1 - Compete ao Conselho:
[…]
2Compete ainda ao Conselho aprovar o regulamento interno do seu funcionamento».
«Artigo 3.º
Composição
1 – O Conselho é composto por 73 membros, entre os quais:
a) 63 membros eleitos;
[...]».
«Artigo 33.º
Competências do plenário
O Conselho reunido em plenário tem as seguintes competências:
- a)Aprovar o regulamento interno do seu funcionamento;
- b)Eleger os membros do Conselho Permanente;
[...]”.
«Artigo 37.º
Conselho Permanente
1 - O Conselho Permanente é constituído por:
- a)Cinco membros eleitos pelo plenário, de entre os referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º, dos quais, pelo menos, um terço deve ser de sexo diferente;
- b)Os presidentes das comissões de carácter permanente que tenham sido constituídas.
2 - Os membros previstos na alínea a) do número anterior são eleitos por lista completa com igual número de suplentes, que ocuparão o lugar em caso de substituição.
3 - A eleição prevista no número anterior é realizada na primeira reunião do plenário após as eleições, de acordo com o previsto no regulamento do Conselho.
[…]».
«Artigo 45.º
Norma revogatória
São revogadas:
a) A Lei n.º 48/96, de 4 de Setembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 21/2002, de 21 de Janeiro;
[...]».
2.2.2.2. A Lei n.º 48/96, revogada pelo artigo 45.º da Lei 66-A/2007, era a Lei que até aí regia o Conselho das Comunidades Portuguesas.
Na versão originária da Lei n.º 48/96, competia ao plenário do Conselho eleger de entre os seus membros um conselho permanente - artigo 15.º, n.º 5, f).
Com a redacção da Lei n.º 21/2002, o conselho permanente passou a ser constituído por membros eleitos pelos conselhos regionais (art. 17º), conselho regionais que se encontravam previstos no artigo 16.º
Dispunha o artigo 17.º
«Artigo 17.º
Conselho permanente
1 - O conselho permanente é constituído por 15 membros eleitos pelos conselhos regionais de acordo com a seguinte representatividade:
- a)Conselho Regional das Comunidades Portuguesas em África - dois membros;
- b)Conselho Regional das Comunidades Portuguesas na Ásia e Oceânia - um membro;
- c)Conselho Regional das Comunidades Portuguesas na América do Norte - três membros;
- d)Conselho Regional das Comunidades Portuguesas na América Central e na América do Sul - quatro membros;
- e)Conselho Regional das Comunidades Portuguesas na Europa - cinco membros.
2 - Os membros do conselho permanente são eleitos, aquando da realização do primeiro plenário após as eleições, para a totalidade do mandato do Conselho, de acordo com regulamento a aprovar por cada conselho regional, devendo ser indicados membros suplentes em número igual ao dos efectivos.
[…]».
2.2.2.3. Finalmente, está provada a existência de Regulamento de Funcionamento do Plenário do Conselho, regulamento que teve rectificação em 28 de Junho de 2003 (alínea p) da matéria de facto).
Esse Regulamento é composto por 7 artigos, integrados em dois Títulos, Título I, com a epígrafe “Funcionamento”, indo do artigo 1.º ao 6.º, e Título II epigrafado de “Disposições finais”, com o artigo 7.º.
O artigo 1.º respeita ao início dos trabalhos com a indicação da composição da mesa provisória que os deverá dirigir;
O artigo 2.º respeita à eleição da mesa definitiva;
O artigo 3.º à adopção da ordem dos trabalhos;
O artigo 4.º à maioria para a aprovação de deliberações e à apresentação de projectos de deliberação;
O artigo 5.º à forma das votações;
O artigo 6.º ao uso da palavra.
Por sua vez, o artigo 7.º tem a seguinte redacção:
«Na falta de disposição expressa no presente Regulamento, às questões ou dúvidas relativas à organização e funcionamento da reunião do plenário do conselho das Comunidades Portuguesas serão aplicáveis, com as necessárias adaptações, as normas constantes do Regimento da Assembleia da República».
2.2.3. A sentença do TAF anulou a eleição do Conselho Permanente das Comunidades Portuguesas e determinou a repetição dessa eleição, em nova reunião do Plenário do Conselho, na qual, previamente àquela, o Conselho aprove o seu Regulamento interno de funcionamento, do qual deverá necessariamente constar a regulação da eleição dos membros do Conselho Permanente.
A sentença determinou ainda que o Ministério dos Negócios Estrangeiros procedesse à convocação da nova reunião plenária do Conselho para uma data não posterior a seis meses.
Na base da sentença esteve o entendimento de que, «ao eleger os cinco membros do Conselho Permanente de entre os 65 membros eleitos que compõem o Conselho das Comunidades, na reunião do Plenário realizada nos dias 15 a 17 de Outubro de 2008 em Lisboa, sem que previamente tivesse aprovado o Regulamento Interno do seu funcionamento (nos termos do artigo 2º nº 2 da Lei nº 62-A/2007 de 11 de Dezembro e ao qual se alude no artigo 37º nº 3 da mesma lei), o Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas incorreu em violação da lei, por infracção daquelas leis».
Por seu lado, o Tribunal Central Administrativo, através do acórdão sob recurso, entendeu que não havia carência de regulamento, «porque deve considerar-se em vigor o Regulamento aprovado em 1997, na primeira sessão plenária do CCP, e alterado em 2003, o qual contém as regras necessárias para a realização do acto eleitoral em causa (composição da mesa, eleição da mesa, ordem de trabalhos, modo de deliberação e votação, uso da palavra e resolução de casos omissos)».
2.2.4. A uma primeira aparência, haveria oposição directa entre a sentença e o acórdão do Tribunal Central quanto à vigência do Regulamento do Conselho, de 1997.
Não é assim.
Na verdade, a sentença não chegou a considerar que aquele Regulamento não estava em vigor.
O que a sentença considerou é que ele não contemplava a matéria respeitante à eleição dos membros do Conselho Permanente. Havia, assim, falta de regulação dessa matéria, que fez equivaler a falta de regulamento.
Já o acórdão considerou não só que o Regulamento estava em vigor como continha disposições suficientes para o caso.
E o recorrente, na linha da sentença, vem dizer que, «Ao contrário do que é manifesto no douto acórdão recorrido, nunca foi posta em causa a vigência do Regulamento do Plenário do Conselho das Comunidades Portuguesas vigente antes da aprovação da Lei nº 66-A/2007» (conclusão I), «O que está em causa é a não regulação, no quadro de tal Regulamento, das eleições de 5 membros do Conselho Permanente, não previstas na lei anterior e, por isso mesmo, não reguladas» (conclusão II).
Podemos assentar, e nesta parte não existe divergência nem entre a sentença e o acórdão nem entre as partes, em que o regulamento aprovado pelo Conselho em 1997 não só é um verdadeiro regulamento, e não uma mera aparência de regulamento (como poderia ocorrer se, afinal, não contivesse efectivas normas de funcionamento interno), como não perdeu a sua vigência.
Sem necessidade de outros desenvolvimentos, haverá que sufragar o Acórdão recorrido quando ponderou:
«Como é sabido, os regulamentos complementares ou de execução, são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, completando-a e viabilizando a sua aplicação aos casos concretos.
E, como dispõe o artigo 119º nº 1 do Cód. Proc. Administrativo, “os regulamentos necessários à execução das leis em vigor não podem ser objecto de revogação global sem que a matéria seja simultaneamente objecto de nova regulamentação”.
Assim sendo, forçoso é reconhecer que o artigo 119º nº 1 do Cód. Proc. Administrativo proíbe expressamente a revogação expressa do Regulamento ainda vigente, editado por via do artigo 18º nº 2 da lei anterior do CCP (Lei nº 46/96, de 4 de Setembro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 21/02 de 21 de Agosto), uma vez que a matéria não foi objecto de nova regulamentação, e não é admissível que sejam criados vazios jurídicos até que seja criado um novo regime regulamentar substitutivo (cfr. Mário Esteves de Oliveira, “Código do Processo Administrativo Anotado”, Almedina, notas ao artigo 119º).
“Note-se que, nos termos do nº 1 do artigo 119º do CPA, é expressamente proibida a revogação de regulamentos de execução não acompanhada da emissão simultânea de novo regulamento. Pretende-se com esta regra evitar vazios em matéria regulamentar, que inviabilizem a efectiva aplicação das leis ou, por outras palavras, evitar que a Administração se torne senhora da oportunidade de aplicação da lei, e que se criem vazios jurídicos prejudiciais para a unidade e coerência do ordenamento jurídico” (cfr. “Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Almedina, vol. II, p. 201).
Ainda como escreve Freitas do Amaral, no caso de substituição de lei subsistirá o regulamento até que um novo regulamento seja elaborado na parte que se mostra materialmente conforme à disciplina instituída pela lei nova (ob. cit.)».
2.2.5. Na circunstância, como se viu, a Lei que o regulamento de 1997 se destinava a executar (Lei n.º 48/96) foi substituída por outra (Lei n.º 66-A/2007). E não tendo sido produzido outro regulamento, é aquele que se mantém, excepto se se mostrar materialmente desconforme com o regime introduzido pela nova lei.
Mas não vem alegada essa desconformidade material, nem, na realidade, se detecta que exista.
O que o recorrente alega é a não previsão de matéria a exigir regulação, não é a desconformidade quanto ao que o regulamento prevê.
2.2.6. Torna-se necessário recordar o artigo 37.º da Lei n.º 66-A/2007.
«Artigo 37.º
Conselho Permanente
1 - O Conselho Permanente é constituído por:
- a)Cinco membros eleitos pelo plenário, de entre os referidos na alínea a) do n.º 1 do artigo 3.º, dos quais, pelo menos, um terço deve ser de sexo diferente;
- b)Os presidentes das comissões de carácter permanente que tenham sido constituídas.
2 - Os membros previstos na alínea a) do número anterior são eleitos por lista completa com igual número de suplentes, que ocuparão o lugar em caso de substituição.
3 - A eleição prevista no número anterior é realizada na primeira reunião do plenário após as eleições, de acordo com o previsto no regulamento do Conselho.
[…]».
Logo se vê que a matéria da eleição dos membros do Conselho Permanente vem, no essencial, já estabelecida na Lei:
- –A capacidade eleitoral activa – plenário;
- –A capacidade eleitoral passiva – membros da alínea
a) do n.º 1 do artigo 3.º;
- –A quota mínima – um terço de sexo diferente;
- –A eleição por lista completa;
- –A lista com igual número de suplentes;
- –O tempo da eleição.
Todavia, o recorrente sustenta, na linha do acolhido pela sentença, que o regulamento do Conselho haveria de conter uma regulação específica para a eleição dos cinco membros a que se refere a alínea
a) do n.º 1.
Afinal, interpreta o preceito como impondo um verdadeiro regulamento eleitoral.
Vejamos.
2.2.7. O preceito aponta para o “regulamento do Conselho”, e este é um único, é o que se encontra previsto no artigo 2.º, n.º 2, e no artigo 33.º, alínea a).
Não há a exigência de um qualquer regulamento eleitoral destacado do regulamento interno de funcionamento do Conselho, que é o que compete ao plenário aprovar.
O recorrente apresenta, porém, um argumento a que foi sensível a sentença, é o de que, «Determinando a lei nova que essa eleição se faça em conformidade com o Regulamento do Conselho e não prevendo o regulamento vigente qualquer tipo de eleição, porque tal tipo não existia na versão anterior da lei, não podiam realizar-se as eleições antes que fosse aprovado regulamento que permitisse regular tal processo eleitoral».
Esse argumento, que também serviu de motivação da sentença, nem historicamente é válido.
Com efeito, o regulamento de funcionamento do Conselho foi aprovado em 1997, quando vigorava a versão originária da Lei n.º 48/96.
Ora, como dissemos (supra 2.2.2.2.), nessa versão originária era também ao plenário do Conselho que competia eleger de entre os seus membros um conselho permanente ─ artigo 15.º, n.º 5, f). Só com a redacção dada a esse diploma pela Lei n.º 21/2002 é que o conselho permanente passou a ser constituído por membros eleitos pelos conselhos regionais.
Não vale, portanto, esgrimir com a impossibilidade de o regulamento ter previsto matéria eleitoral, pois, ao invés, já então era da competência do plenário proceder ao respectivo acto.
Afastado esse argumento, deve notar-se que aquele regulamento de funcionamento, como qualquer outro acto normativo, pode suscitar dificuldades de interpretação e aplicação e pode, mesmo, ser lacunar.
Terá, então, o intérprete de socorrer-se dos meios adequados de interpretação e de integração das lacunas.
Não se trata, aí, portanto, de falta de regulamento, mas de opacidade ou deficiência do mesmo, por lacunar.
Nessas circunstâncias, o que será questionável será a interpretação que tenha sido feita ou a forma como tenham sido integradas as eventuais lacunas, aquando da realização da eleição.
O acórdão recorrido, como se viu, até entendeu, até, e aí directamente contra a sentença, que o regulamento «contém as regras necessárias para a realização do acto eleitoral em causa (composição da mesa, eleição da mesa, ordem de trabalhos, modo de deliberação e votação, uso da palavra e resolução de casos omissos)».
Mas não está em causa no presente recurso decidir sobre a completude do regulamento, nem sobre a sua aplicação. Esses problemas são exteriores ao objecto do presente recurso, como prevenimos (supra 2.2.)
Julgando, como se julga, que existe o regulamento a que se reporta o artigo 37.º, n.º 3, da Lei, o demais tem a ver com a sua aplicação.
Não há, assim, ao contrário do que intenta o recorrente, qualquer omissão de regulamento, tendo julgado bem o acórdão sob recurso.
3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 10 de Março de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Jorge Manuel Lopes de Sousa.
