Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. A Comissão de Inscrição da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas recorre da sentença de 14-03-2003, do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, que, concedendo provimento ao recurso contencioso interposto por A..., identificado nos autos, anulou o acto de 13-08-98, daquela Comissão, que recusou a inscrição do aqui recorrido na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.
A recorrente formula as conclusões seguintes :
1 – Salvo o devido respeito pela sentença recorrida o acto recorrido não enferma do vício de violação de lei, que lhe foi assacado e que determinou a decisão de dar provimento ao recurso contencioso interposto pela recorrido .
2 – O conceito de responsabilidade directa previsto na Lei nº 27/98 mais não é do que a assunção, por profissionais de contabilidade, no período que foi de 01.01.89 até 17.10.95, da responsabilidade pela fiabilidade de contabilidade de contribuinte sujeito a imposto sobre o rendimento perante a Administração Fiscal, a qual se materializava pela assinatura das declarações de IRC e IRS (mod. 22 e mod. 2, anexo C, respectivamente) na qualidade de “responsáveis pela contabilidade”.
3 – A sentença recorrida, para além de ter violado o nº 1 do artº 1º da Lei nº 27/98, também violou o espírito da mesma Lei, que mais não quis do que, excepcionalmente, permitir aos profissionais de contabilidade, que, por causa do vazio legislativo ocorrido a partir de 01.01.89, tivessem assumido perante a Administração Fiscal a responsabilidade acima referida no período nela previsto, inscrever-se na CTOC.
4 – A assunção daquela responsabilidade só podia fazer-se pela assinatura, conjuntamente com o contribuinte, das declarações fiscais deste último, na qualidade de responsável pela contabilidade.
5 – Releva-se que a recorrente ao exigir para averiguação da responsabilidade directa – requisito previsto no artº 1º da Lei nº 27/98 – cópias das declarações fiscais mod. 22 e anexo C ao mod. 2 assinadas pelo interessado na inscrição, não violou aquele normativo e deu cumprimento ao regulamento interno da CTOC elaborado pela sua Comissão Instaladora e datado de 3 de Junho 1998.
6 – Aquele regulamento, foi um regulamento de execução determinado pela própria Lei nº 27/98, quando introduziu o conceito de responsável directo por contabilidade organizada e impôs à CTOC o dever de verificar se os futuros interessados na inscrição preenchiam, ou não, o requisito daquela responsabilidade directa.
7 – Acresce, que aquele regulamento, como foi entendido já por esse Supremo Tribunal Administrativo em diversos Acórdãos proferidos em matéria idêntica à dos autos, era perfeitamente consentido pela Lei nº 27/98 e não extravasou o âmbito da mesma Lei.
8 – Por último, o recorrido não logrou fazer a prova da referida responsabilidade directa, pelo prazo de três anos seguidos ou interpolados, previsto no artº 1º da Lei nº 27/98, já que a declaração do exercício relativo ao ano de 1995 apenas abrangia um período de nove meses e dezassete dias, pelo que a recorrente nunca o poderia inscrever.
9 – Consequentemente, deve a sentença recorrida ser revogada quando anulou o acto recorrido por estar eivado do vício de violação de lei.
Contra-alegou o recorrido pugnando pela manutenção do decidido e ampliando o âmbito do presente recurso, ao abrigo do artigo 684-A do C.P.Civil, com vista ao conhecimento do vício de incompetência absoluta e de usurpação de poder - geradores de nulidade -, e ainda dos vícios de violação de lei - geradores de anulabilidade -, por ele alegados no recurso contencioso.
O Exm.º Procurador Geral Adjunto emitiu parecer no sentido que segue :
“Acompanhando a recorrente, não se crê que a sentença traduza correcta interpretação e aplicação da lei.
Na verdade, jurisprudência maioritária deste Supremo Tribunal, ao invés da posição perfilhada na sentença, tem vindo a entender que a prova da qualificação exigida
no artigo 1.º do Lei n.º 27/98, de 3 de Junho, no tocante ao exercício, durante não menos de três anos, de responsabilidade directa por contabilidade organizada, terá de ser feita pelos interessados através dos documentos especificados no regulamento de execução àquela Lei, editado pela ATOC, com essa finalidade, não ocorrendo qualquer ilegalidade na pertinente exigência feita pela Comissão de Inscrição - cf., neste sentido, acórdãos de 11-10-01, 11-10-01, 29-11-01, 24-4-02, 13-11-02 e 15-5-03, nos recursos n.ºs 47.735, 47.551, 47.211, 47.812, 748/02 e 613/03 respectivamente.
Também é esse o nosso entendimento.
Com efeito, a lei ao atribuir à Associação de Técnicos de Oficiais de Contas competência para a inscrição como técnicos oficiais de contas aos profissionais de contabilidade nas condições previstas no referido art. 1.º da Lei n.º 27/98, conferiu-lhe implícita legitimidade para elaborar um regulamento que lhe permitisse levar a efeito essa incumbência legal.
E daí que, nomeadamente, no artigo do citado regulamento se fizesse a enumeração dos documentos que deviam instruir os pedidos de inscrição, documentos esses que, embora não expressamente previstos no citado art. 1.º, visam dar dimensão probatória ao conceito aí constante de “ responsáveis directos de contabilidade organizada”.
Assim, o Regulamento editado pela ATOC não possui qualquer conteúdo inovatório “contra legem”, antes constitui expressão da necessidade de dar exequibilidade à incumbência legal cometida à ATOC relativamente á inscrição dos técnicos oficiais de contas, movendo-se “secundum legem” ou seja nos estritos limites confinados pela lei habilitante.
Termos em que se é de parecer que o recurso deverá obter provimento.”
II. A sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos :
I. Em 29 de Julho de 1998, o requerente solicitou a sua Inscrição como Técnico de Oficial de Contas e a sua inclusão na Lista dos Técnicos de Oficias de Contas, à respectiva Comissão, tendo instruído o pedido com os seguintes documentos:
Fotocópia autenticada do BI;
Fotocópia simples do Cartão de Contribuinte;
Certificado do Registo Criminal;
Cópias autenticadas das declarações Mod. 22 de IRC ou anexo C à declaração Mod. 2 de IRS ou certidão emitida pela competente Direcção Distrital de Finanças, onde conste inequivocamente a assinatura do candidato, o n.º de contribuinte e a identificação da entidade sujeita ao imposto sobre o rendimento, comprovativo de ter sido responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC desde de 1 de Janeiro de 1989 até à data da publicação do Decreto Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, durante três anos seguidos ou interpolados;
Relações das entidades a quem presta os seus serviços, com a indicação do correspondente volume de negócios, no total de I folha;
e, cheque cruzado n.º 3543613239 s/ o Banco Nova Rede no valor de
5.000$00 a favor da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas. (cfr. PA fls.
2 a 38 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido) ;
- 2.A 3 de Junho de 1998 a Comissão Instaladora da ATOC regulamentou sobre adequada execução da Lei n.º 27/98, de 3 de Junho, nos termos constantes de fls. 33 a 35 dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido;
- 3.Por carta datada de 13 de Agosto de 1998, recepcionada pelo recorrente a 18 de Agosto de 1998, foi este notificado do teor da carta do Sr. Presidente da Comissão de Inscrição, de que a documentação que apresentara com o seu pedido de inscrição não se encontrava em conformidade com o Estatuto e Regulamento aplicado e, bem assim de que se não oferecesse os documentos em falta até à data limite, 31 de Agosto de 1998, o seu pedido de inscrição considerar-se-ia sem efeito – (cfr. 24 a 25 dos autos e 34 e 33 do Processo Administrativo cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido) – acto recorrido;
- 4.O presente recurso foi apresentado em 12 de Outubro de 1998.
Nos termos do artigo 712, n.º 2, do C. P. Civil, com interesse para a decisão consideram-se, ainda, provados os seguintes factos :
- 5.O requerimento referido em 2. foi instruído com cópias autenticadas das declarações Mod. 22 de IRC referente à empresa ”... Lda”dos exercícios de 1993, 1994 e 1995 , em que o requerente figura como responsável pela contabilidade, e ainda
- 6.Com doze documentos – quatro sem assinatura - de outras tantas empresas que declaram que, no período compreendido entre o ano de 1993, inclusive, e 14 de Julho de 1998, “toda a responsabilidade pela execução da contabilidade pela execução da sua contabilidade se encontra na firma ... Lda, na pessoa do seu sócio gerente A...“, o requerente .
III. A decisão recorrida considerou ilegal a restrição probatória constante do Regulamento elaborado pela entidade recorrida no que respeita à prova do preenchimento do requisito exigido pelo artigo 1º, da Lei n.º 27/98 – responsabilidade directa por contabilidade organizada, nos termos do POC - julgando procedente o recurso contencioso e anulando o acto recorrido por vício de violação de lei com base no seguinte discurso argumentativo :
“ No caso sub judice, o recorrente para provar tal facto, instruiu o seu pedido de inscrição com cópias autenticadas das declarações Mod. 22 de IRC e respectivos Anexos referente à empresa ”...Lda"’ dos exercícios de 1993, 1994 e 1995.
A comissão de inscrição veio a considerar tal prova insuficiente e, consequentemente notificou o recorrente para apresentar prova idónea sobre tal factualidade em conformidade com o regulamento procedimental da Comissão à Lei n.º 27/98. O recorrente nada disse e, consequentemente foi-lhe indeferido o pedido de inscrição com os fundamentos supra referidos.
Ou seja, o acto recorrido ao fazer aplicação do citado regulamento - exigindo ao recorrente um meio de prova concreto e indeferindo o seu pedido com fundamento nessa falta de meio de prova – incorre em vício de violação de lei, mormente da Lei n.º 27/98 a qual não prevê que a prova se faça por um qualquer meio de prova concreto. Não podia a Comissão através de um seu regulamento restringir aplicação de uma lei cujo espírito se rege por princípios de excepcionabilidade, estabelecendo uma interpretação restritiva e limitativa da inscrição de candidatos na ATOC.
Assim, padecendo o regulamento em si de vício de violação de lei em conformidade com o exposto, o acto recorrido ao fazer aplicação deste indeferindo o pedido de inscrição do recorrente, está também ele ferido de vício de violação de lei.”
A entidade recorrente, apoiando-se na corrente jurisprudencial deste STA que, considerando legal o Regulamento aprovado pela comissão instaladora da ATOC, aceita a impossibilidade de inscrição das situações em que não mostrassem preenchidos os requisitos constantes do mesmo, designadamente que não fizessem a prova do requisito constante do artigo 1º da Lei n.º 27/98 através da apresentação de certidões das declarações modelo 22 do IRC e ou Anexo C às declarações modelo do IRS, sustenta que a sentença recorrida, ao considerar ilegal a aplicação de tal Regulamento à situação em apreço, incorreu em erro de julgamento; alega, ainda, que o recorrido não logrou fazer a prova da responsabilidade directa por contabilidade organizada pelo período de três anos, já que, relativamente ao ano de 1995 o tempo que releva não perfaz um ano.
Não lhe assiste porém razão.
De facto, a jurisprudência citada pela recorrente no sentido de que aprova do requisito exigido pelo artigo 1º, da Lei n.º 27/98, devia ser feita nos termos exigidos pelo Regulamento de Inscrição da ATOC, sofreu um inflecção no sentido de considerar ilegal as restrições probatórias constantes do dito Regulamento – cfr. acórdãos de 1-04-2002, Proc.º n.º 970/03, de 16-04-2002, Proc.º n.º 48397, e de 14-05-03, Proc.º n.º 495/02 – tendo tal doutrina sido sufragada pelo Pleno da 1ª Secção no acórdão de 18-05-2004, proferido no Proc.º n.º 48397.
Na verdade, depois do acórdão de 14 de Maio de 2003 demonstrar que “ há ... abundantes elementos interpretativos que conduzem com segurança à conclusão de que não terá sido consagrado na Lei n.º 27/98, nem será compatível com ela, um regime probatório em que as declarações modelo 22 de I.R.C. e os anexos C às declarações modelo 2 de I.R.S. sejam o único meio de prova admissível e, que, se ele tivesse sido aí consagrado, seria materialmente inconstitucional. “, bem como que “ não há o mínimo suporte textual ou racional para que se conclua pela consagração de qualquer restrição, o que conduz à conclusão de que serão admissíveis todos os meios de prova admitidos em procedimento administrativo, que são todos os meios admitidos em direito (art. 87.º, nº 1, do C.P.A.).”, no acórdão do Pleno de 18-05-2004, proferido em recurso por oposição de acórdãos, pondera-se :
“ Nos casos concretos em que surgiram os Acórdãos divergentes, a Comissão instaladora da ATOC moveu-se no contexto já mencionado e emitiu antes da abertura do prazo dos
requerimentos dos interessados na inscrição como TOC uma norma que limita a prova do exercício da actividade que é pressuposto da inscrição, aos documentos que enuncia na alínea d) do artigo 1.º da sua deliberação de 3 de Junho de 1998.
Portanto, aquele comando que foi levado ao conhecimento dos interessados, coarctava-lhes o direito de requererem outra prova que não fosse aquela que era taxativamente vazada na norma proveniente do órgão competente.
Esta condicionante tinha reflexos necessários, em termos dos comportamentos normais e exigíveis dos diversos candidatos à inscrição, desde logo na forma como puderam desempenhar-se do ónus de provar o facto constitutivo do direito à inscrição e depois em momento final, também, necessariamente, na decisão que foi tomada de excluir os recorrentes.
De modo que por um lado a restrição probatória pôs em risco também um valor fundamental do procedimento que é o de a decisão se conformar tanto quanto possível com a verdade dos factos que interessam à composição dos interesses em causa, violando o princípio da verdade material. Neste sentido os Ac. deste STA de 15.12.94, Proc. 32949 e de 18.12.2003, Proc. 185/03 e Rui Machete, in Estudos de Direito Público e Ciência Política, pag. 379.
E por outro lado, ao agir assim o órgão em causa além de se não conformar com a norma mencionada do n.º 1 do artigo 87.º também viola a regra inserta no n.º 2 do artigo 88.º do CPA, restringindo sem fundamento, de modo genérico, apriorístico e proibido a possibilidade de os particulares usarem os meios de prova ao seu alcance e de requererem a produção dos que tivessem por adequados, normas estas que eram aplicáveis conjuntamente com o regime substantivo constante do artigo 1.º da Lei 27/98, a qual sem prever restrições ou meios específicos de prova dos pressupostos que enuncia, confere o direito de inscrição às pessoas que durante três anos seguidos ou interpolados, foram responsáveis directos por contabilidade organizada nos termos do POC de entidades que possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada durante o período visado, isto é, entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995.”
Conclui, assim, o citado aresto que a Comissão de Inscrição, de acordo com o Regulamento que aprovou, ao eleger os documentos aí exigidos como o único meio de prova, afastando a possibilidade de os interessados requererem e de a Comissão admitir qualquer outra, violou o disposto nos artigos 87.º n.º 1 e 88.º n.º 2 do Código do Procedimento Administrativo, pelo que o acto de recusa de inscrição com base na não apresentação dos aludidos documentos é ilegal .
Nos termos expostos, a decisão recorrida ao decidir que a exclusão do interessado com base no facto de não ter feito a prova da responsabilidade pela contabilidade organizada através dos meios previstos no Regulamento de inscrição da ATOC, viola a Lei n.º 27/98, de 3-06 , não merece reparo .
Sustenta a recorrente, porém, que o recorrido não logrou fazer a prova da responsabilidade directa por contabilidade organizada pelo período de três anos pelo que, não se verificando o requisito exigido pelo artigo 1º, da Lei n.º 27/98, nunca poderia ser inscrito na ATOC, pelo que, em seu entender o acto contenciosamente impugnado não deveria ter sido anulado,
Vejamos .
Este Supremo Tribunal Administrativo tem entendido que a constatação de que o acto recorrido enferma de vícios de violação de lei nem sempre implica a sua anulação, não a justificando, designadamente, quando a existência do vício não afectou, no caso concreto, o recorrente.
Trata-se de uma concretização do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina utile per inutile non vitiatur, e que, com essa ou com outras formulações e designações (como a de princípio antiformalista, a de princípio da economia dos actos públicos, a de princípio da inoperância dos actos e a de princípio do aproveitamento do acto administrativo), tem sido aplicado frequentemente por este Supremo Tribunal Administrativo . - cfr. neste sentido os acórdãos deste STA de 23-01-01, Proc.º n.º45.967, de 7-11-01, Proc.º n.º 38.983, de 13-02-02, Proc.º n.º 48403, e de 12-03-03, Proc.º n.º 349/03, e ainda Proc.º n.º 37.901, de 17-12-99, e Proc.º n.º 41291, de 12-11-2003, ambos do Pleno .
No caso em apreço o recorrido, como prova do requisito do artigo 1º, da Lei n.º 27/98 - de ter sido responsável directo por contabilidade organizada nos termos do POC, no período compreendido entre 1-01-89 e 17-10-95 – apresentou três declarações modelo 22 do IRC, referentes aos anos de 1993, 1994 e 1995, e ainda doze documentos – quatro sem assinatura - de outras tantas empresas que declaram que, no período compreendido entre o ano de 1993, inclusive, e 14 de Julho de 1998, “ toda a responsabilidade pela execução da da sua contabilidade se encontra na firma ...Lda, na pessoa do seu sócio gerente A...“, o aqui recorrido - cfr. ponto 5 e 6 da matéria de facto .
O interessado, apesar das restrições constantes dos artigos 2 e 3, do Regulamento de inscrição, apresentou outra prova para além do modelo 22, do IRC, pelo que não se pode dizer que tais restrições tenham afectado a sua posição jurídica.
Porém, toda a prova apresentada pelo requerente, independentemente da sua valoração, diz respeito aos exercícios de 1993 a 1995; ora, nos termos do artigo 1º, da Lei n.º 27/98, só é relevante para a inscrição como técnico oficial de contas na ATOC o exercício da actividade de responsável pela contabilidade até 17-10-95; assim sendo, ainda que a Comissão de Inscrição a considerasse, verificar-se-ia que o interessado não reuniria as condições para a sua inscrição pois os documentos que apresentou apenas demonstram que terá sido o responsável por contabilidade organizada nos anos de 1993, 1994 e parte do ano de 1995, mais exactamente até à data da entrada em vigor do DL n.º 265/95 que ocorreu em 17-10-95, o que não perfaz o exercício daquela actividade durante três anos com exige o artigo 1º, da Lei n.º 27/98 – cfr. neste sentido os acórdãos de 14-05-03, Proc.º n.º 450/02, e de 28-09-04, Proc.º n.º 169/03 .
Daqui resulta que não se demonstrando de facto os requisitos necessários para a inscrição, o vício detectado pela decisão recorrida não afectou em concreto os direitos e interesses legalmente protegidos do recorrente contencioso pelo que, de acordo com o princípio do aproveitamento dos actos administrativos atrás referido, se não justifica a anulação do acto impugnado por enfermar da ilegalidade decorrente da aplicação das restrições probatórias constantes do Regulamento de Inscrição.
Conclui-se, assim, que pese embora a ocorrência do vício de violação de lei que a sentença recorrida detectou no acto administrativo contenciosamente impugnado, não é de manter a decisão da sua anulação .
Na sua contra-alegação o recorrido requer; ao abrigo do artigo 684-A, do C. P. Civil, aplicável ao contencioso administrativo por força do disposto no artigo 102, da LPTA, a ampliação do âmbito do presente recurso com vista ao conhecimento dos vícios de incompetência absoluta e de usurpação de poder - geradores de nulidade -, e ainda dos vícios de violação de lei - geradores de anulabilidade, por si invocados nas alegações do recurso contencioso .
Vejamos .
Dispõe o artigo 684-A, do CPCivil :
