0220/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os interesses públicos da prevenção de incêndios florestais e do fomento do turismo estiveram devidamente acautelados na elaboração do Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode através da presença, na respectiva comissão técnica de acompanhamento, de representantes da Direcção Geral das Florestas, da Direcção Geral do Turismo e da Região de Turismo dos Templários.

II- No âmbito do procedimento de participação pública na elaboração dos planos especiais de ordenamento do território, a que se refere o art. 48° do Decr.-Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, só relevam, para efeito de cumprimento da obrigação de proceder a nova audição pública, as alterações das normas regulamentares já submetidas a esse escrutínio que representem uma distorção relevante, uma mudança fundamental, relativamente ao texto originário.

III- Não apresenta essa característica, quer de um ponto de vista quantitativo quer de um ponto de vista qualitativo, a ulterior introdução, na proposta do plano referido em I, de uma zona de recreio balnear com uma extensão de 400 m na margem da água e uma largura de 50 m paralela a essa margem na referida albufeira que ocupa uma área de cerca de 3300 ha, destinando-se tal zona, exclusivamente, à prática de banhos e natação.

IV- Os tribunais administrativos, atento o disposto no art. 281° n° 1 al. c) da CRP, não dispõem de competência para a fiscalização abstracta da conformidade de normas regulamentares com princípios constitucionais, mesmo que estes princípios se encontrem também consagrados em preceitos de direito ordinário.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

A “A…” e os demais interessados, todos devidamente identificados nos autos, recorrem para este Tribunal Pleno de um acórdão, proferido pela Secção, que julgou improcedente a acção de impugnação das normas contidas no Regulamento do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode (POACB), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 69/2003 de 10 de Maio, a qual fora proposta por aqueles interessados.

Na sua alegação de recurso, concluem da forma seguinte:

“1. Ao não integrar representantes do Serviço Nacional de Bombeiros e do Conselho de Náutica de Recreio na Comissão de Acompanhamento do POACB, o Despacho n° 23850/2000, de 22 de Novembro, do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, não assegurou a representação dos interesses a salvaguardar e as implicações técnicas a considerar na área do POACB, em clara violação do princípio da proporcionalidade.

2. Configura-se como essencial a presença em sede de Comissão de Acompanhamento do POACB, de representantes do Serviço Nacional de Bombeiros e do Conselho de Náutica de Recreio, visto tratar-se de entidades dotadas de especiais conhecimentos e capacidades técnicas necessários para uma correcta ponderação dos interesses em causa e, bem assim, para uma correcta avaliação da justeza e da adequação das soluções adoptadas no POACB.

3. Ao não integrar quaisquer elementos que, de alguma forma, pudessem representar e defender os interesses ligados à prevenção de fogos florestais e à náutica de recreio, a Comissão de Acompanhamento do POCB não traduziu a diferente natureza dos interesses que importava salvaguardar no seu perímetro, em violação do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação, termos em que resulta evidente o erro de julgamento em que incorreu a decisão recorrida, devendo a mesma, nesta parte, ser revogada e substituída por outra que determine a invalidade - consubstanciada no vício de violação de lei - do despacho que fixa a composição da Comissão de Acompanhamento do POCB.

4. Salvo o devido respeito, mal andou a decisão recorrida ao concluir que “a delimitação da questionada zona de recreio balnear do Casalinho, concretamente agora em causa, respeita a uma área diminuta, relativamente à área total da albufeira de Castelo de Bode, que não compromete, antes se adequa, ao objectivo essencial, prosseguido pelo POACB” pelo que não estaria perante a necessidade de abrir novo período de inquérito público.

5. A demarcação das zonas de recreio balnear tem como consequência material que, numa extensão de cerca de 400 m e numa profundidade de 50 m, são interditas “todas as actividades secundárias”, com excepção dos banhos e natação (cfr. art. 14°, n° 3, do POACB), por outras palavras, a criação de novas zonas de recreio balnear limita, automaticamente, a completa fruição da albufeira de Castelo de Bode, facto que, ao contrário do referido na decisão recorrida, não reveste a natureza de mera permissão, mas antes a introdução de um novo e relevante aspecto no Plano que havia sido apresentado no âmbito do inquérito público, o qual, consequentemente, deveria ser, por imperativo legal, submetido a um novo procedimento de consulta pública, por forma a assegurar o direito de participação dos interessados.

6. A questão ora em causa também não se traduz na introdução de uma (mera) alteração, por parte da entidade administrativa, na sequência dos contributos recolhidos em sede de inquérito público como pretendido pela decisão recorrida (cfr. fls. 20 da decisão recorrida), na medida em que a criação de uma nova zona de recreio balnear assume a natureza de facto novo, unilateralmente introduzido pela entidade administrativa, sem que tenha sido dada oportunidade aos interessados de sobre ela se pronunciarem.

7. É totalmente irrelevante para o efeito o facto de se tratar de uma área diminuta - conforme é referido na decisão recorrida - ou não, uma vez que o exercício do direito de participação não depende, in casu, da extensão da zona em causa, muito se estranhando, de resto, o recurso a tal linha argumentativa.

8. Neste sentido, deve a decisão recorrida ser revogada, por incorrecta interpretação e aplicação do artigo 48° do RJIGT, e substituída por outra que considere a norma constante do n° 1 do artigo 14° do POACB, conjugada com a planta síntese n° 1, ilegal por preterição da formalidade essencial prevista no artigo 48° do RJIGT.

9. Ao concluir pela legalidade da norma contida na alínea f) do n° 2 do artigo 6° do POCB, considerando que o POACB teria procedido a uma correcta articulação dos interesses dos proprietários com o interesse público de protecção e valorização ambiental e de salvaguarda da própria qualidade da água da albufeira, pelo que a interdição se encontraria devidamente justificada, a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao não dar por verificada a violação do princípio da proporcionalidade vertido no n° 2 do artigo 5° do Código do Procedimento Administrativo e no n° 2 do artigo 18° da Constituição.

10. Nos termos do n° 2 do artigo 6° do POACB, é interdita, como se refere na alínea f) “a instalação de jangadas privativas, com a excepção das situações definidas no presente regulamento,” sendo certo que em todo o regulamento do POACB não se prevê qualquer situação de excepção, carecendo, assim, o segmento final da alínea f) do n° 2 do artigo 6°, em boa verdade, de objecto - situação que, de per si, demonstra que tal norma não é passível de constituir qualquer compatibilização entre usos.

11. A norma contida na alínea f) do n° 2 do artigo 6° do POACB configura uma proibição claramente desproporcionada de um uso - que, até à entrada em vigor do POACB, era legítimo - , tendo em conta o sacrifício que vem exigido aos particulares.

12. A proibição - sem mais - das referidas jangadas, implica, a um tempo, a remoção - e consequente - inutilização de estruturas cuja aquisição e instalação determinaram um elevado custo financeiro para os respectivos proprietários, e, a outro tempo, a assunção de novos encargos com vista à aquisição e instalação de novas estruturas, compatíveis com a nova legislação, sem que, ao mesmo tempo, se preveja um qualquer mecanismo que pudesse assegurar o aproveitamento das estruturas já existentes (e licenciadas).

13. Quer isto dizer que da aplicação do POACB, e em nome da protecção do interesse público, resultam elevados prejuízos financeiros para os particulares - incomparavelmente superiores a quaisquer eventuais prejuízos para o interesse público - sem que, contudo, da análise do novo regime jurídico se consigam retirar quaisquer fundamentos que, por força da prossecução do interesse público, pudessem justificar uma medida tão gravosa.

14. Perante tal cenário, a efectiva ponderação de todos os interesses públicos e privados presentes, no caso sub judice, passaria forçosamente - por força do princípio da proporcionalidade, na vertente da adequação - pela adopção de um regime que permitisse a manutenção das jangadas existentes à data da entrada em vigor do POACB, restringindo a mencionada proibição para as estruturas que, no futuro, venham a ser instaladas.

15. Logo, apenas se poderá concluir que a proibição contida na alínea f) do nº 2 do artigo 6° do POACB colide frontalmente com o mencionado princípio da adequação, na medida em que tal proibição não só não se revela apta para a prossecução do interesse público em causa, como da mesma resultam graves prejuízos para os interesses dos particulares, no caso os proprietários das referidas jangadas, claramente superiores a quaisquer alegados prejuízos para o interesse público.

16. Nestes termos, a decisão recorrida fez uma incorrecta interpretação e aplicação da norma contida na alínea f) do n° 2 do artigo 6° do POACB, devendo ser revogada e substituída por outra que determine a ilegalidade da citada norma por ofensa do artigo 18°, n° 2 da Constituição e do artigo 5°, n° 2 do Código do Procedimento Administrativo.”

Por seu lado, a Presidência do Conselho de Ministros, contra-alegando, formulou as seguintes conclusões:

“1ª A não integração de representantes do Serviço Nacional de Bombeiros e do Conselho de Náutica de Recreio na Comissão de Acompanhamento do POACB, resultante do Despacho n°23850/2000, de 22 de Novembro, do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, não consubstancia qualquer ilegalidade;

2ª É que, em primeiro lugar, da referida Comissão faziam parte representantes da Direcção-Geral das Florestas e das Direcções Regionais do Ambiente, entidades com competências em matéria de incêndios florestais e da mesma Comissão faziam parte representantes da Direcção-geral do Turismo e das Regiões de Turismo do Centro e da Região de Turismo dos Templários, entidades com competência em matéria de Turismo;

3ª Por outro lado, em segundo lugar, o art° 47° do RJIGT (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, aprovado pelo Decreto-Lei n° 310/2003, de 10/12) não exige que a referida Comissão seja especificamente integrada por representantes do Serviço Nacional de Bombeiros e pelo Conselho Náutico de Recreio.

4ª Acresce ainda, em terceiro lugar, que não há qualquer violação do art° 47° do RJIGT, na medida em que tal preceito legal não era aplicável à constituição da Comissão de acompanhamento da elaboração do POACB, já que as normas legais ao abrigo das quais foi criada a indicada Comissão eram os artigos 157°, n° 1 do Decreto-Lei n°380/99 de 22/9 e 5° n°2 do Decreto-Lei n° 151/91, de 24/6;

5ª Também não há alterações significativas do conteúdo do plano após o inquérito público, não havendo, portanto, qualquer preterição de formalidade essencial na elaboração do POACB;

6ª É que, por um lado, em sede de conteúdo material dos planos de ordenamento do território, a lei confere à entidade pública planificadora uma grande discricionariedade na escolha das opções;

7ª Por outro lado, só haveria lugar a uma nova discussão pública se o Plano final fosse substancialmente diferente do projecto que esteve sob inquérito público;

8ª Ora, como é sublinhado no Acórdão recorrido, a mudança em relação à versão submetida ao inquérito público consiste, apenas, na permissão - e não qualquer imposição - da criação de uma zona de recreio balnear numa área diminuta relativamente a toda a área da albufeira de Castelo de Bode;

9ª Acresce, como decorre do art° 14° do POACB, que uma zona balnear é aquela em que está permitido apenas a prática de banhos e natação, pelo que a criação de uma tal zona, num espaço territorial limitado, não consubstancia nenhuma alteração relevante em relação ao inicial projecto;

10ª A interdição de jangadas privadas também não consubstancia qualquer ilegalidade;

11ª Na verdade, a interdição de tais “jangadas” não é absoluta, como decorre do art° 14° do POACB, sendo que, como é sublinhado no Acórdão recorrido, o referido POCB permite a instalação de embarcadouros, pontões de uso privado de apoio à navegação;

12ª Acresce, que está em causa o interesse público relevante, dir-se-ia mesmo, essencial, da preservação da qualidade da água da Albufeira e o aproveitamento dos recursos naturais, sendo que a referida Albufeira funciona como reservatório de água destinada ao consumo de mais de 2 milhões de habitantes;

13ª Que houve, aliás, uma ponderação cuidada entre esses relevantes interesses públicos e os interesses particulares de lazer, demonstra-o a circunstância de no projecto inicial do Plano se prever a interdição de todas as “jangadas” o que veio a ser abandonado na versão final.

14ª A decisão recorrida não merece, pois, qualquer juízo de censura.”

Por seu lado, o Digno Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso.

Decidindo.

Comecemos por nos debruçar sobre as três primeiras conclusões da alegação dos recorrentes. As quais se sintetizam na invocação da ilegalidade do Despacho n° 23 850/2000 no ponto em que omitiu a presença de representantes do Serviço Nacional de Bombeiros e do Conselho de Náutica de Recreio na Comissão de Acompanhamento do POACB.

À invocação deste vício respondera o acórdão sob censura dizendo que, exigindo a lei que a composição da mencionada comissão “deve traduzir a natureza dos interesses a salvaguardar, designadamente pela participação de organizações não governamentais de ambiente e a relevância das implicações técnicas a observar” (art. 47° n° 1 do Decr.-Lei o 380/99), essa imposição foi integralmente cumprida na medida em que a defesa dos aludidos interesses estava assegurada na comissão técnica de acompanhamento, a qual era constituída por representantes dos municípios envolvidos, das Direcções Regionais do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro e de Lisboa e Vale do Tejo, da Direcção Geral do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Urbano, da EPAL e das organizações não governamentais de ambiente, um representante da Direcção-Geral das Florestas bem como um representante da Região de Turismo do Centro e ainda um representante da Região de Turismo dos Templários.

Além disso, nem o citado art. 47° estava, no caso, disponível para aplicação, isto por força da norma transitória do art. 157º (ao tempo em vigor) do Decr.Lei n° 380/99 que ressalvava do âmbito revogatório do diploma o preceituado no art. 5º do Decr.Lei n° 151/95 de 24 de Junho.

Contrapõem os recorrentes, no texto da sua alegação, que, no tocante à composição da referida comissão, a ilegalidade invocada não se limita à ofensa do disposto naquele art. 47°. Defendem que essa composição “deve observar não só o disposto na legislação concretamente aplicável, mas, também, o princípio da proporcionalidade na vertente da adequação.”

Ora, argumentam, “estiveram ausentes [da mencionada comissão] representantes de quaisquer entidades que pudessem traduzir a relevância das implicações técnicas a considerar em matéria de prevenção de incêndios florestais, bem como de compatibilização da protecção ecológica com a utilização secundária da albufeira pela náutica desportiva e de recreio.”

Donde resultaria a ofensa do princípio da proporcionalidade na vertente da adequação, consagrado no art. 5º n° 2 do CPA, o que “levou a que a referida comissão não tenha traduzido a diferente natureza dos interesses que importava salvaguardar no seu perímetro e, consequentemente, tenha aprovado normas incongruentes e desproporcionadas.”

Por outro lado, o interesse da prevenção de incêndios (pois que se trata de uma zona florestal) e também, embora em plano diferente, o interesse na promoção da náutica de recreio, são interesses nacionais de primeira ordem, situados “na zona de certeza positiva dentro da qual a aplicação do conceito indeterminado é vinculada e passível de controlo jurisdicional”

Apreciemos a argumentação exposta dando como certo, ponto que os recorrentes aceitam, não existir preceito legal que, de forma expressa, imponha a presença, na comissão técnica de acompanhamento do POACB, de representantes quer do Serviço Nacional de Bombeiros quer do Conselho da Náutica de Recreio.

Tudo está, pois, em saber se, por via de qualquer abertura normativa ou de algum princípio geral com assento no direito legislado, será possível concluir pela verificação de tal exigência.

Vejamos.

Em 22.11.2000, data da publicação do Despacho nº 23 850/2000 do Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza, pelo qual foi constituída aquela comissão técnica de acompanhamento, vigorava o Decr.-Lei n° 380/99 (na sua redacção anterior ao Decr.-Lei n° 310/2003 de 10 de Dezembro), cujo art. 157° dispunha que o acompanhamento da elaboração dos planos especiais que se encontrassem em curso no início da vigência deste diploma continuaria a reger-se pelo disposto no art. 5° do Decr.-Lei nº 151/95 de 24 de Junho.

O acórdão recorrido deu como assente - ponto de facto que se impõe ao tribunal de revista - que, à data da entrada em vigor daquele decreto-lei, se encontrava em curso o referido POACB. Toma-se, deste modo, como indiscutível a aplicação, no caso, do citado art. 5º o qual prescrevia, no seu n° 2, que a comissão técnica de acompanhamento seria fixada por despacho conjunto do membro do Governo que dispusesse de poderes hierárquicos, tutelares ou de superintendência sobre as entidades intervenientes e do Ministro do Planeamento e da Administração do Território, “devendo integrar um representante de cada um dos municípios abrangidos.”

Esta norma, menos aberta do que o texto que lhe sucedeu (o art. 47° n° 1 do Decr.-lei n° 380/99) na medida em que não contém expressa a cláusula geral, aí consagrada, “da natureza dos interesses a salvaguardar” e da “relevância das implicações técnicas a considerar” ou prescrição equivalente para efeito da determinação da composição daquele órgão técnico, nem por isso deverá entender-se como de todo impermeável à consideração desses interesses. Não, seguramente, pela aquisição de uma zona de certeza positiva no seio de um conceito indeterminado, aqui inexistente, mas por força dos limites internos do poder discricionário concedido pela lei aos referidos membros do Governo quanto à fixação da composição do órgão.

Ponto é que esses limites, impostos pelos princípios da proporcionalidade e da adequação (arts. 5° n° 2 do CPA e 266 n° 2 da CRP), tenham sido, no caso, ultrapassados.

Todavia, tal violação não ocorreu.

Pelo que toca ao Serviço Nacional de Incêndios, dir-se-á que a defesa do interesse público da prevenção de incêndios florestais se encontrava garantida pela presença do representante da Direcção Geral das Florestas, departamento do Estado instituído pelo Decr.-Lei n° 74/96 de 18.06, dotado de um acervo de atribuições mais vasto do que as do SNI na perspectiva das exigências colocadas pela elaboração do POACB (cfr. a respectiva Lei Orgânica aprovada pelo Decr.Reg. n° 11/97 de 30.04, que lhe comete, nomeadamente, as tarefas de “assegurar o cumprimento da legislação relativa a incêndios florestais e à protecção e conservação dos diversos ecossistemas e espécies florestais,” “organizar e coordenar a nível nacional o sistema de prevenção, detecção e vigilância dos incêndios florestais,” “fixar as directivas e compatibilizar os critérios de actuação das brigadas de investigação das causas dos incêndios florestais” e “realizar estudos e elaborar normas e planos de protecção contra os incêndios florestais e coordenar a elaboração de planos regionais e locais neste domínio” [art. 17° als. a), b), c) e e) do citado decreto-regulamentar]).

Por conseguinte, encontrando-se o interesse da prevenção dos fogos florestais protegido, desta forma, no seio da comissão de acompanhamento, não há espaço para admitir a intervenção reactiva dos invocados princípios jurídicos que, manifestamente, não foram tocados.

É certo que se poderia discutir se não teria sido vantajoso que o despacho constituinte tivesse incluído no mencionado órgão também um representante do SNI. Mas essa reflexão diria respeito não à legalidade, mas ao mérito administrativo do acto que, por regra, não cabe aos tribunais apreciar.

O que acabamos de dizer vale, mutatis mutandis relativamente à ausência de um representante do Conselho da Náutica de Recreio na comissão de acompanhamento do POABC.

Na verdade, dificilmente se compreende que, reconduzindo os recorrentes o relançamento da náutica de recreio ao fomento do turismo, “actividade económica que interessa ao Estado promover na região,” não considerem esse interesse público devidamente acautelado, na situação em apreço, através da presença de representantes da Direcção Geral do Turismo e da Região de Turismo dos Templários (cfr. o elenco das atribuições e competências destas entidades constantes, respectivamente, dos art.s 2° e 3° do Decr.-Lei n° 292/98 de 18.09 e 3° do Decr.-Lei n° 195/92 de 8.09.)

Improcedem, assim, as conclusões n°s 1., 2. e 3. da alegação.

Adiantam seguidamente os recorrentes, nas conclusões 4. a 8. da referida peça processual, que a demarcação das zonas de recreio balnear se traduz na “introdução de um novo e relevante aspecto no Plano que havia sido apresentado no âmbito do inquérito público,” isto é, num “facto novo, unilateralmente introduzido pela entidade administrativa, sem que tenha sido dada oportunidade aos interessados de sobre ele se pronunciarem.” Com o que teria sido violado o disposto no art. 48° do Decr.Lei n° 380/99.

Mas não lhes assiste razão, tal como foi decidido no acórdão sob recurso.

A questão a decidir, no enquadramento de facto em que vem colocada, é a de saber se, “face à alteração introduzida na proposta inicial e consubstanciada na marcação da referida área de recreio balnear do Casalinho, foi ou não desrespeitada a garantia daqueles [os AA.] à participação procedimental.”

Pergunta a que o aresto impugnado respondeu em sentido negativo, de acordo com o critério estabelecido no acórdão de 21.05.08 deste Supremo Tribunal no ponto em que refere que a garantia de participação procedimental só não será cumprida “se, por ventura, for aberta a discussão sobre um determinado projecto e, afinal, vier a ser aprovado um outro que, numa “inovação normativa essencial que represente a negação dos pontos nucleares que formaram a substância da disciplina do texto legal participado” consagre soluções fundamentalmente diferentes, com as quais os interessados não podiam razoavelmente contar e que, por via disso, devam ser dadas como subtraídas à discussão pública.

O acórdão recorrido disse, assim, que não ocorrera mudança fundamental porquanto se tratava de uma mera permissão de criação de uma zona de recreio balnear e, por outro lado, respeitava a uma parte diminuta da área total da albufeira, que não compromete, antes se adequa ao objectivo essencial prosseguido pelo POACB.

Também, quanto a esta questão, se sufraga o decidido.

Trata-se de emitir um juízo sobre a importância da alteração introduzida na proposta inicial submetida a aprovação. O qual nos dirá se, de um ponto de vista quantitativo (área abrangida pela regulamentação superveniente) ou qualitativo (natureza dessa regulamentação), ela se apresenta como uma distorção relevante, como uma “mudança fundamental”, do documento originário.

Ora a resposta não pode deixar de ser negativa.

Na verdade, as questionadas zonas de recreio balnear demarcadas na planta síntese anexa ao Regulamento do POACB estão confinadas “a uma área definida a partir do acesso existente de 200 m para montante e jusante deste e a uma largura de 50 m paralelos à margem” (art. 14° no 1 do Regulamento). Por outro lado, como se lê na citada Resolução do Conselho de Ministros n° 69/2003, que vale como preâmbulo do texto regulamentar, “a albufeira ocupa uma área com cerca de 3 300 ha [e] uma extensão máxima de 60 km.”

Comparando estes dados, não subsiste qualquer dúvida sobre o acerto da conclusão a que chegou o acórdão recorrido. A zona de recreio balnear do Casalinho, que não existia na versão submetida a discussão pública, portanto a única relativamente à qual se colocava o problema da falta dessa audição, “respeita a uma área diminuta relativamente à área total da albufeira de Castelo do Bode.”

Com os indicados limites territoriais de aplicação, a inovação regulamentar não preenche, manifestamente, o requisito quantitativo necessário para a sua qualificação como alteração fundamental.

E o mesmo se dirá quanto ao aspecto qualitativo.

Recordemos que o núcleo da disciplina substantiva das zonas de recreio balnear está fixado no n° 3 do art. 14° do Regulamento do POACB segundo o qual essas zonas se destinam “à prática de banhos e natação nas situações em que o plano de água for classificado como água balnear nos termos da legislação em vigor, sendo interditas todas as outras actividades secundários, com excepção da navegação de embarcações de socorro e emergência.”

Da leitura deste preceito resulta com clareza que o intuito do legislador regulamentar não foi, primordialmente, interditar o exercício de certas actividades secundárias nas zonas em apreço, mas antes garantir a qualidade das condições da prática de uma delas - banhos e natação - ainda que com o sacrifício (necessário) das restantes. Ao dispor deste modo, não encarou o problema apenas na restrita perspectiva da disciplina sectorial destas zonas de recreio, tomou antes essa opção discricionária no quadro global e integrado do plano especial de ordenamento em causa, onde, como se refere no acórdão recorrido, se procura “compatibilizar o interesse público de conservação dos valores ecológicos e ambientais e, principalmente, a qualidade da água, com o aproveitamento secundário dos recursos da albufeira, designadamente, para fins turísticos e de recreação.”

Neste contexto, a referida interdição deverá entender-se como uma valorização (acréscimo de segurança) das referidas práticas recreativas e protecção de certos interesses ecológicos, não colidindo, por isso, com “a substância do texto legal participado,” não representando, quanto a ele, qualquer “mudança fundamental”.

Pelo que improcedem as conclusões 4., 5., 6., 7. e 8. das conclusões.

Defendem, finalmente, os recorrentes que é ilegal a norma constante do art. 6° n° 2 al. f) do Regulamento do POACB que, como regra, proíbe a instalação de “jangadas privativas,” uma vez que viola o princípio da proporcionalidade consagrado nos arts. 5° n°2 do CPA e 18° n° 2 da Constituição da República.

O acórdão recorrido julgou improcedente esta arguição, com um fundamento que os recorrentes não contraditaram.

O qual consistiu na adesão à doutrina expressa no acórdão de 18.08.04 proferido no processo apenso (n° 801/047) que, versando sobre um pedido de suspensão de eficácia da norma daquele art. 6° n 2 al. f), decidiu não possuírem os tribunais administrativos competência para declarar, em sede de fiscalização abstracta, a ilegalidade de normas regulamentares que se traduza em violação de princípios constitucionais mesmo que recolhidos em preceitos de direito ordinário.

Aí se escreve, designadamente, que “a eventual ilegalidade de uma norma regulamentar que contenha v.g., uma solução desproporcionada nunca consistirá, em bom rigor, na ofensa do art. 5° do CPA, que consagra o princípio da proporcionalidade; mas consistirá antes na violação da lei permissiva da edição do regulamento, ou porque essa lei apontava firmemente para uma solução diversa, ou porque ela, tendo embora um conteúdo indeterminado, não podia ser interpretada por forma a acolher a solução que no regulamento veio a ser adoptada. É que a ilegalidade dos regulamentos consiste sempre na infidelidade deles relativamente à sua fonte legal imediata - e os artigos 3° e seguintes do CPA não cumprem essa função fontal.”

Deste modo, aderindo à posição exposta, que se considera como indiscutivelmente correcta, julga-se também improcedente o aduzido nas restantes conclusões 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15. e 16

Pelo que, com fundamento no integral insucesso da alegação, se acorda em negar provimento ao presente recurso.

Custas pelos recorrentes que vão fixadas em 10 (dez) unidades de conta (arts. 34º n° 1 do CPTA e 73°-D n° 3 do CCJ).

Lisboa, 18 de Novembro de 2010. - Fernando Manuel Azevedo Moreira (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho - Rosendo Dias José - Américo Joaquim Pires Esteves - Luís Pais Borges - Jorge Manuel Lopes de Sousa - Alberto Acácio de Sá Costa Reis - Adérito da Conceição Salvador dos Santos - Rui Manuel Pires Ferreira Botelho - António Bernardino Peixoto Madureira - Jorge Artur Madeira dos Santos - Alberto Augusto Andrade de Oliveira - António Bento São Pedro - Fernanda Martins Xavier e Nunes.