0913/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Face à definição ampla de ilicitude constante do art.º 6.º do citado Dec. Lei 48051, torna-se difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos de ilicitude e da culpa, sucedendo não raras vezes que a culpa se dilui na ilicitude assumindo-se como seu elemento subjectivo, traduzido na censurabilidade do facto ao agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha a obrigação de conhecer e de adoptar.

II- Não pode dar-se por verificado tal elemento de responsabilidade, por execução em prazo excessivo de certa obra municipal, se apenas se comprovou que a mesma demorou cerca de 20 meses a ser executada (quando tinha como prazo de execução o de 210 dias), sendo certo que da discussão da causa ficaram por esclarecer as circunstâncias do seu planeamento e execução, concretamente o que levou a que se houvessem prolongado daquele modo pese embora na base instrutória se inquirisse sobre as circunstâncias daquele planeamento.

III- A singela afirmação sobre a inexistência de responsabilidade pelo risco produzida na sentença, sem que ali se tivesse procedido à análise dos pressupostos daquela espécie de responsabilidade com base nos elementos factuais produzidos, não constitui mais do que um mero obiter dictum.

IV- No âmbito da responsabilidade do Estado por acto lícito só são indemnizáveis os danos decorrentes da imposição de encargos ou de sacrifícios especiais e anormais e que sejam inequivocamente graves.

V- Não é o caso de prejuízos resultantes do encerramento de um estabelecimento comercial devido à realização da obra referida quando esta não colocou o interessado numa situação de desigualdade - logo de verdadeira especialidade - relativamente aos demais munícipes, ou mesmo dos moradores da rua.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA):

I. RELATÓRIO

A…. (A.) com os demais sinais dos autos, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAF), Acção Declarativa, na forma Ordinária, contra o Município de Monção (R.), nos termos e fundamentos constantes da petição inicial de fls. 2 a 10.

Por sentença de 13.04.07, proferida a fls. 204-228 dos autos, o tribunal a quo julgou totalmente improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual supracitada, e absolveu a R. Município de Monção do pedido indemnizatório formulado.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional.

A autora/recorrente alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:

“1° A douta decisão de que se recorre não traduz uma correcta valoração e interpretação da matéria fáctica dada como provada, nem tão pouco uma correcta interpretação e aplicação da lei e do direito atinentes, com claro prejuízo para a parte processual demandante e vencida.

2° O réu/apelado, Município de Monção, representado pelo órgão/autarquia local “Câmara Municipal de Monção”, assume-se também como órgão da Administração Pública, ao qual se aplicam os princípio gerais da actividade administrativa constantes do Código de Procedimento Administrativo.

3° A responsabilidade civil do Estado e demais entidades públicas, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem, colhe consagração constitucional no artigo 22° da Constituição da República Portuguesa,

4° E encontra-se concretizada através do Decreto-Lei n° 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que rege acerca da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública, diploma em cujos artigos 2° e seguintes e 9° estão previstos os tipos ou modalidades “responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos culposos” e “responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos”.

5° Enquanto que o primeiro dos aludidos tipos de responsabilidade exige, além do mais, a verificação dos requisitos “ilicitude” e “culpa”, o segundo prescinde destes mas exige, por outro lado, que os prejuízos causados sejam “especiais” e “anormais”.

6° O Município de Monção, tal como a Administração Pública em geral, mesmo que na prossecução do interesse público, e dentro dos seus fins e atribuições, tendo o poder-dever de agir e de intervir, não pode fazê-lo no desrespeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, designadamente os da autora/recorrente, como sejam o direito de propriedade, o direito ao trabalho, à iniciativa privada e ao empreendedorismo.

7º O Município de Monção, tal como a Administração Pública em geral, não pode escudar-se no “jus imperii” para actuar de forma déspota, prepotente, discricionária, arbitrária ou atrabiliária, nem pode agir com desprezo, com falta de zelo, desconsiderando os bens e os interesses dos particulares, não os defendendo antes os prejudicando, de forma injustificada, desrazoável, desajustada e desmedida.

8° Na situação sub judice, o R. deveria ter sido condenado a indemnizar a autora /recorrente com base na responsabilidade civil extracontratual por actos ilícitos culposos e, designadamente, por “omissão”. Na verdade, 9°- Verificam-se os diversos pressupostos para que tal aconteça, designadamente a prática de um “facto” (realização de uma empreitada de obras municipais), o nexo da sua imputação subjectiva ao réu/apelado (o autor/responsável de tal obra é o Município de Monção), a verificação de um prejuízo ou dano (cf. respostas aos pontos 3°, 4º, 5°, 6°, 22°, 23°, 24°, 25°, 26°, 27°, 28° e 29° da Base Instrutória), e o nexo de causalidade entre esse facto e o dano, requisitos cujo preenchimento não é posto em causa pelo tribunal de 1ª instância;

10° Mas verificam-se também, contrariamente ao entendido pelo tribunal “a quo “, os pressupostos da “ilicitude” e “culpa”.

11° Aliás, conforme ensinamentos da mais avisada Jurisprudência (Acórdão do S.T.A., de 27-09-2005 (Proc. 0353/03) “Face à definição ampla de ilicitude contida no artigo 6° do DL nº 48.051, a omissão dos deveres gerais aí mencionados preenche simultaneamente os requisitos da ilicitude e da culpa, que, assim, se confundem”;

12° A “ilicitude”, que alegamos como verificada, conceptualmente definida pelo artigo 6° do referido Decreto-Lei n° 48.051, onde se lê que se consideram “... ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”, é extraível no caso sub judice, designadamente, da matéria de facto constante das respostas aos pontos 8°, 9º, 11º, 12° e 13°, 14° e 15°, 17°, 18° e 19° da douta Base Instrutória, ou seja:

a) - Do facto de a empreitada em questão, que tinha um prazo de execução projectado e calendarizado de sete meses, ter demorado vinte meses, quase três vezes mais do que o inicialmente previsto;

b) - Do facto de jamais o R. se ter preocupado ou providenciado pelo arranjo de acessos e zonas de estacionamento alternativos aos então utilizados pelos clientes do estabelecimento da A., antes tendo inutilizado os existentes, obstaculizando a passagem com montes de terra, entulhos e materiais de construção, que poderiam perfeitamente ter sido colocados do outro lado do arruamento ou em local circunscrito;

c) - Do facto de o R., ou a Câmara representante, nenhuma providência ter tomado com vista à reposição da encosta … , enquanto acesso alternativo, se bem que insuficiente;

d) - Do facto de o R., para além de ter cortado ou dificultado os acessos ao estabelecimento da A., ainda a ter privado da utilização do espaço adjacente, por aquela utilizado como logradouro e esplanada, não se coibindo até de o utilizar para amontoar terras e entulhos resultantes das escavações e depositar vários materiais de construção e pavimentação, que poderia perfeitamente ter colocado noutro lugar.

e) - Do facto, finalmente, de os legais representantes da A. não terem sido sequer notificados ou avisados da intervenção que iria ser levada a cabo no local, nem da sua extensão e prazo de execução, factualidade bem evidente do desprezo e desconsideração a que foram votados.

13° A ilicitude do R. revela-se, pois, não numa “ilicitude de resultado”, mas antes numa “ilicitude de conduta”, na denominada “faute de service”, fruto da forma defeituosa, imperfeita, errada, omissiva, como em concreto executou uma das obras municipais compreendidas nos seus fins e atribuições.

14° O que acaba de alegar-se quanto à actuação do apelado consubstancia a violação de regras de ordem técnica e de prudência comum, traduzindo, outrossim, a violação de normas legais e regulamentares e de princípios gerais. Efectivamente,

15° O apelado violou vários princípios gerais da acção administrativa, a cujo respeito estava obrigado, por força do disposto nos artigos 3° e seguintes do Código de Procedimento Administrativo, que lhe é aplicável, e, designadamente, o princípio da legalidade, os princípios da igualdade, da justiça e da proporcionalidade, o princípio da prossecução do interesse público e da prossecução dos direitos e interesses dos cidadãos e o princípio da intervenção mínima, em consonância com o princípio de favor libertatis.

16° Acresce que, sem prescindir, sendo certo que, como já se alegou, ilicitude e culpa se confundem nestes casos, a actividade levada a cabo pelo R., designadamente tendo presente a matéria de facto vertida nas alíneas F), G), H), I), J), K) e L) da Matéria de Facto Assente, consubstanciando trabalhos de construção civil de especial perigosidade, insere-se no conceito de “actividade perigosa”, positivado no n° 2 do artigo 493° do Código Civil, do qual decorre uma presunção legal de culpa, que, in casu, o R. Município de Monção não logrou elidir;

17° Ainda sem prescindir, também com base na responsabilidade civil extracontratual por actos lícitos seria a apelante susceptível de vir a ser indemnizada, porquanto in casu verificados estão todos os respectivos requisitos, inclusive o de prejuízos “especiais” e “anormais” sofridos pela recorrente.

18° Existe, com efeito, uma inter-relação deste tipo de responsabilidade com o princípio da igualdade, porquanto a concretização do dever de indemnizar um cidadão com base neste instituto pressupõe que o mesmo tenha sido tratado com especial desfavor ou que na sua esfera jurídica e patrimonial se tenham verificado anormais prejuízos ou danos, em igual ou próxima medida não suportados pelos demais cidadãos.

19° Poderia, de facto, aceitar-se que a apelante, tal como outros eventuais comerciantes ou moradores da rua intervencionada, pudessem ter sofrido alguns incómodos e prejuízos relacionados com as obras levadas a cabo pelo R., tais como ruídos relacionados com a laboração de homens e máquinas, produção de poeiras e lamas e perda de alguma clientela, não repugnando igualmente aceitar-se que esses incómodos e prejuízos lhes fossem razoavelmente impostos, sem direito a indemnização,

20° A verdade, porém, é a de que, nem só o estabelecimento da A. se situa numa zona que foi a mais intervencionada e desgastada pelas obras, encontrando-se praticamente isolado, por inexistirem nas suas proximidades outros estabelecimentos ou moradias, como foi a recorrente a única, ou em larga medida maioritariamente prejudicada, a tal ponto de se ter visto obrigada a encerrar o estabelecimento, que assim se conservou durante longos meses;

21° Também não se vislumbra minimamente da matéria de facto provada que outros prejudicados com tais obras tivesse havido, com os quais a apelante se visse em pé de igualdade em termos de danos e prejuízos sofridos, sendo certo que, quanto a tal matéria, não caberia à A. o ónus da sua alegação e prova.

22° Atente-se também, quanto à gravidade ou “anormalidade” dos prejuízos sofridos, que a apelante é uma sociedade comercial de constituição recente, cuja actividade, de muito reduzida dimensão, passa pela exploração, desde Dezembro de 1996, de um pequeno café, snack-bar e “Pub”, cujos proventos e rendimentos anuais são também muito reduzidos, razões pelas quais a perda de clientela que se verificou entre Setembro e Dezembro de 1999 e o encerramento nesse mês de Dezembro até Julho de 2000, com a manutenção de todas as despesas correntes, bem como uma total ausência de receitas, significaram e traduziram prejuízos materiais substanciais e para ela incomportáveis.

23”- A decisão de que se recorre encontra-se em manifesta contradição com a matéria de facto dada como provada e com a linha de argumentação e a fundamentação a espaços nela expressa.

24° Quanto aos danos, a merecer o presente recurso, como se espera, o devido provimento, deve a indemnização arbitrada à recorrente contemplar, não só os que resultam da matéria de facto dada como provada em resposta aos pontos 3°, 4°, 5°, 6°, 22°, 23°, 24°, 25°, 26°, 27°, 28° e 29° da douta Base Instrutória, mas também, e não obstante a resposta negativa que mereceram os “quesitos” 30° e 31°, uma indemnização por perda de clientela e desvalorização comercial do seu estabelecimento, a fixar com recurso à equidade, atendendo a que teve o mesmo de encerrar e como tal se manteve durante seis meses, ocorrendo uma natural perda de clientela, com repercussões negativas ao nível da facturação aquando e após a sua reabertura, factualidade que nos parece pública e notória, para além de corresponder aos dados da experiência.

25° A sentença em recurso, ao não declarar conforme propugnado nestas alegações violou, no modesto entender da recorrente, e além do mais, o disposto nos artigos, 22° da Constituição da República Portuguesa, 1°, 2°, 6° e 9° do Decreto-Lei n° 48.051, de 21 de Novembro de 1967, 483°, 486°, 487°, 493°, n° 2, 562°, 564° e 566° do Código Civil e 3°, 4° e 5° do Código de Procedimento Administrativo”.

O R. contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

“1- A causa de pedir da presente acção é o ressarcimento de prejuízos sofridos pela Autora, causados por actos e omissões ilícitas, culposas e imprudentes do Recorrido, pressupostos da responsabilidade por facto ilícito, prevista no art° 483° do CC e nos art°s. 2°, 6° e 7° do DL n° 48.051, de 21 de Novembro de 1967, ou o ressarcimento dos mesmos prejuízos, ainda que causados por actos lícitos (pressupostos da responsabilidade por facto licito prevista no art° 9° do referido DL e do art° 22° da Constituição, se se entender este como directamente aplicável).

II- Para que a acção pudesse proceder, deveria a Recorrente ter provado, nos termos do art° 342° do CC, pois, os seus prejuízos, a ilicitude e a culpa da actuação do Recorrido e o nexo de causalidade entre esta actuação culposa e os prejuízos sofridos ou, então, que os prejuízos por si sofridos tinham sido “especiais e anormais” e o nexo de causalidade entre a actuação, apesar de ilícita, do Recorrido e os ditos prejuízos, prova essa que não foi feita.

III- Os factos provados não resultam na consideração de que a actividade do Município foi ilícita, culposa, provocadora de danos a terceiros, nem quais as disposições legais que tenham sido violadas pela actuação do Recorrido, que normas do regime jurídico das empreitadas de obras públicas tenham sido desrespeitadas.

IV- Da factualidade apurada não se descortina qualquer facto ilícito do Recorrido: a conduta apurada, com objectivo lícito, consistiu nas obras públicas de construção civil aqui em causa, cujas operações materiais não ofenderam regras legais ou regulamentares ou princípios gerais de direito. Ou seja, não há ilicitude do meio ou da conduta.

V- Não se apurou, portanto, qualquer facto ilícito, em relação ao qual valha a pena apurar nexo de causalidade com eventuais danos, designadamente as dificuldades económicas e financeiras do estabelecimento ou o sofrimento da Recorrente.

VI- O recorrido provou que não praticou nenhum facto ilícito, que não actuou com culpa, que os prejuízos que a Recorrente sofreu não foram causados de forma directa e determinante pelas obras que levou a cabo na zona do bar da recorrente.

VII- E assim, nesses termos, não se tendo provado qualquer actuação ilícita do Município, geradora de responsabilidade civil extracontratual, cuja prova incumbia à ora Recorrente, a acção teria forçosamente de improceder com tal fundamento,

VIII- No que concerne à responsabilidade civil por factos lícitos, para que a mesma se verificasse, teriam de estar preenchidos integralmente os seus pressupostos, a saber: a existência de um acto lícito; um dano especial e anormal resultante da ofensa dos direitos e interesses legalmente protegidos de algum administrado na prossecução do interesse geral; o nexo de casualidade entre o facto e o dano.

IX- Dúvidas não existem que as obras públicas levadas a cabo pelo Município na Avenida … são actos lícitos e de manifesto interesse público, que visaram melhorar a qualidade de vida dos residentes, comerciantes, monçanenses em geral e visitantes do concelho. Algo que a Recorrente não questionou, reconhecendo-o nas suas alegações.

X- A Recorrente não especifica em que pontos do probatório se baseia para chegar à conclusão de que as obras lhe causaram prejuízos anormais, não resultando provado nos autos que, por causa das obras da empreitada da Avenida …, a Autora tenha sofrido prejuízos anormais, e designadamente que o encerramento do estabelecimento tivesse sido determinado pelas obras.

XI- Não se vislumbra como considerar provado que foi imposto um sacrifício especial à Recorrente, dado que os trabalhos afectaram diversos comerciantes e moradores, a todos lhe tendo ocasionado incómodos indesejáveis e transtornos, mas inevitáveis, que o interesse da comunidade por vezes impõe, e que, em alguma medida, sacrificam o interesse de alguns dos seus membros, tendo todos eles tendo contribuído de modo igual para o interesse público.

XII- Tratando-se de um encargo relativamente generalizado aquele que sofreram todos os residentes, comerciantes e demais munícipes, com os incómodos provocados pelas obras, diferente terá sido a medida do sacrifício experimentado por cada um deles, sendo que só assim se explica que ao cabo de apenas três meses de diminuição de receitas tenha a Autora tomado uma tão radical decisão de encerrar o estabelecimento.

XIII- Perante toda a factualidade, não se poderia considerar provado o carácter anormal dos prejuízos da Recorrente, sendo certo que o ónus da prova incumbia à Autora, pelo que também por este fundamento a acção teria de improceder”.

O Exmº. Procurador-Geral Adjunto, neste Supremo tribunal Administrativo, emitiu o parecer seguinte:

“A sentença sob recurso, julgando improcedente a acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual intentada, absolveu o R. Município de Monção do pedido indemnizatório formulado.

Para tanto, ponderou-se que, no essencial, não configurava ilicitude determinante dos prejuízos invocados a conduta do R. traduzida na realização de uma empreitada que, visando a reestruturação e remodelação da Avenida onde se localizava o estabelecimento comercial da A.,. impossibilitou o único acesso automóvel e o principal pedonal ao mesmo, o que ocasionou decréscimo de receitas por perda de clientela e mesmo o respectivo fecho durante um certo período.

Mais se concluiu na sentença que os prejuízos alegados também não seriam ressarcíveis à luz da previsão normativa constante do artigo 9.°, nº, 2 do DL n.º 48051, de 21/11/67 (responsabilidade por actos lícitos), uma vez que deveriam ser “considerados como integrados naquele núcleo de “generalidade e “normalidade” de sacrifícios normalmente suportados por todos, ou por grupos indiferenciados de cidadãos”.

Inconformada, a recorrente na sua alegação de recurso vem defender que os prejuízos que alegara deveriam ser ressarcidos quer como decorrência da ilicitude da conduta do R. Município no decurso da realização das obras da empreitada em causa, posto que teriam sido violados diversos princípios gerais da actividade administrativa, com realce para os da legalidade, igualdade, justiça e proporcionalidade, quer em função da especialidade e anormalidade desses prejuízos acaso se entendesse que essa conduta seria de qualificar como lícita.

Vejamos.

Não se nos afigura que a razão se encontra do lado da recorrente quando pugna pela ilicitude da conduta do R. Município.

Com efeito, nada do acervo factual dado por assente na sentença permite servir de suporte para se caracterizar como ilegítima a actuação do R.

No que concerne à responsabilidade civil com base em acto lícito atenta a anormalidade e especialidade dos prejuízos alegados, de igual modo não acompanhamos o alegado pela recorrente.

É sabido que o princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos constitui o fundamento da responsabilidade por actos lícitos, acolhida no artigo 9.° do DL n.° 48.051, preceito este que tem de ser interpretado à luz do preceituado no artigo 22.° da CRP.

Ora, como se deixou expresso em sumário tirado do acórdão de 5-11-03 no recurso n.° 1100/02 – “Para efeitos do preceituado no artigo 9.° do DL n.º 48.051, de 21-11-67 (responsabilidade da administração por acto lícito) é prejuízo anormal aquele que se revista de certo peso ou gravidade em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da sociedade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos, e prejuízo especial aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide designadamente sobre um indivíduo ou grupo determinado”.

Como assim, tendo em atenção o caso em concreto, não nos parece que os prejuízos provados (decréscimo temporário de receitas e encerramento do estabelecimento durante cerca de meio ano, período durante o qual o A. explorou um outro estabelecimento do mesmo ramo na Vila de Monção-cfr.2.21 e 2.26 da base instrutória), preencham os aludidos requisitos imprescindíveis à sua ressarcibilidade.

De facto, para além de não ter resultado provado que tenha sido a recorrente o único comerciante ou morador da Avenida a sofrer os correspondentes sacrifícios e prejuízos, muito embora se admita que tenha sido diversa a medida por cada um suportada, a verdade é que de forma segura se pode afirmar que os melhoramentos introduzidos permitiram potenciar maior rentabilidade futura do estabelecimento comercial em causa, desta forma se não justificando “a intervenção restauradora da indemnização».

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece obter provimento, confirmando-se, em consequência, a sentença recorrida”.

Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

II.1. A sentença recorrida assentou na seguinte Matéria de Facto:

1. Matéria Assente

1.1- A A. tem por objecto social as actividades de Snack-Bar e café, com o código (CAE) 55403 (al. A));

1.2- Por escritura pública, lavrada no dia 03 de Outubro de 1997, no Cartório Notarial de Monção, entre a A… e B… foi formalizado um contrato de arrendamento verbalmente outorgado em inícios do mês de Dezembro de 1996 (al. B));

1.3- Nos termos do estipulado no dito contrato, o senhorio deu de arrendamento à A. o rés-do-chão, lado direito, de um prédio urbano composto de casa com quatro pavimentos, sito na Avenida …, freguesia e concelho de Monção, com o n° … de polícia, a confrontar de norte, sul e poente com caminho público e de nascente com bens do Ministério da Guerra, inscrito na respectiva matriz sob o artigo n° 24 (al.C));

1.4- Tal arrendamento, contratado pela renda mensal inicial de 36.000$00 (trinta e seis mil escudos), destinava-se a que a A. instalasse no locado uma indústria de Snack-Bar e café (al. D));

1.5- Em 21 de Dezembro de 1996, a A. abriu ao público, no local arrendado, o estabelecimento comercial composto por café, Snack-Bar e “Pub” com a firma “C… ” ( al. E)).

1.6- No ano de 1999, o R. resolveu empreender a realização de uma empreitada implicando substanciais obras de intervenção, reestruturação e remodelação da Avenida …, particularmente ao nível das infra-estruturas básicas (al. F));

1.7- No mês de Abril desse ano, fez deslocar para a mencionada Avenida trabalhadores e máquinas (al. O));

1.8- As obras levadas a cabo traduziram-se, globalmente, no levantamento e remoção de todo o piso do armamento constituído por calceta, vulgo “paralelo”, com posterior repavimentação, na destruição dos passeios e bermas e sua reconstrução, na abertura de valas profundas para passagem de cabos de electricidade e telefone, com intervenções nas de águas pluviais, de abastecimento de água e de saneamento na remodelação dos locais e zonas de estacionamento (al. H));

1.9- Trabalhos que foram efectivados, tendo particularmente em vista melhorar os acessos às termas locais, dotando-as também com novas ligações de electricidade, telefone e similares, redes de escoamento de águas e saneamento (al. I));

1.10- Nas aludidas obras intervieram e laboraram diariamente, além do mais, trabalhadores, máquinas retroescavadoras, compressores, tractores, camiões para carregamento de entulhos e descarga de materiais (al. J));

1.11- As abras de intervenção estenderam-se às zonas contíguas aos passeios e nomeadamente aos acessos directos ao estabelecimento da A. e aos espaços adjacentes, que esta utilizava como logradouro e esplanada (al.k));

1.12- Aí foram também feitas escavações, amontoadas terras e entulhos resultantes das escavações e depositados vários materiais de construção e pavimentação (britas, areias, pedras) (al. L)).

2. Da Base Instrutória da Causa:

2.1- O referenciado estabelecimento encontrava-se aberto todos os dias, funcionando no horário entre as 10 (dez) horas da manhã e as 14h30m e depois entre as 20h e as 2 (duas) horas do dia seguinte (resposta ao facto 10);

2.2- Aí exerciam as suas actividades profissionais, permanentemente, dois trabalhadores, o sócio-gerente da A…. D… e uma empregada de balcão, E… (resposta ao facto 3°);

2.3- Auferindo o primeiro o salário mínimo nacional que, para o ano de 2000, se cifrava em 63.800$00 (sessenta e três mil e oitocentos escudos) e a segunda o vencimento mensal de 72.100$00, actualizado em Abril de 2000 para 74.500$00 (setenta e quatro mil e quinhentos escudos), sujeitos aos impostos e descontos legais, designadamente para a Segurança Social (resposta ao facto 4°);

2.4- A par de tais despesas, decorrentes do funcionamento do referido estabelecimento, impendiam sobre a A., entre outras, as relativas ao pagamento das rendas, água, electricidade, telefone e contabilidade organizada (resposta ao facto 5°);

2.5- Desde a data da sua abertura ao público, em Dezembro de 1996, o “C…” foi assistindo a um progressivo aumento da sua clientela e ao crescimento das receitas (resposta ao facto 6°);

2.6- A referida Avenida … constitui o único acesso automóvel directo para o estabelecimento da A. e o principal acesso pedonal (resposta ao facto 7°);

2. 7 As obras e maquinaria dificultavam qualquer tipo de trânsito automóvel por aquele local, no sentido ascendente como no descendente (resposta ao facto 8°);

2.8- O referido em K) e L) acabou por dificultar o acesso ao dito estabelecimento, inclusive para pessoas a pé (resposta ao facto 9°);

2.9- A tudo o já alegado se aliando a produção de lamas e a acumulação de poços de água, facilitados pelas abundantes chuvas que começaram a cair logo durante o mês de Setembro de 1999 e se prolongaram por todo o Inverno (resposta ao facto 10°);

2.10- A dificuldade de se estabelecer a circulação automóvel por aquela via acresceu a impossibilidade de se estacionar no local, atentos os motivos já expostos e a total ausência de estacionamentos alternativos no local (resposta ao facto 11º);

2.11- A empreitada ligada às obras descritas nos autos tinha o prazo de execução de 210 dias (resposta ao facto 12°);

2.12- As obras prolongaram-se por cerca de 20 meses (resposta ao facto 13°);

2.13- Para agravar ainda mais a situação de inacessibilidades, em Setembro de 1999 houve um aluimento de terras que provocou o derrube da encosta para …, que poderia consubstanciar um acesso pedonal alternativo, se bem que insuficiente, ao referido bar (resposta ao facto 14º);

2.14- O R., ou a Câmara representante, nenhuma providência tomou com vista à reposição da retro mencionada encosta ou acesso (resposta ao facto 15°);

2. 15 Jamais o R. se preocupou ou providenciou pelo arranjo de acessos e zonas de estacionamento alternativos aos então utilizados pelos clientes do “C…” (resposta ao facto 17°);

2.16- Antes foram inutilizados os existentes, designadamente, obstaculizando a passagem com montes de terra, entulhos e materiais de construção, que poderiam perfeitamente ter sido colocados do outro lado do arruamento ou em local circunscrito (resposta ao facto 18°);

2.17- Aliás, os legais representantes da A. não foram sequer notificados ou avisados da intervenção que iria ser levada a cabo no local, nem da sua extensão e prazo de execução, factualidade bem evidente do desprezo e desconsideração a que foram votados (resposta ao facto 19º);

2.18- Em função da queda de fortes chuvadas, a partir de Outubro de 1999, o acesso ao estabelecimento da A. ficou mais dificultado (resposta ao facto 21º);

2.19- Com referência ao mês de Outubro de 1999, a A. foi assistindo a um significativo decréscimo do movimento do seu estabelecimento e a uma preocupante perda progressiva da clientela durante os meses seguintes (resposta ao facto 22°);

2.20- Até que, fruto da acumulação de prejuízos e da integral perda dos clientes, no mês de Dezembro de 1999 viu-se na contingência de ter que encerrar o dito estabelecimento (resposta ao facto 23°);

2.21- O qual se conservou completamente fechado ao público desde o mês de Dezembro de 1999 até finais de Junho de 2000 (resposta ao facto 24°);

2.22- Apenas tendo reaberto as suas portas no mês de Julho seguinte e por força do terminus dos trabalhos a que se aludiu (resposta ao facto 25°);

2.23- Relativamente ao período homólogo do ano anterior (Setembro a Dezembro de 1998) e tendo este por referência, verificou-se um decréscimo de receitas que se cifrou exactamente em 610.673$00, ou seja, € 3.046,02 (três mil e quarenta e seis euros e dois cêntimos) (resposta ao facto 26°);

2.24- A A. teve receitas no valor de Esc. 2.422.099$00 no período de Janeiro a Junho de 1999 (resposta ao facto 27°);

2.25- A A., no período entre Janeiro e Junho de 2000, despendeu Esc. 820.000$00 com referência aos salários do sócio-gerente e da empregada de balcão; Esc. 197.424$00 com referência às contribuições para a Segurança Social a cargo da A. enquanto entidade patronal, à taxa de 24%; Esc. 239.400$00 com referência às rendas do locado; Esc.175.500$00 com referência às mensalidades da contabilidade; Esc. 87.963$00 com referência a electricidade e Esc. 23.938$00 com referência a telefone (resposta aos factos 28° e 29°);

2.26- No período de fim de Dezembro de 1999 a Junho de 2000, o sócio-gerente da A…. explorou o “Bar … ” na Vila de Monção (resposta ao facto 34°).

II.2. DO DIREITO

A sentença recorrida julgou improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual instaurada pela Autora e ora recorrida contra o R. Município de Monção que, assim, foi absolvido do pedido indemnizatório formulado.

Como factualidade integrante da causa de pedir, e que veio a comprovar-se, foi invocado como de mais relevante:

- que o R. Município levou a efeito uma empreitada de obras públicas que implicou a realização de obras de intervenção, reestruturação e remodelação, particularmente ao nível das infra-estruturas básicas numa avenida de Monção;

- tais obras traduziram-se no levantamento e remoção de todo o piso do arruamento, com posterior repavimentação, na destruição dos passeios e bermas e sua reconstrução, na abertura de valas profundas para passagem de cabos de electricidade e telefone, com intervenções nas de águas pluviais, de abastecimento de água e de saneamento na remodelação dos locais e zonas de estacionamento;

- Trabalhos que foram efectivados, tendo particularmente em vista melhorar os acessos às termas locais, dotando-as também com novas ligações de electricidade, telefone e similares, redes de escoamento de águas e saneamento;

- As abras de intervenção estenderam-se às zonas contíguas aos passeios e nomeadamente aos acessos directos ao estabelecimento da A. e aos espaços adjacentes, que esta utilizava como logradouro e esplanada;

- Aí tendo sido feitas também escavações, amontoadas terras e entulhos resultantes das escavações e depositados vários materiais de construção e pavimentação (britas, areias, pedras).

- A referida Avenida … constitui o único acesso automóvel directo para o estabelecimento da A. e o principal acesso pedonal;

- as obras e maquinaria dificultavam qualquer tipo de trânsito automóvel por aquele local, em ambos os sentidos;

- as obras (ao que acrescia a produção de lamas e a acumulação de poços de água, facilitados pelas abundantes chuvas que começaram a cair) acabaram por dificultar o acesso ao estabelecimento (de café, “snack-bar” e “pub”) que a A. ali explorava, dificultando a circulação automóvel e impossibilitando o estacionamento no local;

- tendo a empreitada o prazo de execução de 210 dias, as obras prolongaram-se por cerca de 20 meses;

- o R. não providenciou pelo arranjo de acessos e zonas de estacionamento alternativos aos então utilizados pelos clientes do estabelecimento.

- começou por se verificar um significativo decréscimo do movimento do seu estabelecimento e uma perda progressiva da clientela durante alguns meses até que, fruto da acumulação de prejuízos e da integral perda dos clientes, se viu na contingência de ter que encerrar o dito estabelecimento;

- apenas o tendo reaberto quando os trabalhos terminaram.

A A. fez radicar nos artºs 483º do Cód. Civil, 2º, 6º e 9º do Dec. Lei nº 48051, de 21/11/67, as fontes legais da responsabilidade do R. pelos danos que sofreu.

Na sentença afirma-se que face ao enunciado quadro factual inexiste, tanto a responsabilidade pelo risco, como a responsabilidade por factos ilícitos, e, ponderando de seguida se concorriam os pressupostos da responsabilidade civil fundada na prática de acto lícito, concluiu que também tal espécie de responsabilidade inexistia.

II.2. 1. A A. continua a pugnar que da factualidade apurada emergem os necessários elementos que conferem suporte à condenação do R, pois que deles emergem os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.

Vejamos cada um dos argumentos em que sustenta a condenação por facto ilícito.

II.2. 1.1. Desde logo vê no atraso verificado na execução das obras um elemento ilícito que terá sido causador dos danos verificados.

Segundo a A/recorrente, em síntese, o “desrespeito e ultrapassagem de prazos, perfeitamente excessivo e não justificado” (pois que foi de quase três vezes maior que o previsto) foi causador e agravante dos danos sofridos por não poder “considerar-se lícito ou normal”.

Vejamos:

Segundo o art.º 6.º do citado Dec. Lei 48051, “consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violam as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam esta norma e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em considerações".

Face à definição ampla de ilicitude constante daquela norma, torna-se difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos de ilicitude e da culpa, sucedendo não raras vezes que a culpa se dilui na ilicitude assumindo-se como seu elemento subjectivo, traduzido na censurabilidade do facto ao agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha a obrigação de conhecer e de adoptar.

Da matéria factual apurada o que a tal respeito emergiu foi que a empreitada ligada às obras descritas nos autos tinha o prazo de execução de 210 dias (cf. resposta ao quesito 12°), pese embora na base instrutória respectiva se indagasse se a obra tinha “previsto um prazo de execução de cerca de dois a três meses?”.

E, embora na base instrutória respectiva se indagasse se, “fruto do seu deficiente planeamento e execução acabaram por se prolongar por cerca de quinze meses?” (cf. quesito 13°), a respectiva resposta foi (apenas) que as obras se prolongaram por cerca de 20 meses, sem que algo tivesse sido esclarecido, pois, quanto às respectivas causas.

Ou seja, cumprindo ao autor, e em obediência às regras de repartição do ónus da prova (cf. nº 1 do artº 342º do Cód. Civil), alegar e provar se houve excesso desrazoável, desproporcionado e injustificado do prazo de execução da obra relativamente ao que fora inicialmente fixado, o que se provou foi apenas o que se deixou indicado.

Na verdade, como é sabido, para a determinação do que deve considerar-se como "prazo razoável" (concretamente para os fins do artº 6º nº1 da Convenção dos Direitos do Homem ratificada pela Lei 65/78 de 13/10, mas que pode transpor-se para o caso), há que ter em consideração o caso concreto ( Entre muitos, outros, vejam-se a propósito os seguintes acórdãos deste STA: de 29/04/1997 (rec. 41413), de 15/10/1998 (rec.36811), de 17/06/1999 (rec. 44687), de 01/02/2001 (rec. 46805), de 11/JAN/01 (Rec. 44. 447), de 17.03.05 (Rec. 230/03) e de 17.01.07 (Rec. nº 1164/06).) ( Aliás, este STA, já decidiu que, "o atraso verificado na aprovação dum pedido de aprovação de loteamento não configura um facto ilícito, gerador da responsabilidade civil extra contratual dum município, se estiver demonstrado que tal atraso não pode ser dissociado do comportamento do interessado" (in ac. de 04/02/1999, rec. 37640).).

Ora, como se viu, ficaram por esclarecer as circunstâncias do planeamento e execução da obra, concretamente quais as circunstâncias que levaram a que as obras se prolongassem por cerca de 20 meses, e bem assim se tal (e em que medida), era imputável à Administração, afim de se poder concluir por alguma quebra de diligência e infracção da prudência comum (a que se refere o citado artº 6º do DL 48051).

Tudo com vista a que a conduta da Administração pudesse ser valorada negativamente de molde a preencher o conceito de ilicitude/culpa face a um tal resultado, o que jamais poderia ser o caso se, como afirma o recorrido, houvessem, v.g., concorrido as circunstâncias que alega o R. (cf. ponto 6 da sua contra-alegação).

Assim, uma tal invocação não integra fundamento consistente para censurar o decidido.

II.2. 1.2. Uma outra circunstância que, segundo a A., deve levar a considerar a conduta do R. Município como ilícita traduz-se no facto de não haver providenciado pela execução de acessos e estacionamentos alternativos face à inutilização dos pré-existentes, e também nada ter feito perante a ocorrência de um aluimento de terras numa encosta que poderia consubstanciar acesso pedonal alternativo.

Vejamos.

Da própria p.i. já resultava a invocação de que o arruamento em causa constituía “o único acesso automóvel para o estabelecimento da autora e o principal, para não dizer praticamente único, acesso pedonal” (artº 15º), e que a referida encosta constituía um acesso pedonal insuficiente (cf. artº 25º).

Ora, das respostas aos quesitos 7, 8 e 9 resulta, justamente, que a referida Avenida … constitui o único acesso automóvel directo para o estabelecimento da A. e o principal acesso pedonal, e que as obras e maquinaria dificultavam qualquer tipo de trânsito automóvel por aquele local, sendo que as obras dificultaram o acesso ao estabelecimento, inclusive para pessoas a pé.

Só que tal ordem de factos, verdadeiramente não assume autonomia relativamente à globalidade da actuação do R., e, por outro lado, também nada esclarece sobre a responsabilidade que lhe possa ser imputada pelo aludido aluimento de terras (cf. resposta ao quesito 14). Por outro lado, não resulta apurada e quantificada, a relação de causa e efeito entre a aludida insuficiência de acesso(s) pedonais e os eventos danosos verificados.

Motivos por que também não pode censurar-se a sentença por tal fundamento.

II.2. 1.3. Invoca ainda a A. que, para além de haver dificultado o acesso ao estabelecimento, o R. ainda a privou da utilização do espaço adjacente que vinha utilizando como logradouro e esplanada.

Deve dizer-se que, como se ponderou na sentença, tal invocação “não tem qualquer autonomia relativamente à obra desenvolvida e que determinou as dificuldades descritas quanto ao acesso ao estabelecimento da A. e que acabou por determinar o encerramento do estabelecimento por um determinado período de tempo”.

Pelo exposto, também não pode censurar-se a sentença por tal fundamento.

II.2. 1.4. A A. ainda invoca como elemento integrante da ilicitude a circunstância de não haver sido de algum modo notificada ou avisada que a obra iria ser realizada, quer quanto à sua extensão, quer quanto ao prazo de execução.

Só que, tal como decidido, também se crê que um tal elemento, em si mesmo, e como mero elemento a ponderar no plano da boa administração, como “faute de service” em suma (pois que não se vê qualquer outra fonte donde o mesmo possa decorrer, nem a recorrente o refere), possa constituir motivo autónomo de ilicitude.

II.2. 2. A recorrente, por mera remissão para a matéria de facto, refere ainda que a obra em causa consubstancia “trabalhos de construção civil de especial perigosidade, insere-se no conceito de “actividade perigosa”, positivado no n° 2 do artigo 493° do Código Civil, do qual decorre uma presunção legal de culpa, que, in casu, o R. Município de Monção não logrou elidir” (cf. conclusão 16ª).

Só que a questão da responsabilidade pelo risco, ou seja a análise dos seus pressupostos referenciada ao caso dos autos, não foi decidida na sentença, não constituindo a afirmação sobre a inexistência de responsabilidade pelo risco ali produzida, e a que acima se aludiu, mais do que mera afirmação ou obiter dictum.

Donde, e como os recursos jurisdicionais, no domínio da LPTA, não visam criar decisões sobre matéria nova (isto é, não decidida na sentença), não cumpre emitir pronúncia sobre tal invocação.

II.2. 3. Vejamos do que vem alegado quanto à responsabilidade por facto lícito que na sentença também se julgou inexistir.

Substanciando a sua inconformação refere o recorrente no que tange ao plano factual e em síntese:

- que o seu estabelecimento, dada a sua proximidade com o local das obras, foi o único a ser realmente sacrificado com a sua realização, até porque “ninguém mais se queixou da produção de tais danos”;

- os prejuízos foram de tal monta que se viu forçado a encerrar o estabelecimento.

- Ora, acrescenta a recorrente, como de mais relevante, “os padecimentos e prejuízos inerentes à prossecução do interesse público terão de ser suportados, dentro dos limites do que é razoável, pela generalidade dos cidadãos”, e não apenas por si, o que apenas se alcança com a sua indemnização.

Vejamos:

Efectivamente, o art.º 9.º n.º 1 do citado DL 48051 (cf. arts. 18.º e 22.º da CRP) prescreve a responsabilidade do Estado e demais entes públicos relativamente a “particulares a quem, no interesse geral, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais”.

Nesta sorte de responsabilidade, mais do que caracterizar a posição jurídica do administrado como direito subjectivo ou interesse legítimo, o que importa é indagar da natureza e extensão da interferência da actividade administrativa na sua esfera jurídico-pessoal (in Ac. do STA de 2.02.2000-rec.44.443, retomado pelo menos no Ac. de 27 de Junho de 2000-rec.44214, e mais recentemente pelo menos nos Acs. de 26-04-2006-rec.0120/06 e de 21-06-2007-rec. 0110/06).

Assim, e segundo Gomes Canotilho (in “O problema da responsabilidade do Estado por actos lícitos”), que ali se invoca, o sacrifício resultante de tal acto não há-de constituir uma simples limitação do direito (ou posição) subjectivo(a), não devendo tratar-se de uma compressão abstracta comum a toda uma categoria de direitos (ou posições jurídicas), mas sim de um ataque grave, devendo evidenciar “consistência jurídica suficiente para, no caso de compressão grave, poder justificar, a favor do titular, uma protecção ressarcitória”. Assim, no âmbito da responsabilidade do Estado por acto lícito, e ainda segundo o citado aresto, só são indemnizáveis os danos decorrentes da imposição de encargos ou de sacrifícios especiais e anormais e que sejam inequivocamente graves.

Ora, segundo a sentença,

“Os prejuízos invocados pela A. e que foram efectivamente demonstrados relacionados com o período em que o estabelecimento “C… ” esteve encerrado são prejuízos que não podem deixar de ser considerados como integrados naquele núcleo de “generalidade” e “normalidade” de sacrifícios comummente suportados por todos, ou por grupos indiferenciados de cidadãos”,

Pois que, ali se prossegue,

“tais obras, e as limitações delas decorrentes, não posicionaram o Autor numa situação de desigualdade - logo de verdadeira especialidade - relativamente aos demais munícipes, ou mesmo dos moradores da rua”,

Visto que,

“não foi só a Autora, nem um grupo restrito de pessoas, a ser afectado. Seguramente que a maior parte dos moradores da rua e da zona, comerciantes ou não, bem como muitas pessoas e empresas que por motivos pessoais ou profissionais se relacionaram com ela durante o tempo em que os trabalhos decorreram tiveram incómodos e padecimentos de vária ordem, sendo facilmente prognosticável que alguns tenham sofrido perdas patrimoniais susceptíveis de avaliação pecuniária. Pense-se nos desvios de percurso a que foi obrigado o pessoal ao serviço das empresas, com sobrecarga de humanos e desperdício de horas de trabalho, no desarranjo na vida e familiar que isso implicou, mormente para os mais dependentes, crianças e idosos. O encargo infligido é, assim, relativamente generalizado.

O que pode ser diferente é a medida do sacrifício que daí resultou para cada um, mas isso é coisa que já depende de factores exógenos à actividade do ente público causadora do dano, tendo a ver apenas com a diferente medida em que cada qual se acha exposto à situação criada. E que muitas vezes é função de factores perfeitamente aleatórios, como o tipo de negócio explorado (com ou sem clientela visitante), a precisa localização na rua, a existência ou não nas imediações de empresas ou estabelecimentos alternativos que absorvam temporariamente a clientela que optou por se afastar, etc.

Sendo assim, dificilmente se pode afirmar que à Autora foi imposto um sacrifício especial, obrigando-a a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas.

Assinale-se que não seria o facto de a Autora ser o único dos atingidos a reclamar essa indemnização em juízo (coisa que, de resto, com os elementos dos autos, está longe de poder dar-se como adquirida) que podia “especializar” o seu sacrifício, pois a circunstância de certo administrado tomar essa iniciativa, e outros não, não é susceptível, por si só, de o arrancar ao universo dos que estão sujeitos, em medida igual, as intervenções ablatórias lícitas dos poderes públicos. O que há que ver é se essa intervenção o apartou a ele próprio desse universo, se o elegeu como a vítima que vai suportar, sozinha, o efeito nocivo do que é decidido em benefício de todos. E não foi isso que aconteceu.

Por outro lado, o universo das pessoas que, como a Autora, tiveram de suportar os efeitos nocivos dos trabalhos no arruamento em causa não é substancialmente diferente do que é composto pelos que mais directamente ficaram a beneficiar com os melhoramentos públicos introduzidos, O que mostra que não houve verdadeira ruptura da igualdade na repartição dos encargos públicos que justifique a intervenção restauradora da indemnização.

Tratando-se, como se trata, de danos provocados por trabalhos de reparação de ruas e de construção e melhoramento de infra-estruturas de base, num país ainda tão carente de condições de bem-estar social, o tribunal deve rodear-se de particulares cautelas na avaliação dos requisitos da especialidade e gravidade do dano.

Doutro modo, uma excessiva generosidade no preenchimento desse requisito poderia ter o efeito indesejável de dissuadir ou constranger a Administração sempre que se revele necessário executar obras públicas deste género, no receio de os pedidos de indemnização se poderem multiplicar”.

Tal ordem de ponderações, e com as quais se concorda, mostra-se acertada e de harmonia com o quadro factual dado como assente e em consonância com o que a jurisprudência do STA vem afirmando em situações similares (cf., por mais recente, o já citado Acórdão de 21-06-2007-Rec. 0110/06, reportando-se de resto a outra jurisprudência e doutrina).

Ora, o que vem alegado pela recorrente, salvo o devido respeito, não corporiza qualquer fundamento que seja de molde a por em crise o seu acerto à luz da enunciada doutrina.

Face ao exposto fica prejudicado o conhecimento do elemento de responsabilidade atinente aos danos a que a alegação da recorrente também se refere, e que, naturalmente, também não fora apreciado na sentença.

III. DECISÃO

Nos termos expostos acordam os juízes deste Supremo Tribunal em julgar improcedente o recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 30 de Abril de 2008. - João Manuel Belchior (Relator) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.