. Quanto ao alegado sacrifício do interesse privado dir-se-á que o interesse público, beneficiário da construção do lanço viário em causa, é sempre mais vasto e socialmente mais importante,

11. Sendo que, os prejuízos de natureza patrimonial invocados são ressarcíveis através do pagamento da justa indemnização.

Neste Supremo Tribunal o Exm.º Procurador-Geral Adjunto emitiu o seguinte parecer:

“O recurso vem interposto de despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas datado de 6 de Maio de 2.002, nos termos do qual foi declarada a utilidade pública para efeitos de expropriação com carácter de urgência de uma parcela de terreno pertencente à ora recorrente e tendo em vista a execução da obra "IC4-Lanço Lagos/Lagoa, Ligação Alvor -Penina".

São atribuídos ao despacho recorrida vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, como decorrência de vício de desvio de poder.

Relativamente ao primeiro daqueles vícios, importará assinalar que não se desconhece que a fundamentação constitui um conceito relativo e de natureza instrumental, variando, por isso, em função do tipo legal do acto em causa e das circunstâncias concretas que envolvem cada caso, o certo é que, sob pena do completo desvirtuamento das razões que determinaram a sua exigência, se apresenta como incontornável que o despacho contenha, ainda que de forma sucinta, as motivações de facto e de direito que sustentam a concreta decisão da administração - cfr. artigo 125.º do CPA.

Ora, na situação em apreço, o acto expropriativo limita-se a justificar a ablação das parcelas de terreno através da invocação da necessidade da célere e eficaz execução da obra projectada, em nada esclarecendo da exacta medida da escolha dessa parcelas em função da obra a realizar no local, tão pouco se socorrendo para esse desiderato duma remissão expressa e inequívoca para informações, estudos ou pareceres técnicos, seguramente constantes do respectivo procedimento expropriativo, o que é tanto mais de relevar quanto é certo que a recorrente se insurge contra a opção de expropriar a sua parcela de terreno existindo contiguamente uma também apta para a mesma finalidade e menos onerosa para a sua proprietária. Cfr. acórdão do Pleno da secção de 25-10-00, no recurso n.º 43.484.

Já a densidade da fundamentação da atribuição do carácter de urgência à expropriação se me afigura suficiente, tanto mais que essa urgência constitui uma decorrência da lei - artigo 161.º do ENN e Base 12.ª anexa ao Dec. lei n.º 55- A/00,de 14 de Abril.

No que concerne ao vício de desvio de poder, a recorrente, a meu ver, não logrou demonstrar que a decisão administrativa tenha sido motivada por razões não coincidentes com o fim que o legislador teve em vista ao conferir tal poder .

Termos em que se é de parecer que o recurso, na procedência do vício decorrente de insuficiente fundamentação do despacho expropriativo, mereça obter provimento”.

Colhidos os vistos da lei cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO.

II.1. DE FACTO

Para o julgamento do recurso interessa registar a seguinte Matéria de Facto (M.ª de F.º):

A. O Presidente do Conselho de Administração do IEP, com a data de 26 de Abril de 2002 enviou ao SENHOR MINISTRO DO EQUIPAMENTO SOCIAL requerimento do teor seguinte:

“Considerando que, por resolução do Conselho de Administração do Instituto das Estradas de Portugal, de 22 de Março de 2002, foram aprovadas a planta parcelar e os respectivos mapas de áreas relativos às parcelas de terreno necessárias à execução da obra do IC4 - Lanço LagosILagoa - Ligação AlvorIPenina, com início previsto no prazo de 6 meses.

Considerando, ainda, que o relevante interesse público da obra projectada justifica a urgência da expropriação dos prédios necessários à sua execução, o Instituto das Estradas de Portugal, vem, ao abrigo do disposto no artigo 12.º do Código de Expropriações, aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro, requerer a V. Ex.ª se digne:

1- Declarar a utilidade pública, nos termos do artigo 14.º, do Código de Expropriações, das expropriações necessárias à execução da obra acima referida, cumpridas que foram todas as formalidades exigidas no artigo 10.º do mesmo Código;

2- Declarar a urgência das mesmas expropriações, ao abrigo do disposto no artigo 161° do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei 2037 de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à rápida e eficaz execução da obra projectada, no intuito de melhor servir os cidadãos a quem este investimento público se destina, para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 15.º, do Código de Expropriações.”

B. O Secretário de Estado das Obras Públicas, a 6 de Maio de 2002, proferiu o despacho nº 12319-D/2002, publicado no Diário da República n.º 124 (2ª. série) em 29.MAI.02, nos seguintes termos:

“nos termos do disposto na alínea a) do nº1 do artigo 14° e do artigo 15°, n.º 2, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, atenta a resolução do conselho de administração do Instituto de Estradas de Portugal de 22 de Março de 2002, que aprovou a planta parcelar e o mapa de expropriações das parcelas necessárias à execução da obra do IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina, com início previsto no prazo de seis meses, declaro, ao abrigo do artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, atendendo ao interesse público subjacente à célere e eficaz execução da obra projectada, a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina, identificadas no mapa e na planta em anexo, com os elementos constantes da descrição predial e inscrição matricial e dos direitos e ónus que sobre elas incidem e os nomes dos respectivos titulares...”;

C. A recorrente é dona e legítima proprietária de um prédio rústico, denominado TORRE, com a área de 5,1280ha situado na Freguesia de Alvor, Concelho de Portimão, inscrito na matriz urbana sob o artigo 200, inscrito na matriz rústica sob o artigo nº 5, Secção B, não descrito na Conservatória do Registo Predial de Portimão, confrontando a Norte com Linha de Caminho de Ferro, Limite de Freguesia, a Sul com Canal do Rego, a Nascente com B... e a poente com Caminho.

D. A parcela nº 4, com a área de 15.847,00m2, que integrava o prédio antes referido, constitui uma daqueles a que se referem o requerimento referido em A, e o despacho aludido em B.

E. Dá-se por reproduzido o auto de vistoria, documentado a fls. 31-36 dos autos,

F. E bem assim o auto de posse administrativa documentado a fls. 51-52 dos autos.

G. O despacho referido em B constitui o acto contenciosamente impugnado.

II.2. DO DIREITO.

Vem impugnado o despacho referido em B. e G. da M.ª de F.º, através do qual foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno necessárias à execução da obra, IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina, entre as quais a mencionada em, A, B, C. e D. da M.ª de F.º, de que a recorrente é proprietária.

Importa liminarmente atentar que o ACI invoca, como fim daquela declaração de utilidade pública da expropriação (DUP), com carácter de urgência, a execução da aludida obra (IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina), atendendo ao interesse público subjacente à sua célere e eficaz execução, com início previsto no prazo de seis meses, o que, como se viu já constava do acima mencionado requerimento levado pelo Presidente do Conselho de Administração do IEP ao SENHOR MINISTRO DO EQUIPAMENTO SOCIAL.

Como suporte normativo, o ACI invoca por seu lado, a alínea a) do nº1 do artigo 14° (Preceito legal que prescreve a competência ministerial para a declaração de utilidade pública da expropriação dos bens imóveis e direitos a ele inerentes. e o nº 2 do artigo 15° Preceito legal que comina que a atribuição de carácter urgente à expropriação deve ser sempre fundamentada.), do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/91, de 18 de Setembro, e o artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949. Prescreve este normativo que, “as expropriações de bens imóveis para construção...de estradas nacionais consideram-se urgentes...”.

Interessa também desde já que se refira que, nos termos do nº 1 da Base XXII, das Bases de Concessão com vista à construção de vias do género da que está em causa (como decorre da Base II), anexas ao Dec. Lei nº 55-A/00, de 14 de Abril, “são de utilidade pública com carácter de urgência todas as expropriações por causa directa ou indirecta da Concessão, competindo ao concedente a prática dos actos que individualizem os bens a expropriar, nos termos do Código das Expropriações”.

Evidenciados que foram o fim que foi assinalado ao ACI e o seu enquadramento normativo, na parte que interessa ao objecto do presente recurso, curemos de indagar dos vícios que a recorrente lhe imputa como decorre das conclusões da sua alegação.

O disposto no artº 57º, nº2 da LPTA impõe que seja dada primazia ao conhecimento dos vícios de fundo, que contendem com a chamada legalidade interna, relativamente aos relacionados com a legalidade externa (incompetência, vício de forma, etc.), pois que a verificação desta última forma de invalidade não impedirá, em princípio, a renovação do acto, expurgado embora do vício que conduziu à sua anulação.

No entanto, como vem sendo sublinhado pela jurisprudência, concretamente a deste STA, admite-se que a tutela mais eficaz dos interesses do recorrente pode, em certas situações, passar pelo conhecimento prioritário dos vícios de forma (Entre muitos outros, e sobre o aludido conhecimento prioritário dos vícios de forma podem ver-se, e por mais recentes, os seguintes acórdãos deste STA: de 16/10/1997 (rec. STA 37851), de 17/NOV/98 (rec. nº. 37.34l), de 23/09/1999 (Rec. 41234), de 03/11/1999 (Rec. 41885), de 7/11/1999 (Rec.40035), de 05/06/2000 (Rec. 43085-PLENO), de 07/02/2002 (Rec. 47767), e de 06-02-2003 (Rec. 0128/03))., concretamente do vício de forma por falta de fundamentação, sempre que a descoberta da motivação do acto seja necessária para ajuizar da verificação dos vícios de fundo, nomeadamente do de violação de lei por desvio de poder, casos em que a invocada carência de motivação do acto, por impedir a suficiente apreensão dos pressupostos de facto e de direito que determinaram a adopção da decisão nele contida, impossibilita a avaliação pelo tribunal da conformidade do fim que a Administração visa prosseguir com a sua prolação com referência ao que o legislador previu ao conceder o poder respectivo. Tanto mais quando estiver em causa actuação administrativa que envolva o exercício de poder discricionário, como é o caso da decisão de expropriar, já que a utilidade pública a cuja satisfação a mesma se destina cabe ao autor do acto defini-la em concreto, tendo em conta os direitos ou interesses do expropriado, por forma a que a ablação dos mesmos surja como necessária à realização daquele mesmo fim, como ainda recentemente foi reafirmado pelo Pleno da Secção. (In Acórdão de 04-02-2003, Rec. 043274. Entre muitos outros, cf. também a propósito o recente Acórdão de 07/02/2002, Rec. 47767, para além dos que serão ainda referidos.)

Avancemos então para o conhecimento do invocado vicio de forma por falta de fundamentação, não sem antes evidenciar que, no caso de à expropriação ser atribuído o carácter de urgência, como é o caso, o dever de fundamentação reveste uma dupla vertente (A propósito, e entre muitos outros, por mais recentes vejam-se os seguintes acórdãos deste STA: de 14/05/2002 (Rec. 46301), de 22-01-2003 (Rec. 48447), de 28/05/2002 (Rec. 45943) e de 15-10-2003 (Rec. 03/02)) pois que, neste caso, a fundamentação terá de abranger não só a declaração de utilidade pública, mas também a razão de ser e a necessidade da sua urgência, como decorre do nº 2 do artigo 15°, do Código das Expropriações. E, a recorrente invoca que ocorre o vicio em causa sob essa dupla vertente.

Como vem sendo reiteradamente afirmado pela jurisprudência deste STA, com o dever de fundamentação constitucionalmente enunciado no art.268.º(n.º3) da CRP, e hoje definido nos arts. 124.º e 125.º, do CPA, para além da vertente garante da actividade administrativa consistente na melhor ponderação do caso por parte da Administração, acresce a vertente do lado do destinatário do acto, que apenas perante uma fundamentação suficiente poderá decidir-se clara e livremente pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação quando não conformado (In Acórdão deste S.T.A. de 24.NOV.98 - Rec. 43.931), tendo em vista que, como conceito relativo que é, haverá que atentar no tipo de acto em causa para aferir da suficiência daquele dever.

É indiscutível, por outro lado, que a fundamentação por remissão se encontra claramente expressa no citado art.º 125.º(n.º1) do CPA.

À luz do exposto, e atentando no que se mostra registado em sede de M.ª de F.º, deve concluir-se que falece razão ao arguido vicio de falta (ou insuficiência) de fundamentação.

Na verdade, o ACI invoca, como fim daquela DUP, a execução da aludida obra (IC4 – lanço Lagos/Lagoa, ligação Alvor – Penina), como aliás se mencionava no mencionado, digo referido requerimento do Presidente do Conselho de Administração do IEP que o desencadeou, e que reportava a mencionava parcela de terreno como uma daquelas a que se referia a planta parcelar e os respectivos mapas de áreas relativos às parcelas de terreno necessárias à execução da mencionada obra.

Ficou assim perfeitamente perceptível perante os destinatários da aludida DUP a motivação e finalidade da actividade administrativa ali corporizada, traduzida na ablação do terreno da recorrente.

De igual modo, quanto à vertente urgência, concretamente sua razão de ser e necessidade, crê-se que carece de razão a recorrente.

A tal propósito, e como acima se viu, é invocado o interesse público subjacente à célere e eficaz execução da referida obra pública. Pese embora, em si mesma, tal asserção possa revestir-se de algum pendor abstrato, a sua necessária conjugação com o que é de aquisição comum relativamente à necessidade de desenvolvimento do país, ao que está naturalmente associada a construção de vias de comunicação, torna explicável a celeridade a que se refere a DUP, e bem assim a falada urgência, para o que indiscutivelmente também aponta a menção contida no ACI relativamente à circunstância de o início da obra se prever no prazo de 6 meses (Veja-se a propósito, e no mesmo sentido, o recentíssimo acórdão do STA de 15/JAN/04, proferido no Rec. 1585/02. ) .

Aliás, como acima se viu, o carácter urgente das expropriações de bens imóveis para construção de estradas nacionais decorre do artº 161º do Estatuto das Estradas Nacionais, aprovado pela Lei nº 2037, de 19 de Agosto de 1949, sendo ainda que nos termos do citado nº 1 da Base XXII, das Bases de Concessão com vista à construção da via em causa, são de utilidade pública com carácter de urgência todas as expropriações que a tenham por causa directa ou indirecta. Isto é, a explicitação na lei da natureza urgente dos actos expropriativos em causa (revelando uma opção que não se situa no plano da decisão administrativa, mas no das opções do legislador Veja-se a propósito o acórdão deste STA de 3/JUL/03, Rec. 782A/03) torna ainda mais perceptível o que a propósito é externado no ACI.

Mas será que para dar cumprimento ao dever de fundamentação, como reclamam a recorrente e o Ministério Público, se tornaria necessário esclarecer da exacta medida da escolha dessa parcela em função da obra a realizar no local, o que seria tanto mais de relevar quanto é certo que a recorrente se insurge contra a opção de expropriar a sua parcela de terreno existindo contiguamente uma também apta para a mesma finalidade e menos onerosa para a sua proprietária?

Não se crê que tal exigência decorra da observância do dever em causa, ou melhor, que tal arguição cobre autonomia nesse plano.

Na verdade, já antes se viu como perante um destinatário médio do ACI era razoavelmente perceptível a motivação e finalidade da actividade administrativa ali corporizada, em qualquer das duas vertentes que o mesmo encerra, tudo de molde a poder decidir-se pela respectiva aceitação ou pela sua impugnação.

Mas, assim sendo, a indagação sobre a escolha da localização da obra pública em causa, seja na perspectiva da menor onerosidade para os particulares afectados, seja para aquilatar da melhor satisfação do interesse pública que se visa prosseguir com a obra, em nada contende com o (in)cumprimento do dever de que tratamos, independentemente da sua eventual relevância noutro(s) plano(s), como, v.g., o da violação do princípio da proporcionalidade ou da verificação do vicio de desvio de poder.

Pode e deve assim concluir-se que se mostram suficientemente externados, os fundamentos de facto e de direito em que a Administração ancorou para emitir a decisão ora sindicada - cfr. artigo 125.º do CPA –,improcedendo pois o enunciado vicio de forma por falta de fundamentação, a que se referem as conclusões 1ª e 2ª.

A recorrente, depois de ao longo da matéria alegada e sintetizada sob as conclusões 3ª a 7ª invocar ser titular de um estabelecimento dedicado à agro-indústria e ao turismo rural, com relevância na promoção do desenvolvimento da agricultura e do sector agro-industrial, a funcionar no prédio objecto da expropriação, e que lhe é contíguo um terreno desocupado e inculto por onde estaria antes projectado o traçado da via em causa, afirma que, e em resumo, o princípio constitucional da proporcionalidade, em matéria de expropriações implica que a Administração deve optar pela actuação que menos lese a esfera jurídica dos particulares (conclusão 8ª), pelo que, agindo em conformidade deve sacrificar o menor dos interesses particulares em causa (conclusão 9ª), sendo que a utilização do processo expropriativo através da declaração de utilidade pública que injustificadamente sacrifica interesses particulares superiores àqueles que com a realização do mesmo interesse público é possível sacrificar, constitui manifesto desvio de poder (conclusão 10ª).

Embora a recorrente, como se viu, fale em desvio de poder, de tal arguição colhe-se que o que está em causa é uma possível violação do princípio da proporcionalidade, traduzida na circunstância de, com o ACI serem injustificadamente sacrificados aqueles terreno e estabelecimento quando o interesse público em causa poderia ser satisfeito com a expropriação de um outro prédio contíguo, desocupado e inculto por onde, aliás, teria estado antes projectado o traçado da via em causa.

Efectivamente, o vicio de desvio de poder traduz-se no exercício de poderes discricionários quando estes hajam sido usados com um fim diverso daquele para que a lei os conferiu ou por motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes (Veja-se, a propósito, o Prof. Marcello Caetano, Manual I, 9.ª ed. a fls. 506 e segs., e vasta jurisprudência deste STA, citando-se, por mais recentes, e por todos, os seguintes acórdãos: de 13/12/2001(rec. 41533 –P.º), de 03/02/2000, de 18/01/2000 (rec. 28610-P.º, este a propósito de situação algo similar à vertente), de 27/05/1999(rec. 33784-P.º), de 18-01-01 (rec.º n.º 45013), e de 14 de Maio de 2002 (Rec. 46301).) .

Ora, sendo que a desconformidade com o fim visado pela lei, constitutiva do desvio de poder, tem de ser demonstrada pelo recorrente, ao qual incumbe alegar e provar os respectivos factos constitutivos, demonstrando concretamente qual o fim ilícito prosseguido, diverso do fim legal, isto é, que não condiga com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário, fácil é concluir que, com a aludida arguição de sacrifício injustificado de terreno da recorrente (e bem assim do aludido estabelecimento) em vez de um outro prédio contíguo, fica por demonstrar que fim (ilícito) diverso daquele para que a lei conferiu o poder discricionário em causa, ou que motivos determinantes que não condigam com o fim visado pelo legislador que conferiu tais poderes, foram almejados pela Administração.

Independentemente de a recorrente nunca ter ousado afirmar em que medida ocorre o falado sacrifício de direito seu, concretamente se aquele estabelecimento fica, ou não, inviabilizado, será que pode falar-se fundadamente em violação do princípio da proporcionalidade?

No que tange a tal invocação, convirá sublinhar que, “o princípio da proporcionalidade da actuação administrativa (colidente com posições jurídicas subjectivas dos administrados) exige que a decisão seja:

_adequada (princípio) da adequação: a lesão de posições jurídicas dos administrados tem de revelar-se adequada, apta, à prossecução do interesse público visado;

_necessária (princípio da necessidade): a lesão daquelas posições tem de se mostrar necessária ou exigível (por qualquer outro meio não satisfazer o interesse público visado);

_proporcional (princípio da proporcionalidade em sentido estrito):

a lesão sofrida pelos administrados deve ser proporcional e justa em relação ao benefício alcançado para o interesse público (princípio do custo/benefício).” (in Esteves de Oliveira e outros em

anotação ao art.º 5.º do CPA). Poderão ver-se também a tal respeito, por todos e por mais recentes, os seguintes acórdãos do STA: de 19/3/99 (rec. 30896-P), 24/11/)) (rec. 32434), de 18/1/00 (rec.28610-P), de 28/NOV/2000 (Rec. 44. 600), de 27-05-2003 (Rec. 042355-P), de18/04/2002 (Rec. , 45271-P) e de29-10-2002 (Rec. 047025).

A propósito da dificuldade em ajuizar onde começa a proporcionalidade (jurídica) e o mérito (administrativo) de uma decisão, os mesmos autores acentuam o carácter relativo de um tal juízo em função da decisão administrativa em causa.

Ora, face às enunciadas alegações que intentam substanciar a arguição em causa, e atento o que atrás se disse quanto ao princípio da proporcionalidade da actuação administrativa, haverá que concluir, desde logo, sob pena de paralisação da actividade administrativa no domínio em causa, que o direito à justa indemnização previsto no CE (cf. Título III) afigura-se, em princípio, como adequado a compensar os invocados efeitos na esfera pessoal da recorrente, concretamente as utilidades que o terreno e o estabelecimento lhe proporcionava e de que alegadamente se viu privada por força da sua expropriação. Isto é, as posições jurídicas subjectivas do administrado em causa, tendo em vista o que foi invocado, mostram-se tuteladas através daquele direito à justa indemnização.

Vejamos, agora a aludida invocação relativa à maior onerosidade (não só para a recorrente como para o próprio interesse público) da solução alcançada pelo acto recorrido.

A tal respeito cumpre referir que cabia à recorrente demonstrar as alegadas menor onerosidade e melhor vantagem de qualquer outra solução relativamente à que foi corporizada no A.C.I

Concretamente, cumpria-lhe evidenciar que o interesse público inerente à expropriação seria igualmente satisfeito com o mesmo grau de eficácia e adequação. Só que a tal respeito, também não ousa a recorrente invocar o que quer que seja, não logrando demonstrar assim que a solução encontrada (submetida nomeadamente a estudo de impacte ambiental, que mereceu parecer favorável da respectiva Comissão Avaliação, do que o P.I. dá nota) seria igualmente possível, nos aludidos termos, com a implantação da obra noutro local.

Face ao que se deixa exposto, deve julgar-se também improcedente a invocada violação do princípio da proporcionalidade.

III. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em julgar improcedente o presente recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se:

- a taxa de justiça em 400 euros

- e a procuradoria em 200 euros

Lx. aos 10 de Fevereiro de 2004

João Belchior – Relator – Alberto Augusto Oliveira – Políbio Henriques