0553/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A……, S.A. –, representada pelo liquidatário judicial da sua massa falida, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, com fundamento em responsabilidade civil desta, na qual pretendia ser indemnizada pelos prejuízos sofridos com a venda dos lotes e prédios que detinha na 2.ª fase do loteamento da B……, freguesia de Vilar de Andorinho, que teve de efectuar sem que tivessem sido realizadas as respectivas obras de infra-estruturas dessa fase do loteamento, bem como dos prejuízos resultantes das consequências que aqueles prejuízos tiveram na evolução da sua situação económico-financeira, falta de realização essa que imputou à Ré. Por sentença do TAC de 26/10/2010, a acção foi julgada totalmente improcedente e a Ré absolvida do pedido. Com ela se não conformando, a Autora interpôs recurso para este Supremo Tribunal, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões: 1.ª - A Ré Câmara de Gaia assumiu o compromisso, deliberado em reunião, de que as infra-estruturas dos loteamentos seriam encargo da C……, exigindo a esta, como contrapartida da emissão de licenças de utilização, documento vinculativo e de entidades representadas na sua administração, Caixa Geral de Depósitos e IGAPHE. 2.ª - Entre o loteador, Autora e a Ré, foi também efectuado o compromisso de que as licenças de utilização não seriam emitidas sem estarem efectuadas ou garantida todas as infra-estruturas dos loteamentos. 3.ª - A convicção da Autora de que tais infra-estruturas seriam executadas pela C……. foi fundada nas sucessivas deliberações camarárias e ofícios correspondentes. 4.ª - Porém, a C…… não efectuou as infra-estruturas referidas, violando o compromisso e a condição para que lhe tosse possível obter os licenciamentos de utilização. 5.ª - A Ré, Câmara de Gaia, colaborou e aceitou o rompimento do contratado, da vinculação dos representados na administração da C……, emitindo tais licenciamentos, ilicitamente. 6.ª - E provocando que tivesse recaído sobre a Autora a obrigação de efectuar à sua custa tais infra-estruturas, no valor de 450.000.000$00, ficando desfalcada desse valor e desse custo. 7.ª - Ilicitamente, a Ré também não accionou a fiança bancária emitida pelo Banco Borges & Irmão, no valor de 75.000.000$00, caso a C…… não realizasse as infra-estruturas contratadas, impedindo desta forma a Autora de não realizar infra-estruturas até ao referido valor garantido pela fiança bancária. 8.ª - A emissão das licenças de utilização contra o vínculo jurídico resultante dos documentos, ofícios e deliberações citados, prejudicou grave e ilicitamente a Autora, bem como o não accionamento da garantia bancária. 9.ª - E beneficiou a C……, que deixou de responder em 75.000.000$00 perante o Banco Borges & Irmão e de arcar com o custo das infra-estruturas pelo montante avaliado em 450.000.000$00. 10.ª - Era exigível que a Ré não emitisse a licença de utilização. 11.ª - Era exigível que tivesse accionado e exigido o pagamento de 75.000.000$00 a que se reportava a fiança bancária. 12.ª - Houve um ilícito comportamento da Ré, privilegiando os obrigados com a construção das infra-estruturas e prejudicando a beneficiária dessa construção, a aqui Autora. 13.ª - A Ré foi parcial. 14.ª - Foi clamorosamente injusta. 15.ª - Sabia o prejuízo que causava a quem não tinha de executar as benfeitorias, conforme acordo também subscrito e apadrinhado pela Ré. 16.ª - A Ré, ademais, não prescindiu da realização dessas benfeitorias à custa da Autora. 17.ª - A Ré exigiu à Autora a cedência dos direitos de uma garantia bancária (que não executou). 18.ª - E igualmente nada exigiu à C…… para garantir o valor do resto das infra-estruturas (450.00.000$00 - 75.000.000$00). 19.ª - Esta actuação viola o princípio da justiça, igualdade, imparcialidade, boa fé, a equidade e equidistância e a razoabilidade, artigos 52 e 62 do C.P.A. e 266, nº 2 da C.R.P. 20.ª - Constitui um abuso do direito, nos termos definidos pelo artigo 334 do CC . 21.ª - E promove um injustificado e ilícito enriquecimento da C……., a parte vinculada à realização das infra-estruturas, e da Caixa Geral de Depósitos e IGAPHE, que, com a poupança de 450.000.000$00 adquiriram para si esse valor, o que constitui um enriquecimento sem causa que obriga os enriquecidos a restituírem aquilo com que injustamente se locupletaram ( artigos 473 do Código Civil ). 22.ª - A Ré locupletou-se, desta forma injusta e parcial, com as infra-estruturas pagas e suportadas pela Autora. 23.ª - Era possível à Ré recusar a emissão das licenças de utilização, recusa a que estava vinculada por prévia deliberação camarária, quer porque as edificações “não estavam em condições de serem habitadas”, quer porque a Ré por acordo entre a C……, Autora e ela própria aceitaram a penalização de não emissão dessas licenças enquanto tais infra-estruturas não estivessem concluídas, como não estavam. 24.ª - E não se admite, um venire contra factum proprium , que a C…… pudesse litigar e obrigar a Ré a emitir tais licenças, de harmonia com o condicionalismo dado como provado. 25.ª - A Autora, ao acordar com a Ré na renovação do alvará 2.ª fase, não acordou que a obrigação de construção das infra-estruturas deixasse de ser obrigação da C……. . 26.ª - E a Ré, apesar desse acordo, manteve a exigência à C…… e às entidades representadas na Administração, até porque estava sem cobertura de garantia acima dos 75.000.000$00. 27.ª - A condenável actuação da Ré e a gestão danosa da C……., que criaram até ao fim da extinção do seu património e do seu activo a falsa convicção de que iriam cumprir aquilo a que se obrigaram, ofende o Direito, a Justiça e a ética exigida num ente público. A Ré, Câmara Municipal de Gaia, ora recorrida, não contra-alegou. A Excelentíssima Magistrada do Ministério Público neste STA emitiu o seguinte parecer: “ A Autora, “A……, S.A.”, representada pelo liquidatário judicial da massa falida, intentou no TAF do Porto contra a Ré, Câmara Municipal de Gaia, a presente acção para efectivação da responsabilidade da Ré. Invoca que, tendo transferido para a Ré, pela da escritura de cessão de créditos de 26.11.1986, o crédito que detinha sobre a “C……, Ldª”. à realização das infra-estruturas relativas ao alvará n° 55/87 (2ª fase do loteamento da B……), bem como a garantia bancária, relativa á mesma, acabou por suportar os custos dessas infra-estruturas e outros danos, porque a Ré não exigiu da “C……” o cumprimento da obrigação, nem accionou a garantia. Invoca, ainda, que a Ré, além de não ter accionado a “C ……” para obter o cumprimento da obrigação da realização das infra-estruturas nem accionado como a garantia bancária, emitiu a favor da C……, ilicitamente, licenças de habitabilidade relativas aos imóveis pela Ela construídos na sequência do alvará n° 102/81, (1.ª fase do loteamento), o que permitiu a sua alienação e posterior desaparecimento do património da empresa, que constituía a garantia dos credores. A Ré, na contestação, veio dizer que: A cessão do crédito à realização das infra-estruturas, que o loteador dizia possuir sobre a C……, ocorreu porque este pretendia que a Câmara emitisse o alvará relativo à 2ª fase do loteamento e Esta deliberou emitir o alvará desde que a garantia prestada pelo B.B.I. EP., que era acessória daquele, fosse prestada a favor da Câmara. A garantia para as infra-estruturas tinha sido fixada em 492.241.000$00, que podia exigir ao loteador, e que veio a aceitar do loteador uma caução de apenas 112.000.000$00 pelos meios supra referidos, a garantia bancária veio a que foi reduzida para 75.000.000$00. Estes factos ocorreram porque o loteador e a A. pretenderam que a Ré lhes facilitasse a emissão do alvará e que, quando pela escritura de cessão de 26.11.86, recebeu o crédito de execução das infra-estruturas não assumiu a obrigação de as executar. A emissão das licenças de utilização dependia apenas de normas urbanísticas não tendo havido qualquer ofensa para a A. com a sua concessão. O presente recurso vem interposto da sentença do TAF que, considerou não se verificarem os pressupostos da responsabilidade civil extra-contratual por facto ilícito e julgou a acção totalmente improcedente. A Recorrente na sua Alegação, invoca, em síntese que: A decisão recorrida não fez correcta aplicação do direito aos factos como provados; Não valorou o conteúdo do “contrato” estabelecido entre as partes e o consequente enriquecimento dos outros intervenientes; Entre o loteador, Autora e a Ré foi efectuado o compromisso de que as licenças de utilização relativas à 1.ª fase do loteamento não seriam emitidas sem estarem efectuadas ou garantidas todas as infra-estruturas relativas à 2ª fase; A convicção da Autora de que tais infra-estruturas seriam executadas pela C…… foi fundada nas sucessivas deliberações camarárias; A Ré colaborou e aceitou o rompimento do contratado, da vinculação dos representados na administração da C……, emitindo tais licenciamentos, ilicitamente; Era exigível que a Ré não emitisse as licenças de utilização, porque estava vinculada por prévia deliberação camarária, porque a Ré por acordo entre a C……, a Autora e Ela própria aceitaram a condição de não emissão dessas licenças enquanto as infra-estruturas em causa não estivessem concluídas, e porque a casas não estavam concluídas; A Ré não exigiu da C…… a realização das infra-estruturas nem accionou a garantia bancária, em conformidade com o acordo de 26.11.1986; E não prescindiu da realização das infra-estruturas à custa da Autora, locupletando-se com as infra-estruturas por si pagas; O comportamento da Ré violou o acordado, bem como os princípios da justiça, da igualdade, da boa fé, da equidade, constantes dos art°s 5° e 6° do C.P.A. e 266°, no 2, da C.R.P.; Causando, assim, danos a A.. Resultaram provados, além de outros, os seguintes factos: Em 22 de Outubro de 1980, D…… celebrou contrato-promessa de cedência com a C……, Ldª., para concretização do contrato de desenvolvimento a levar a efeito entre o Fundo de Fomento de Habitação e a C……, Ldª., cujo objecto era a área constituída pelos lotes nº 1 a 6, 8 a 33, 35 a 38, 40 a 72 e 74 a 113, do loteamento a levar a cabo em parte do prédio rústico denominado “B……”, sito na freguesia de Vilar de Andorinho, concelho de Vila Nova de Saia e inscrito na matriz predial rústica sob os artigos 1001 e 1002 de que o cedente era proprietário e no qual a contraprestação da cedência era a realização das infra-estruturas necessárias para a urbanização da parte do prédio B…… não abrangida pela cedência, bem como das infra-estruturas relativas à parte prometida ceder desse prédio (Doc. de fls. 53); Por escritura de 29.12.81, a C……, Lda., adquiriu a D…… 109 lotes do terreno localizado na B……; Nessa escritura o vendedor, D…… declarou ter recebido a totalidade do preço pelo qual vendeu os referidos lotes (Doc. de fls. 30); A C…… levou a efeito nos lotes no 1 a 113 um contrato de desenvolvimento para habitação, aprovado pela comissão liquidatária do Fundo de Fomento e Habitação, que se desenrolou em 4 fases; A R. por deliberação de 02.10.81, dispensou a garantia bancária das infra-estruturas da 1ª fase, isto é dos lotes 1 a 113 abrangidos pelo Contrato de Desenvolvimento para a Habitação; Na sequência desta deliberação de 02.10.81, o Presidente da R. passou ao loteador D…… o alvará 102/81 para a 1ª fase do loteamento. O loteador D……, por requerimento de 10.12.84, solicitou à R. que lhe fosse concedido o Alvará da 2ª fase do loteamento, respeitante aos lotes 114 a 160, sem prestação de garantia bancária pela execução das infra-estruturas dessa fase, dado que considerava que o F.F.H. através do ofício 8644 garantia não só as infra-estruturas da primeira fase mas também as da segunda; O loteador nessa altura - Dezembro de 1984 - já havia negociado com diversas cooperativas de habitação os lotes da 2ª fase do loteamento. O Presidente da R., em 18 de Setembro de 1985, enviou ao F.F.H. o ofício 7695 no qual referiu que não seriam passadas licenças de habitabilidade à C……, relativas aos prédios abrangidos pelo C.D.H. sem estarem efectuadas ou garantidas as infra-estruturas de todo o loteamento; O loteador insistiu, durante meses, junto da R. na passagem do alvará da 2ª fase do loteamento, argumentando que a C…… estava obrigada a executar todas as infra-estruturas do loteamento e que o F.F.H, garantia essa execução; Na sua reunião de 21.04.86 a R. deliberou emitir o alvará desde que a garantia bancária da C…… a favor de D…… passasse do nome deste para a Câmara e desde que o ex-F.F.H. garantisse a execução das infra-estruturas»; «Por ofício de 12.08.86 a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia comprometeu-se perante o loteador a não passar quaisquer licenças de utilização à C……, sem que estivessem efectuadas ou devidamente garantidas todas as infra-estruturas respeitantes à totalidade do terreno, doc. de fls. 102»; A Ré na sua reunião de 10.11.86, deliberou, na sequência de um parecer dos serviços jurídicos, conceder o alvará, depois da cedência do crédito à realização das infra-estruturas e da transferência da garantia bancária (Doc. de fls. 253 a 256); D……. cedeu o direito à garantia bancária prestada pelo Banco Borges & Irmão (B.B.I.) n° 41.228 emitida em 23 de Dezembro de 1981 ao próprio D…… a garantir a boa execução pela C…… das infra-estruturas dos lotes 114 a 160 até ao montante dos 112.000.000$00 à Câmara Municipal Vila Nova de Gala na escritura pública de cessão de créditos de 26 de Novembro de 1986, doc. de fls. 100 e segs.; Desta escritura de cessão de créditos, realizada a 26.11.1986, junto a fls. 100, na qual intervieram, primeiro o Presidente da Câmara, devidamente autorizado, segundo, D……. e terceiro, a “C……, Lda.”, consta o seguinte: “E pelo segundo outorgante foi dito: que a terceira outorgante assumiu perante si a obrigação de efectuar todas as infra-estruturas respeitantes aos lotes 114 a 160, inclusive, da Urbanização da B……, de que é proprietário o loteador, obrigação essa que aceitou e se mantém. Que tal obrigação se encontra garantida pela Garantia Bancária n° 41 228, de 23 de Dezembro de 1981, no montante de Esc. 112.000.000$00 (cento e doze milhões de escudos) emitida pelo Banco Borges & Irmão, com sede na Rua Sá da Bandeira, n° 20, na cidade do Porto. Que por esta escritura cede à primeira outorgante este seu crédito de execução de obras sobre a terceira outorgante, com todas as garantias e acessórios, incluindo a já referida Garantia Bancária com o número 41 228, passada a seu favor e que neste acto faz entrega da mesma à primeira outorgante. Pela terceira outorgante foi dito: que reconhece ter para com o segundo outorgante a obrigação de executar as citadas infra-estruturas, obrigação essa garantida pela Fiança Bancária n° 41 228, já referida, que aceita a cessão de créditos efectuados pelo segundo outorgante à primeira outorgante comprometendo-se perante esta a executar as obras de infra-estruturas no prazo que constar do respectivo alvará, ou seja, no prazo constante da realização do Contrato de Desenvolvimento de Habitação. Pelo primeiro outorgante dói dito: que aceita para a Câmara Municipal, que neste acto representa, a cessão de créditos operada pela presente escritura a seu favor”. Iniciam-se então à data da escritura de cessão de créditos (26.11.986), conversações com o B.B.I no sentido de aceitar a transferência da garantia bancária e este, acaba por aceitar a sua validade em benefício da R. mas reduzida a 75.000.000$00, com reduções semestrais e validade até 1989; «Delibera então a R. em 20.07.87 a passagem do alvará face ao parecer dos Serviços Jurídicos n° 78 de 13.07.87»; «Efectuada, em 07.09.87, escritura de cedência de terrenos para áreas verdes, arruamentos, etc. à Câmara pelo loteador, representado pelo Sr. E…… é finalmente emitido em 16.09.87 o alvará 55/87 para a 2a fase do loteamento»; Do alvará consta que: «Foi presente e aceite por esta Câmara Municipal, em sua reunião realizada em 10 de Novembro de 1986, uma garantia bancária de 112.000.000$00 (cento e doze milhões de escudos), oferecida pelo Banco Borges e Irmão, E.P., para garantia da execução das obras de infra-estruturas. Por deliberação desta mesma Câmara, em sua reunião realizada em 20 de Julho de 1987, foi esta mesma garantia reduzida para 75.000.000$00 (setenta e cinco milhões de escudos), para as referidas obras de infra-estruturas, as quais DEVERÃO ESTAR CONCLUÍDAS E RECEBIDAS ANTES DE 30 DE JUNHO DE 1989» (doc. de fls. 271 e 272). «A caução para garantia das infra-estruturas da 2ª fase do loteamento tinha sido fixada pelos Serviços Técnicos Municipais em 492.241.000$00» Por escritura de 14.09.87, D…… vendeu, pelo preço de cinquenta milhões de escudos, à Autora “A……, S.A.”, um terreno para construção que corresponde aos lotes 114 a 160. O preço mencionado na referida escritura foi rectificado, para trezentos e cinquenta milhões de escudos, por escritura de rectificação lavrada em 23 de Dezembro de 1987, sendo a diferença correspondente à transferência para a sociedade adquirente de uma dívida da vendedora daquele montante, doc. de fls. 59 e 60; A C……, Lda., requereu em juízo, em 1988, a providência de recuperação adequada, (Proc. n° 71/77/88, do 1° Juízo Cível da Comarca do Porto); A C……, Lda., em execução do contrato de Desenvolvimento para Habitação, vendeu em 9.7.1992, ao IGAPHE os imóveis identificados a fls. 69 a 86 e pelos preços ali indicados para cada fracção autónoma, a que correspondeu o preço global de quatrocentos e sessenta milhões setecentos e noventa e seis mil escudos, que a vendedora declarou ter recebido integralmente; O Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia emitiu licenças de habitabilidade necessárias para as transacções supra referidas, sem que os prédios e as fracções vendidas estivessem em condições de ser habitadas, ou seja, sem que reunissem as condições exigidas para a obtenção de tais licenças de utilização, ou sem que estivessem concluídas as aludidas infra-estruturas nos lotes 114 a 160; C…… e em particular o IGAPHE garantiram à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia a execução das infra-estruturas nos lotes pertencentes à Autora; Lembrando que a Câmara não deve passar licenças de habitabilidade sem as infra-estruturas feitas (al. P-1)); Conhecedores destes seus deveres, os administradores da gestão controlada da C……, Lda., por carta de 12.12.89, protestam efectuar as infra-estruturas, até final do mês de Agosto de 1990, doc. de fls 94; O Vogal do Conselho Directivo do IGAPHE por ofício dirigido à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia atestou que ‘do plano de actividades da empresa para o ano de 1989 faz parte a execução das infra-estruturas da segunda fase do loteamento n° 55/87 da B……, a que respeita a garantia bancária prestada pela C……, Lda., doc. de fls. 93; A R. recebeu os ofícios do IGAPHE e da C……, documentos de que há cópia a fls. 93 e 94, protestando a execução das infra-estruturas pela Massa sob nova administração do IGAPHE e da Caixa Geral de Depósitos e, em face deles, revalidou o alvará da 1ª fase n° 102181 e da 2a fase n° 55187 pela sua deliberação de 18.12.89; A R. não executou as infra-estruturas dos loteamentos aqui em causa; A A. demandou a C……, Lda., e o (IGAPHE) Instituto de Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) através da acção ordinária n° 491/95 do 4° Juízo Cível de Gaia, na qual pede a anulação das escrituras de 09.07.92 através das quais a C…… vendeu ao IGAPHE vários imóveis, alegadamente todo o seu património; Com alienação dos imóveis em 9 de Julho de 1992, foi alienado todo o património imobiliário da “C……, Lda; E, as infra-estruturas em causa ainda não tinham sido executadas; O produto obtido com tais vendas reverteu em proveito dos próprios administradores da C……, Lda., Caixa Geral de Depósitos; As infra-estruturas em falta importariam na altura da venda, isto é em 9.7.1992, em cerca de Esc. 450.000.000$00; A emissão das licenças de utilização foi feita para que pudessem realizar-se as vendas referidas; A R. não accionou a aludida garantia; Na reunião da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia realizada em 30 de Outubro de 1989, foi deliberado conceder as licenças de habitabilidade mediante a apresentação prévia de documento vinculativo de todo o Conselho de Administração da C….., que inclui representantes do IGAPHE, Caixa Geral de Depósitos e Administração Judicial aos compromissos referidos no ofício da C…… n°40 210 de 25.1089 No tratamento da questão foi considerada a necessidade de alojar o mais depressa possível o maior número de famílias; Tal contribuiu para que os dinheiros públicos investidos na resolução do problema habitacional não ficassem neutralizados; Terminada a gestão controlada, vendido o activo, a C…… não executou as infra-estruturas; A A. deixou de receber parte do preço contratado com referência às vendas feitas à “F……” e “G……”; A A. estava ligada a empreendimentos na área urbanística e de exploração de vinhos; Que sucessivamente reinvestia em novos empreendimentos e negócios; Que lhe permitia cumprir as suas obrigações financeiras; A A. e o seu Administrador foram declarados falidos. Em face da matéria de facto que resulta provada, parece-nos, pelos fundamentos a seguir aduzidos, que assistirá razão à Autora, recorrente, quando invoca que a Ré, com a sua actuação, violou os princípios da justiça e da boa fé constantes dos art°s 6° e 6° A, do CPA e 266°, n°2, da CRP. Vejamos. A Autora com vista à emissão do alvará relativo à 2ª fase do loteamento da B…… (lotes 114 a 160), cedeu, pela escritura de cessação de créditos lavrada a 26.11.1986, o crédito que declarou ter sobre a C…… a que esta efectuasse todas as infra-estruturas respeitantes aos lotes 114 a 116, bem como a garantia bancária acessória daquele crédito no montante de 112.000.000$00 emitida pelo Banco Borges e Irmão. Nesta escritura de cessão de créditos, além da Autora como credora e cedente, e da Ré, como cessionária, interveio a devedora “C……, Lda, devedora que, conforme consta da escritura, declarou que: (reconhece ter para com o segundo outorgante a obrigação de executar as citadas infra-estruturas, obrigação essa garantida pela Fiança Bancária n° 41228, já referida, e que aceita a cessão de créditos efectuada pela segunda outorgante à primeira outorgante, comprometendo-se perante esta a executar as obras de infra-estruturas no prazo que constar do respectivo alvará, ou seja, no prazo constante da realização do Contrato de Desenvolvimento da Habitação». (sublinhado nosso) Esta cessão de crédito produziu logo efeitos, quanto à devedora, uma vez que a C…… reconheceu na escritura a existência do crédito (art° 583°, n° 1, do C.C.). No que concerne à declaração, constante da escritura de cessão de crédito da C…… de que tinha assumido perante a A. a obrigação de efectuar as infra-estruturas e ao seu compromisso perante a R. de as realizar, deve ter-se presente que, nada nos autos aponta para a existência de qualquer discrepância entre as declarações feitas e os factos declarados. Dos autos resulta o contrário. A C…… reiterou, posteriormente, mais do que uma vez, o seu compromisso de fazer as infra-estruturas. Assim, o vogal do Conselho Directivo do IGAPHE, Instituto que, juntamente com a Caixa Geral de Depósitos e a Geris, S.A., integrava a administração, “C……” no período de gestão controlada, atestou por ofício dirigido à Ré, que «do plano de actividades da empresa para o ano de 1989 faz parte a execução das infra-estruturas da segunda fase do loteamento n° 55/87 da B……». E, por carta de 12.12.89, os administradores aos quais competia a gestão controlada protestaram efectuar as infra-estruturas até ao final do mês de Agosto de 1990. O direito à prestação devida – que era o da realização das infra-estruturas – transferiu-se para o Município Réu. Ao mesmo tempo que o cedente, perdeu esse direito E, conforme refere J. M. Antunes Varela, in Das obrigações Em Geral”, vol. II, 7ª ed., pág. 326, «transmitem-se, assim, para o cessionário do crédito o direito (potestativo) de interpelar o devedor (art° 805°, 1), de o demandar se ele não cumprir, de executar o seu património se ele não acatar a sentença de condenação (art 817 ...». Por outro lado, no que concerne à garantia de solvência do devedor, nos termos do art 587°, n° 2, do C.C., «o cedente só garante a solvência do devedor se a tanto expressamente se tiver obrigado». A garantia da solvência do devedor, que se não confunde com a fiança, envolve, em princípio, a obrigação de reparar os danos que o cessionário sofra com uma eventual insolvência daquele. O cedente responde pela existência e exigibilidade do crédito. Mas já não responde pela realização da prestação, a não ser que tenha garantido a solvência do devedor. Nesta hipótese, o cedente apenas responde depois de comprovada a insolvência do devedor e na medida necessária a ressarcir o prejuízo que dela resultou para o credor. A este propósito, refere Antunes Varela, ob. cit, pág. 332, «nenhuma analogia existe também entre a situação do cedente que garante a solvência do devedor (só chamada a responder depois de comprovada a insolvência do devedor e na medida do necessário para cobrir o prejuízo resultante para o credor) e a do devedor solidário ou a do assuntor da dívida de outrem, de quem o credor pode exigir, em primeira mão, o cumprimento integral da obrigação». (sublinhado nosso) Analisando o caso dos autos, verificamos que: Pela escritura de 26.11.1986, D…… cedeu á Ré o crédito que tinha, constituído pelo direito a que a C…… realizasse as infra-estruturas, e também a fiança bancária prestada pelo B.B.I. para garantia do cumprimento da obrigação; Nesta escritura, interveio a referida construtora, que reconheceu a existência do crédito, e se comprometeu a efectuar as infra-estruturas no prazo mencionado; A cessão do crédito foi acompanhada da fiança bancária, mas o cedente não garantiu a solvência da devedora; O B.B.I. aceitou transferir a garantia bancária a favor do R. mas reduzida a 75.000.000$00, com reduções semestrais e validade até 1989. Em face do exposto, parece-nos, salvo melhor opinião, ser de considerar que – tendo-se transferido para o Município, por efeito da escritura, o crédito à realização das infra-estruturas e tendo o cedente perdido este crédito – devia o Município ter lançado mão dos direitos que para Ele também se transferiram de accionar a garantia e (ou) demandar a devedora faltosa. A Ré fazendo impender sobre a A. as consequências da não realização das infra-estruturas pela C……, violou a confiança que o cedente depositou na actuação da Ré, que esteve subjacente à cessão do crédito à realização daquelas obras. Prevendo o regime jurídico dos loteamentos que, por razões de interesse público, a Administração possa concluir as obras de urbanização fazendo-se pagar por força da caução ou, sempre que esta seja insuficiente e não haja lugar ao pagamento voluntário, procedendo a cobrança coerciva (art°s 25°, do Dec-Lei n° 289/73, de 06.06. e 55º do Dec-Lei n° 400/84, de 31.12) afigura-se-nos, de acordo com os padrões médios de comportamento, admissível que a cessão à Ré do crédito à execução das infra-estruturas tenha tido subjacente a confiança do cedente (que ficou sem o crédito) que se aquelas não fossem realizadas, o cessionário utilizaria os meios legais de que dispunha com vista à sua concretização. A actuação pouco cautelosa da Ré, aceitando as promessas de cumprimento da prestação por parte da C……., não accionando a garantia nem a C……., teve como consequência que fosse a Autora a suportar os prejuízos decorrentes da falta de realização das infra-estruturas, quando a própria R, tinha o crédito à realização destas e a respectiva garantia, que lhe tinham sido cedidos. Afigura-se-nos que a actuação da Ré integra um comportamento violador da confiança e injusto. Devendo Esta ser considerada responsável pela importância, relativa ao custo das infra-estruturas, que a Autora teria podido obter executando a garantia e accionando a C……. se não tivesse aberto mão do crédito em causa, cedendo-o a R (art°s 6° e 6°-A, do C.P.A., 266°, da C.R.P. e 2° e 6° do Dec-Lei n° 48051). No que concerne à evolução da situação económica da A., afigura-se-nos que não resultou suficientemente demonstrado que nesta tivesse tido influência a não recepção de parte do preço das vendas, por falta de realização das infra-estruturas. Afigura-se-nos que a emissão das licenças de utilização passadas à C……. não integra ilegalidade susceptível de fundamentar a responsabilidade civil da Ré perante a A. porque o interesse da A. não está incluído nos interesses imediatamente protegidos pela norma que sujeita a utilização de edifícios construídos ou fracções a licenciamento. Face ao exposto, somos de parecer que recurso deverá merecer provimento parcial. ” 4. Foram colhidos os vistos legais, pelo que cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO Os factos: A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos, que não foram questionados: Da Matéria Assente: – D……. requereu à R. o loteamento da B…… sita na freguesia de Vilar de Andorinho, constituído por 160 lotes, que foi aprovado pela deliberação da R. de 11-09-1981 na qual, entre outros condicionalismos, se exigia ao loteador uma garantia bancária de 650.140.000$00 para garantia das infra-estruturas do loteamento, consistentes sobretudo na feitura do arruamento, redes de água, electricidade, esgotos, etc, deliberação que se junta e dá por reproduzido, documento de fls. 214, destes autos (al. A)); - Em 22 de Outubro de 1980, D…… celebrou contrato promessa de cedência com a C……, Lda., para concretização do contrato de desenvolvimento a levar a efeito entre o Fundo de Fomento de Habitação e a C……. Lda., cujo objecto era a área constituída pelos lotes n°s 1 a 6, 8 a 33, 35 a 38, 40 a 72 e 74 a 113, do loteamento a levar a cabo em parte do prédio rústico denominado “B……”, sito na freguesia de Vilar de Andorinho, concelho de Vila Nova de Gaia e inscrito na matriz predial rústica sob os artigos 1001 e 1002 de que o cedente era proprietário e no qual a contraprestação da cedência era a realização das infra-estruturas (esgotos pluviais e domésticos, pavimentações, abastecimento de água e electricidade) necessárias para a urbanização da parte do prédio B…… não abrangida pela cedência, bem como das. infra-estruturas relativas à parte prometida ceder desse prédio, sendo o prazo de execução destas de três anos, doc. de fls. 53 e 54 (al. B); - Por escritura de 29-12-81 do 1° Cartório Notarial do Porto, L. 26 F, 43 e seguintes, a C……, Lda., com sede na B……, lote … , fracção …, ..., Vila Nova de Gaia adquiriu a D……., 109 lotes do terreno localizado na B……, freguesia de Vilar de Andorinho, do concelho de Vila Nova de Gaia e descritos na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o n°28 500, a fls. 139 do L. B 73 (doc. de fls. 320 e seg.) (al. C)); - Nessa escritura o vendedor, D…… declarou ter recebido a totalidade do preço pelo qual vendeu os referidos lotes ( al. D); - Por escritura de 14-09-87 no 4° Cartório Notarial, de que há cópia a fls. 543 e segs. D…… vendeu pelo preço de cinquenta milhões de escudos à Autora um terreno para construção sito no lugar de …., a confrontar do norte com o H……., I…… e Outros, do sul com caminho e J……, do nascente com a estrada e do poente com a C……, descrito na Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Caia sob o n° 528 da freguesia de Vilar de Andorinho e omisso à matriz que corresponde aos lotes 114 a 160 com todos os direitos e encargos inerentes, nomeadamente o crédito à realização das infra-estruturas por parte da C……, Lda. (al. E)); - O preço mencionado na referida escritura foi rectificado para trezentos e cinquenta milhões de escudos, por escritura de rectificação lavrada em 23 de Dezembro de 1987, sendo a diferença correspondente à transferência para a sociedade adquirente de um dívida da vendedora daquele montante, doc. de fls. 59 e 60 (al. F)); - A C……, Lda. requereu a sua recuperação todos os credores que correu termos sob o n° 7177/88 da 1.ª Secção do 1° Juízo Cível da Comarca do Porto (al. G)); - A C……, Lda., no dia 9 de Julho de 1992, representada pelos administradores da gestão controlada, que no dia anterior cessaram as suas funções e poderes, venderam ao I G A P H E (Instituto de Alienação do Património Habitacional do Estado) aos imóveis identificados a fls. 69 a 86 e pelos preços ali indicados para cada fracção autónoma, que aqui se dão por integrados, a que correspondeu o preço global de quatrocentos e sessenta milhões setecentos e noventa e seis mil escudos, que a vendedora declarou ter recebido integralmente, renunciando a CGD às hipotecas que incidiam sobre essas fracções autónomas (aL. H)); - O Presidente da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia emitiu licenças de habitabilidade necessárias para as transacções, indicadas na alínea anterior, sem que os prédios e as fracções vendidas estivessem em condições de serem habitadas, ou seja, sem que reunissem as condições exigidas para a obtenção de tais licenças de utilização, ou sem que estivessem concluídas as aludidas infra estruturas nos lotes 114 a 160 (al. I)); - A C……, Lda e em particular o IGAPHE garantiram à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia a execução das infra estruturas nos lotes pertencentes à Autora (al. J)); -. O loteador D…… ofereceu uma garantia bancária prestada pelo Banco Borges & Irmão (B.B.I. ) n°41.228 emitida em 23 de Dezembro de 1981 ao próprio D...... a garantir a boa execução pela C…… das infra-estruturas dos lotes 114 a 160 até ao montante dos 1 12.000.000$00 (al. L)); -. O loteador D…… cedeu o direito à garantia bancária prestada pelo Banco Borges & Irmão (B.BJ.) n° 41.228 emitida em 23 de Dezembro de 1981 ao próprio D…… a garantir a boa execução pela C…… das infra-estruturas dos lotes 114 a 160 até ao montante dos 112.000.000$00 à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia por escritura pública de 26 de Novembro de 1986, doo. de lis. 100 e segs. (al. M)); - A C…… desenvolveu nos lotes n° 1 a 113 um contrato de desenvolvimento para habitação aprovado pela comissão liquidatária do Fundo de Fomento e Habitação, cuja execução veio a caber à C……., Lda. e desenrolou-se em 4 fases (al. N)); - A R., por deliberação de 02-10-81 dispensou a garantia bancária das infra-estruturas da Ia fase, isto é, dos lotes 1 a 113 abrangidos pelo Contrato de Desenvolvimento para Habitação (al. O)); - Na sequência da deliberação de 02-10-81, o Presidente da R. passa ao loteador D...... o alvará 102/81 para a 1.ª fase do loteamento, isto é, para os lotes 1 a 113 (al. P)); - O loteador D……, por requerimento de 10-12-84 registado sob o n° 10939 de 10-12-84 subscrito pelo Sr. E…… solicita à R. que lhe seja concedido o Alvará de 2a fase do loteamento, respeitante aos lotes 114 a 160, sem prestação dó garantia bancária pela execução das infra-estruturas dessa fase, dado que considerava que o F.F.H. através do oficio 8644 garantia não só as infra-estruturas da primeira mas também as da segunda ( al. Q)); - O loteador D……, nessa altura, Dezembro de 1984, já havia negociado com diversas cooperativas de habitação os lotes da 2.ª fase do loteamento (al. R)); - O FFH em oficio de Agosto de 1985 que dirige ao loteador, com conhecimento à R. e à C…… deixa claro que nada tem a ver com infra-estruturas e suas garantias no âmbito do loteamento, limitando-se a sua acção ao Contrato de Desenvolvimento (al. S)); - O Presidente da R. em 18 de Setembro de 1985 envia ao F.F.H. o oficio 7695 em que refere que não seriam passadas licenças de habitabilidade à C……., isto é, aos prédios abrangidos pêlo C.D.H. sem estarem efectuadas ou garantidas todas as infra-estruturas de todo o loteamento (al. T)); - Na sua reunião de 21-04-86 a R. deliberou emitir o alvará desde que essa garantia passasse do nome de D…… para o nome Câmara, isto é passasse a ser a favor da Câmara (al. U)); - Delibera então a R. em. 20-07-87 a passagem do alvará face ao parecer dos Serviços Jurídicos n° 78 de 13-07-87 ( al. V)); - Efectuada, em 07-09-87, escritura de cedência de terrenos para áreas verdes, arruamentos, etc, à Câmara pelo loteador, representado pelo Sr. E…… é finalmente emitido em 16-09-87 o alvará 55/87 para a 2.ª fase do loteamento (al. X)); - A caução para garantia das infra-estruturas da 2.ª fase do loteamento tinha sido fixada pelos Serviços Técnicos Municipais em 492.241.000$00 (al. Z)); - A A. veio requerer o averbamento do alvará 55787 em seu nome pelo seu requerimento de 30-09-87 registado nos Serviços da R. sob o n° 12.740 em 01-10-87 (al. A-1)); - Por oficio de 12-08-86, a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia comprometeu-se perante o loteador a não passar quaisquer licenças de utilização à C……., sem que estivessem efectuadas ou devidamente garantidas todas as infra-estruturas respeitantes à totalidade do terreno, doc. de fls. 102 (al. B-l)); - Conhecedores destes seus deveres, os administradores, da gestão controlada da C……., Lda., por carta de 12-12-89, protestam efectuar as infra-estruturas, até final do mês de Agosto de 1990, doc. de fls. 94 (al.C-l)); - O Vogal do Conselho Directivo do IGAPHE por oficio de 12/12/89 vem atestar à Câmara Municipal de Vila Nova de Gala que “do plano de actividades da empresa para o ano de 1989 faz parte a execução das infra-estruturas da segunda fase do loteamento n° 55/87 da B……, a que respeita a garantia bancária prestada pela C……., Lda., doc. de fls. 93 (al. D-l)); - A R. recebeu os ofícios do IGAPHE e da C……, documentos de que há cópia a fls. 93 e 94, protestando a execução das infra-estruturas pela C...... sob nova administração do IGAPRE e da Caixa Geral de Depósitos e, em face deles, revalidou o alvará da 1.ª fase n° 102/81 e da 2.ª fase n° 55/87 pela sua deliberação de 18-12-89 ( al. F-l)); - A R. não executou as infra estruturas dos loteamentos aqui em causa (al.G-l)); - Desde Julho de 1993 que a Autora promoveu processo-crime para se apurar a eventual prática de um crime de burla, falsificação, corrupção ou outros (Proc. Inq° n° 2449/937TAVNG, 1.ª Secção dos S.M.P.). Este processo terminou pelo arquivamento dos autos penais, em recurso penal, por Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, Processo 1329/00, 4.ª secção, conforme notificação de 01-03-200 1 (al. H-l) ); - A A. em Julho de 1995 requereu a declaração de falência da saciedade C…….., Lda., dando origem ao processo de falência n° 611/95 que tramitou pelo 1° Juízo Cível da Comarca de Vila Nova de Gala (al. I-1)); - A falência da C…… foi decretada por sentença de 09-02-1999 proferida nesse processo 611/95 (al. J-1)); - Nesse processo de falência da C……., a A. em 02-06-1999 reclamou créditos no total de 698.540.000$00, sendo 198.540.000$00 por danos patrimoniais concretizados e 500.000.000$00 por estimados danos não patrimoniais a fixar em liquidação de sentença ( al. K-1)); - A A. demandou a C……., Lda. e o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE) através da acção ordinária n° 491/95 do 4.º Juízo Cível de Gaia, na qual pede a anulação das escrituras de 09-07-92 através das quais a C……..vendeu ao IGAPHE vários imóveis, alegadamente todo o seu património (al. L-l)); - Muitos dos requerimentos do loteador ao Presidente da R. são assinados pelo Sr. E…… quer isoladamente quer em conjunto com o loteador ( al. M-l)); - Iniciam-se então conversações com o B.B.I. no sentido de aceitar a transferência da garantia bancária e este, acaba por aceitar a sua validade em benefício da R., mas reduzida a 75.000.000$00 (al. N-l)); - Com reduções semestrais e validade até 1989 (al. O-1)); - Lembrando que a Câmara não deve passar licenças de habitabilidade sem as infra-estruturas feitas (al. P- 1)). Da Base Instrutória da Causa: - Com alienação dos imóveis em 9 de Julho de 1992, referida na alínea H), foi alienado todo o património imobiliário da “C……, Lda.” (resposta ao facto 1°); - Após a alienação dos aludidos imóveis, a C…… ficou sem qualquer activo (resposta ao facto 2°); - E, tais infra-estruturas ainda não tinham sido executadas (resposta ao facto 5.º); - O produto obtido cota tais vendas reverteu em proveito dos próprios administradores da C…….., Lda., Caixa Geral de Depósitos (resposta ao facto 6°); - As infra-estruturas em falta importariam na altura da venda id. em H) em cerca de Esc. 450.000.000$00 (resposta ao facto 8°); - A emissão das licenças habitabilidade foi feita para que pudessem realizar-se as vendas referidas na alínea 14) (resposta ao facto 10°); - A Câmara Municipal de Vila Nova de Caia sabia do compromisso da C…….. em executar as infra estruturas nos lotes 114 a 160, então pertença da Autora (resposta ao facto 11°); - A R. não accionou a aludida garantia (resposta aos factos 17° a 19°); - Com o argumento de que no âmbito do Contrato de Desenvolvimento para a Habitação estavam incluídos não só os edifícios habitacionais, mas ainda as infra-estruturas que os apoiavam; a C……. solicitou à R. que o Contrato de Desenvolvimento para a Habitação fosse a garantia das infra-estruturas e da sua boa execução (resposta ao facto 21°); Teor do ofício 008644 de 29 de Setembro de 1981 emanado do Fundo de Fomento da Habitação junto a fls. 374-375 destes autos que aqui se dá por reproduzido (resposta ao facto 22°); - O Sr. E…… é precisamente o Administrador da A. (resposta ao facto 23°); - A C……., tendo adquirido a quase totalidade desses lotes, concretamente 109 deles, em 29-12-81, a D...... e, no âmbito do contrato de desenvolvimento de habitação foi, após a concessão das respectivas licenças de obras, construindo em cada lote o prédio correspondente, de vários andares, destinado a habitação social (resposta ao facto 26°); - A maior parte dos processos de construção para esses lotes foram ainda apresentados pela loteador em 1979, depois averbados em nome da C……. (resposta ao facto 27°); - As primeiras licenças de obras emitidas em 1983 e as últimas em 1990 (resposta ao facto 28°); - As primeiras licenças de habitabilidade emitidas em 1986 e as últimas em 1993 (resposta ao facto 29°); - O loteador insistiu, durante meses, junto da R. na passagem do alvará da 2.ª fase do loteamento, argumentando que a C……. estava obrigada a executar todas as’ infra-estruturas do loteamento e F.F.H. garantia essa execução (resposta ao facto 30°); - Invocava mesmo os prejuízos incalculáveis que adviriam desinteresse da L…… na aquisição dos lotes da 2.ª fase do loteamento para 1321 fogos (resposta ao facto 310); - Dada, porém, a posição do F.F.H., referida na alínea S), era necessário que o loteador garantisse a execução das infra-estruturas antes da emissão do alvará para a 2.ª fase do loteamento (resposta ao facto 32°); - Por essa razão o loteador apresentou a garantia referida na alínea L) (resposta ao facto 33°); - O loteador solicitou ao Banco Borges que o beneficiário da garantia passasse a ser a R., mas o banco ignorou a solicitação (resposta ao facto 34°); - Para ultrapassar a inércia do bando o loteador dispôs-se, a uma procuração irrevogável para esta exercer todos os direitos da garantia, no que também não logrou êxito (resposta ao facto 35º): - Para conseguir que a garantia bancária passasse para a Câmara, o loteador dispôs-se a ceder a esta o crédito que dizia possuir sobre a C……… e de que a garantia era acessório, apresentando a respectiva minuta (resposta ao facto 36°); - O que se refere nos quesitos 34 a 37 consta de requerimento do loteador, registado, nos serviços da R. sob o n° 11582 de 30-10-86, fls. 245 e 246 (resposta ao ‘facto 37°); - Esse requerimento foi assinado pelo seu representante Sr. E……. (resposta ao facto 38°); - Essas licenças de habitabilidade foram sendo emitidas entre 1986 e 1993, com especial incidência nos anos de 1989 e 1991 (resposta ao facto 43°); - As licenças de habitabilidade permitiam à C……. transaccionar os imóveis e obter rendimento (resposta ao facto 45° ); - As licenças, de habitabilidade destinam-se a assegurar a conformidade da construção licenciada com o projecto (resposta ao facto 46°); - Na reunião da Câmara Municipal de Vila Nova de Gala realizada em 30 de Outubro de 1989, foi deliberado conceder as licenças de habitabilidade mediante a apresentação prévia de documento vinculativo de todo o Conselho de Administração da C……., que incluía representantes do IGAPHE, Caixa Geral de Depósitos e Administração Judicial, aos compromissos referidos no oficio da C……. n° 40210 de 25/X/89 (resposta ao facto 49°); - No tratamento da questão foi considerada a necessidade alojar o mais depressa possível o maior número de famílias (resposta facto 50°); - Tal contribuiu para que os dinheiros, públicos investidos na resolução do problema habitacional não ficassem neutralizados (resposta ao facto 51°); - Os administradores da gestão controlada, quando outorgaram as escrituras de 09-07-92 ainda estavam em funções que só terminaram em 2 1-07-92 por despacho desse dia proferido no Processo de Recuperação no 7177 do 1° Juízo Cível já referido (resposta ao facto 52°); - As licenças de utilização que permitiram a escritura de 09-07-92 junta aos autos (doc. 5 da p.i. ) são de 1989, isto é, de três anos antes ( resposta ao facto 54°); - As que permitiram as outras duas escrituras referidas no art. 8° da p.i. e não juntas, são, quando muito, de 1991, isto é, já tinham 1 ano quando foram efectuadas as escrituras (resposta ao facto 55°) ; - Terminada a gestão controlada, vendido o activo, a C……. não executou as infra-estruturas (resposta ao facto 56°) ; - A A. deixou de receber parte do preço contratado com referência às vendas feitas à “F……” e à “G……” (resposta aos factos 60°e 61°); - Nem lhe foi possível exigir ao Banco Borges & Irmão o cumprimento da fiança (resposta ao facto 62°); - A A. procedeu em 1996 à venda da denominada “M…….” e em 1993 da fracção urbana sita em Areosa Viana do Castelo (resposta ao facto 63°); - A A. estava ligada a empreendimentos na área urbanística e de exploração vinhos (resposta ao facto 70°); - Que sucessivamente reinvestia em novos empreendimentos e, negócios (resposta ao facto 71°); - Que lhe permitiam cumprir as suas obrigações financeiras (resposta ao facto 72°); - A A. e o seu Administrador foram declarados falidos (resposta ao facto 75°) ; - O Administrador da A. E……. foi declarado falido (resposta ao facto 77°); - A actividade da A. e do seu Administrador funcionava em função da relação estabelecida com os Bancos (resposta ao facto 82°). O Direito: Objecto do recurso Como decorre das conclusões da motivação do recurso, a Autora insurge-se contra a sentença recorrida que absolveu a Câmara Municipal de Gaia do pedido, alegando ter rompido com um compromisso de que as “infra-estruturas dos loteamentos seriam a cargo da C…….” e de que não emitiria as licenças de utilização sem que tais obras estivessem concluídas. Entende a Autora que, com este comportamento, a Ré provocou que tivesse recaído sobre si “a obrigação de efectuar à sua custa tais infra-estruturas no valor de 450.000.000$00, ficando desfalcada desse custo” (conclusão 6.ª). Alega ainda que a Ré ilicitamente não accionou a fiança bancária emitida no valor de 75.000.000$00, “impedindo desta forma a autora de não realizar as infra-estruturas até ao valor garantido pela fiança bancária.” (conclusão 7.ª). Com a emissão das licenças de utilização, a Ré prejudicou grave e ilicitamente a Autora (conclusão 8.ª) e beneficiou a C……., que deixou de responder em 75.000.000$00 perante o Banco Borges e Irmão e de arcar com o custo das infra-estruturas pelo montante avaliado em 450.000.000$00 (conclusão 9.ª). Em suma, entende a Autora que a Ré “locupletou-se desta forma injusta e parcial, com as infra-estruturas pagas e suportadas pela Autora” (conclusão 22.ª). A sentença recorrida julgou a acção improcedente, considerando não se ter verificado qualquer conduta ilícita e culposa da Ré, o que afasta a sua responsabilidade civil. Objecto do recurso é, assim, a sentença recorrida, na medida em que não valorou o compromisso celebrado entre as partes, por força do qual as obras de infra-estruturas da 2.ª fase do loteamento eram da responsabilidade da C……., na medida em que se tinha comprometido a não emitir as licenças de utilização dos prédios da 1.ª fase de loteamento sem a realização daquelas infra-estruturas. Análise da pretensão da recorrente face aos factos dados como provados e ao teor da sentença recorrida: 1. Da leitura das conclusões do recurso resulta que a Autora localiza a ilicitude na violação da confiança e no rompimento de um compromisso da Ré (não emitir as licenças de utilização da 1.ª fase do loteamento antes da realização das infra-estruturas da 2.ª fase). Apesar dessa alegação, a Autora não se insurge contra a sentença por esta não ter enquadrado a questão na responsabilidade por incumprimento de um contrato (responsabilidade contratual). Coloca, sim, a questão, no âmbito da responsabilidade civil extra - contratual, por violação da boa-fé (tutela da confiança), sendo, portanto, nesta perspectiva que apreciaremos a sua motivação. A sentença afastou a responsabilidade civil emergente do facto de terem sido emitidas as licenças de utilização com o argumento de que “ não seria possível à Ré recusar a emissão das licenças de habitabilidade para a 1.ª fase com o argumento de que as infra-estruturas da 2.ª fase ainda não estavam concluídas. A partir daqui, entende-se que só os sujeitos relacionados com a 1.ª fase do loteamento poderiam questionar a conduta da Ré neste domínio ”. Neste aspecto, a sentença não merece censura. Com efeito, como resulta do disposto no artigo 26.º e seguintes do DL n.º 445/91 , de 20 de Novembro, as licenças de habitabilidade destinavam-se a assegurar a conformidade da construção licenciada com o projecto aprovado, tal como veio a ser vertido no ponto 2.27 do probatório. E, assim sendo, em princípio, a Ré apenas poderia recusar a emissão das licenças de utilização se a construção estivesse em desconformidade com o projecto licenciado. E mesmo que tal não acontecesse – isto é, se não houvesse conformidade entre o licenciamento e a construção –, a Autora que não era titular de qualquer lote da primeira fase do loteamento não era lesada por tal ilegalidade. Os interesses que a Autora invoca estão, portanto, como assinala a sentença recorrida, fora do âmbito de protecção das normas que regulam a concessão das licenças de utilização de prédios para habitação, pelo que a emissão das licenças em causa não é, por esta via, geradora de ilicitude para efeitos indemnizatórios da Autora. 2. 2. 2. 2. Mas, em boa verdade, não é essa a questão colocada. A Autora não questiona a ilegalidade das licenças de utilização por falta de correspondência entre o licenciamento e a construção. O que ela entende, e defende, é que a emissão das licenças lesa o compromisso assumido pela Ré de as não emitir enquanto as obras de urbanização da 2.ª fase não estivessem concluídas. É esta questão que apreciaremos de seguida. A ilicitude deste comportamento poderá ocorrer de dois modos: (i) ilicitude por violação do compromisso assumido pela Ré; (ii) violação da boa-fé. Nas conclusões das suas alegações, a Autora não se refere a responsabilidade contratual, e também julgamos que esse tipo de responsabilidade não existe. Vejamos com algum detalhe. A Autora adquiriu um terreno para construção em 14-9-87 – correspondente aos lotes 114 a 160 – com todos os direitos e encargos inerentes, “nomeadamente o crédito à realização das infra-estruturas por parte da C…….” (ponto 1.5 da matéria de facto) . O preço foi de 350.000.000$00 (pontos 1.5 e 1.6 da matéria de facto – após rectificação). As infra-estruturas em falta importariam na altura da venda em cerca de 450.000.000$00 (ponto 2.5 da matéria de facto). Dos factos referidos decorre, desde logo, uma conclusão: a Autora, quando adquiriu o terreno para construção não pagou o valor das infra-estruturas da 2ª fase, pois que, como decorre da matéria de facto, o seu valor era muito superior ao valor dos lotes que adquiriu. Não tem assim base factual o alegado na conclusão 22.ª. O que adquiriu foi um “crédito”, que tinha como devedor a C……., na realização dessas infra-estruturas. Portanto, um dado essencial da argumentação da Autora cai, à partida, por terra: a Autora não pagou o valor das infra-estruturas da 2.ª fase. Adquiriu o terreno para construção e ainda o “crédito” a que essas infra-estruturas fossem feitas por terceiro. Posto este esclarecimento, vamos delimitar o conteúdo desse “crédito”, as vicissitudes que o acompanharam, para sabermos se ocorreu e em que medida, algum facto ilícito imputável à Ré. O loteador D……, em 26-11-1986, cedeu o direito à garantia bancária prestada pelo Banco Borges & Irmão ao próprio D…… a garantir a execução das obras pela C…… à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, cedendo-lhe ainda o direito de exigir essas infra-estruturas (cfr. documento de fls. 100 e seguintes dos autos e ponto 1.12 da matéria de facto). Compreendemos agora melhor o que foi objecto do contrato entre a Autora e o primitivo loteador. A Autora adquiriu o terreno para construção sem a obrigação de realizar as infra-estruturas da 2.ª fase, adquirindo ainda o “crédito” a que as mesmas fossem levadas a cabo pela C……. Como o D…… já tinha cedido esse “crédito” à Câmara Municipal de Gaia (em 26-11-1986), quando a Autora adquiriu o “crédito” às infra-estruturas (em 14-9-87) adquiriu o terreno com as descritas vicissitudes, isto é, sem o encargo de fazer as infra-estruturas, porque esse encargo era da C…… (sujeito passivo), tendo como credor a Câmara Municipal de Gaia. O que a Autora adquiriu e pagou foi um terreno para construção sem obrigação de realizar as infra-estruturas da 2ª fase, sendo que o devedor desta obrigação de “facere” era a C……. e o credor por cedência da posição contratual era a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia. Por força desse contrato e dos direitos que com ele adquiriu, a Autora não ficou com o direito de exigir da Câmara a realização das obras, pois esta não ficou com a obrigação de as fazer. A Câmara ficou com o direito de exigir a realização das obras, o que significa que, tendo adquirido um direito, não ficou por força dessa aquisição numa posição de devedora do que quer que fosse perante a Autora, ou perante o primitivo loteador que lhe cedeu tal direito. O compromisso de não emitir as licenças de utilização da 1.ª fase sem que as obras de infra-estrutura da 2.ª fase estivessem concluídas mais não é do que uma cláusula compulsória, destinada a garantir que a C……. cumprisse a sua obrigação. Cláusula essa que acompanhava um direito e se destinava a garantir o seu exercício e não uma obrigação assumida pela Ré a favor de quem lhe cedeu esse direito. Por isso, podemos dizer com toda a segurança que a Ré não assumiu qualquer obrigação perante o primitivo loteador quando lhe foi cedido o direito de crédito sobre a C……. . A tese da Autora é algo absurda, na medida em que imputa à Ré a obrigação de exigir o cumprimento de um direito. Não existe, portanto e a nosso ver com toda a clareza, um direito da Autora a exigir da Ré o cumprimento do direito que esta tinha de exigir à C……. a realização das obras. Por esse motivo, podemos afirmar com toda a segurança que por força do aludido contrato a Ré não assumiu qualquer obrigação para com o primitivo loteador e que esta possa ter cedido à Autora. 2. 2. 2. 3. Alega, todavia, a Autora que confiou no cumprimento desse acordo e portanto confiou em que a Câmara Municipal de Gaia exigisse a satisfação da obrigação, tanto mais que se tinha comprometido a não emitir as licenças de utilização da 1.ª fase sem as infra-estruturas da 2.ª fase estarem feitas. Como isso não aconteceu, diz a Autora que sofreu prejuízos causados pelo incumprimento desse acordo, ou pela lesão da confiança legítima que nele depositou. Vejamos este ponto com mais detalhe. Os factos relevantes são os seguintes: o loteamento em causa foi aprovado a D……. em 11/9/1981, a executar em duas fases: a 1.ª com 113 lotes (1 a 113), cujo alvará foi emitido em 2/10/1981, e a 2.ª com 47 (114 a 160), cujo alvará foi emitido em 16/9/1987; o loteador vendeu os lotes da 1.ª fase à C……. (em 29/12/1981) e os da 2.ª à Autora, ora recorrente (em 14/9/1987); na venda feita à Autora constava que as obras de infra-estruturas de ambas as fase do loteamento eram da responsabilidade da C…… ; na sequência, a C……. ofereceu ao loteador uma garantia bancária, no valor de 112.000.000$00, para garantia da execução das obras da 2.ª fase; a Ré sabia que a C……. se tinha comprometido com o loteador a realizar essas obras e comprometeu-se perante este, por ofício de 12/8/1986, a não passar quaisquer licenças de utilização à C……. sem que estivessem efectuadas ou devidamente garantidas todas as infra-estruras respeitantes à totalidade do loteamento; o loteador cedeu à Ré, por escritura de 26/11/1986, o crédito que detinha da C……. da realização das obras de infra-estruturas da 2.ª fase, incluindo a garantia bancária, que foi reduzida para 75 000 000$00; a Ré aceitou a cedência do referido crédito, tendo, nessa mesma escritura, a C……. reiterado o dever de realizar as obras; a Ré emitiu o alvará da 2.ª fase em nome da Autora, em 16/9/1987, apenas com o compromisso da C……. de efectuar as obras e mediante a garantia bancária, transferida para a sua titularidade de 75 000 000$00. Destes factos resulta que Autora, através do contrato celebrado com o primitivo loteador, adquiriu (para além do terreno) um “ crédito ” com as características acima referidas, cujo conteúdo era uma prestação de “facere” imposta à C…….. e o direito de a exigir cabia à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia. Como já referimos, aceitando comprar o terreno nestas condições a Autora não tinha o direito de exigir a construção das infra-estruturas, pois quem tinha esse direito era o primitivo loteador, que o cedeu à Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia. A Autora ficou, portanto, apenas com o direito de propriedade sobre os lotes e sem a obrigação de proceder às infra-estruturas da 2ª fase do loteamento. Por outro lado, repete-se, a Câmara ao adquirir o direito de exigir a construção das obras à C……. também não ficou com a obrigação de as construir, pois não assumiu tal dever. Ficou apenas com o direito de exigir a construção das obras, nos mesmos termos em que o primitivo loteador as poderia exigir à C…….. Note-se que o que foi cedido à Câmara não foi uma obrigação, mas um direito: o direito de exigir à C……. uma obrigação que esta assumira perante o primitivo loteador . Nem o primitivo loteador, nem o posterior adquirente dos terrenos para construção ficaram, por força desse acordo, com o direito de exigir da Câmara o cumprimento de qualquer obrigação. A Câmara aceitou um direito , e porque se trata de um direito podia exercê-lo como muito bem entendesse, incluindo renunciar ao mesmo ou não o exercer pura e simplesmente. A Autora e o anterior loteador, após a cedência à Câmara desse crédito, ficaram sem ele e, restou-lhes apenas e tão só a expectativa de que a Câmara exigisse a construção das obras de infra-estruturas , pois que tinha-se comprometido a não passar as licenças de utilização dos prédios da primeira fase sem que tais obras fossem feitas. É, de resto, neste sentido o parecer do Exm.º Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal, quando entende que “… a actuação pouco cautelosa da ré aceitando as promessas de cumprimento da prestação por parte da C……, não accionando a garantia nem a C……., teve como consequência que fosse a autora a suportar os prejuízos decorrentes da falta de realização da infra-estruturas, quando a própria ré tinha o crédito à realização desta se a respectiva garantia, que lhe tinham sido cedidas. Afigura-se-nos que a actuação da ré integra um comportamento violador da confiança e injusto”. Também julgamos que houve violação da confiança. Nos termos do art. 6-A , n.º 1, do CPA , deve a Administração, no exercício da sua actividade, agir segundo as regras da boa-fé, devendo em especial ponderar-se “… a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa …”. A violação da confiança implica a responsabilidade civil, nos termos do art. 22.º da CRP e 6.º do Dec. Lei n.º 49 051, de 21/11/1957 (em vigor na data dos factos) – ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, CPA, anotado, pág. 115). A actuação da Câmara Municipal pode considerar-se lesiva da boa-fé, na modalidade da quebra da confiança suscitada na Autora relativamente à exigência das obras das infra-estruturas da 2.ª fase, tanto mais que se comprometia a não emitir as licenças de utilização dos prédios da primeira fase antes dessas obras estarem concluídas. Na verdade, de acordo com os princípios doutrinários abundantemente enunciados na sentença recorrida, com os quais concordamos e para os quais remetemos, pode-se considerar que há violação do princípio da boa-fé, como corolário do princípio da tutela da confiança, que é o que está em causa, quando o particular tiver, objectivamente, razões sérias para acreditar nas promessas que lhe são feitas pela Administração e que essas promessas podem, de acordo com o ordenamento jurídico, por ela serem cumpridas ou que, pelo menos, não seja evidente que não podem sê-lo e não o sejam efectivamente. Ora, não obstante as obras de infra-estruturas dos loteamentos serem impostas aos titulares dos respectivos alvarás, tal não afasta, pelo menos de forma evidente, que a responsabilidade dessa realização não possa ser transferida para terceiros, nos termos gerais de direito. Foi, aliás, a própria Ré que aceitou, in casu, essa transferência, ao aceitar a cessão do crédito que lhe fez o loteador, ao abrigo do disposto no artigo 577.º e seguintes do C.Civil, e por força da qual essa responsabilidade passou para a C…….. Além disso, o loteamento foi aprovado na sua totalidade, a execução das obras de urbanização é que foi aprovada por fases, em consonância com o estabelecido no artigo 9.º, n.º 2, do DL n.º 289/73, de 6 de Junho, não resultando da lei que não possa ser imposta a execução das obras de urbanização da última fase antes da conclusão de todas as obras das outras fases. Pelo que se não vislumbra qualquer impedimento legal da Ré cumprir a sua promessa, sendo certo que, mesmo que houvesse, nunca seria razoavelmente exigível que o mesmo fosse claramente perceptível a pessoas de padrões de conhecimentos e de comportamentos médios, dado se tratar de um mesmo loteamento e com todos os desenvolvimentos da emissão dos respectivos alvarás que resultam da factualidade dada como provada, pelo que, como resulta do expendido, se afigura justificada a confiança da Autora na promessa de que as licenças em causa não seriam emitidas sem estarem realizadas todas as obras da infra-estruturas desse mesmo loteamento. A Ré violou, assim, com a quebra do compromisso por ela assumido, a confiança que nele justificadamente a Autora depositou, verificando-se, portanto, o requisito ilicitude, que a este título foi imputado à actuação da mesma. 2. 2. 2. 4. Também entendemos que houve culpa relativamente a esse facto ilícito. Na verdade, de acordo com jurisprudência pacífica, a culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ao agente. Para que se verifique, é, portanto, necessário que a conduta do agente seja censurável, a título de dolo ou negligência. E, em face do expendido, a Ré sabia ou devia saber que, com o compromisso assumido, criava a expectativa legítima de que tudo faria para que as obras de infra-estruturas fossem feitas. Ao não o cumprir, não teve a conduta que se lhe impunha, que devia e podia ter posto em prática, pelo que a sua conduta é culposa, ou seja, passível de um juízo de reprovação por parte do direito, à luz do critério normativo do art.º 487.º, n.º 2, do C. Civil. Assim e nesta parte, a sentença não pode manter-se, uma vez que entendemos que houve lesão da boa-fé, e, portanto, com essa configuração, um facto ilícito e culposo. 2. 2. 3. Mas, para além desses requisitos, é ainda necessário, para a existência do dever de indemnizar, que existam danos e que esses danos tenham resultado, segundo critérios de causalidade adequada, da conduta ilícita e culposa da Ré considerada verificada. Em relação a esta matéria, temos que a Autora alegou vários factos, que considerou lesivos para o seu património, apenas tendo sido dados como provados os seguintes: A A. deixou de receber parte do preço contratado com referência às vendas feitas à “F…….” e à “G……” (2.35 do probatório); Não lhe foi possível exigir ao Banco Borges & Irmão o cumprimento da fiança (2.36); A A. procedeu em 1996 à venda da denominada “M…….” e em 1993 da fracção urbana sita em Areosa Viana do Castelo (2.37); A A. estava ligada a empreendimentos na área urbanística e de exploração vinhos (2.38); Que sucessivamente reinvestia em novos empreendimentos e, negócios (2. 39); Que lhe permitiam cumprir as suas obrigações financeiras (2. 40); A A. e o seu Administrador foram declarados falidos (2.41). Vejamos se existe nexo de causalidade entre eles e a aludida quebra do compromisso de não emitir licenças de utilização de prédios à C……. sem que esta tivesse realizado as obras de infra-estruturas da 2.ª fase. O nexo de causalidade é o juízo de imputação objectiva do dano aos factos de que emerge, estando regulado no artigo 563.º do C. Civil, segundo o qual “ A obrigação de indemnizar só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão ”. Consagra, como pacificamente vem considerando a nossa jurisprudência, com sólido apoio na doutrina, a teoria da causalidade adequada, na formulação negativa correspondente ao ensinamento de Enneccerus-Lehman (cfr., por todos: acórdãos deste STA de 2011.11.22 – rec. nº 0628/11 e de 2012.03.13 – rec. nº; acórdãos do STJ de 2003.06.11 – rec. nº 03A3883 e de 2004.06.29 – rec. nº 05B294; Antunes Varela, “Das Obrigações em Geral” , 10ª ed., p 10ª ed., p. 898; Almeida e Costa, “Direito das Obrigações” , 9ª ed., p. 711 e Rui de Alarcão, “Direito das Obrigações” 1983, p. 281). Para que se verifique esse nexo é, portanto, necessário que os danos, apreciados segundo um juízo de prognose póstuma, sustentado em critérios de normalidade e razoabilidade ou de ordem técnica e na experiência comum, possam ser considerados consequência normal da lesão, ou seja, que a acção ou omissão da Administração se apresente como condição do dano, se mostre adequada à produção desse dano, gerando razoáveis probabilidades de o originar. Nesta formulação, justificada pela ideia de que o prejuízo deve recair sobre quem agindo ilicitamente criou a condição do dano, o facto ilícito que, no caso concreto, foi efectivamente condição do resultado danoso, só deixa de ser causa adequada se for de todo em todo indiferente, na ordem natural das coisas, para a produção do dano. Ou, dito de outro modo, nas palavras de Antunes Varela (ob., cit., p. 894), “só quando para a verificação do prejuízo tenham concorrido decisivamente circunstâncias extraordinárias, fortuitas ou excepcionais (que tanto poderiam sobrevir ao facto ilícito como a um outro facto lícito) repugnará considerar o facto (ilícito) imputável ao devedor ou agente como causa adequada do dano”. Nos casos de violação do princípio da confiança, normalmente associados a situações de responsabilidade pré-contratual, a doutrina inclina-se para apenas haver lugar à reparação do interesse contratual negativo. Mas, como refere Menezes Cordeiro, in Tratado de Direito Civil, 1 Parte Geral, 1999, pág.346, “ tratando-se da confiança teremos de ver o âmbito desta, designadamente ponderando o círculo do investimento da confiança. Se por via da confiança suscitada, uma parte perdeu uma ocasião de negócio, a indemnização deve abranger o interesse positivo ”. Os danos indemnizáveis são, portanto, todos aqueles que surgirem, efectivamente, como consequência da frustração da confiança, face ao investimento que nela for justificadamente feito. E, assim sendo, consideramos que, no caso sub judice, não existe nexo de causalidade entre a conduta da Ré e nenhum dos factos dados como provados. Na verdade, apenas seriam ressarcíveis os gastos efectuados pela Autora com a realização das obras prometidas ou o que esta deixou de receber com essa realização por terceiros. Não ficou provado que a Autora as tivesse efectuado ou as tivesse pago directamente, mas apenas que deixou de receber as quantias que as cooperativas “F……” e “G…….” retiveram, na sequência dos contratos de compra e venda que com elas celebrou (cfr. 2.35 do probatório). Ora, essas quantias seriam ressarcíveis à Autora se tivessem sido utilizadas na construção das obras de urbanização , pois neste caso, ainda que indirectamente, a Autora estava a suportar o custo das obras de infra-estruturas. Mas isso não foi provado. A Autora só poderia, repete-se, ser ressarcida pela Ré desses valores (acordados e deixados de receber) se pudesse imputar esse facto ao acto ilícito da Câmara Municipal de Gaia, isto é, se tivesse provado que tais importâncias tinham sido utilizadas para pagar as obras de urbanização . Não se tendo provado que assim foi, nem que a retenção se tornou em não recebimento definitivo de parte do preço – atente-se só em que a Autora foi reclamar créditos ao processo de insolvência da C……., nos quais estão incluídos os montantes retidos pelas cooperativas, conforme resulta de 1.33 do probatório –, nem sequer a Câmara tenha, ao aceitar a garantia bancária, assumido alguma obrigação de assegurar as obras a tempo de evitar prejuízos à Autora, mas tão-somente garantir que as obras seriam efectuadas pelos promotores imobiliários, então, a Ré não pode ser responsabilizada pela falta de cumprimento de prestações assumidas por terceiros em contratos onde não assumiu as obrigações que a Autora entende exigir-lhe. O dano reportado ao valor da garantia bancária também não tem qualquer ligação com o investimento de confiança. A garantia destinava-se a garantir a realização das obras e, portanto, a ser utilizado com as mesmas. Não tendo a Autora feito as obras, nem suportado o seu custo, directa ou indirectamente, não pode ser ressarcida de um dano que não sofreu. Relativamente à venda, em 1996, da denominada “M…….” e, em 1993, da fracção urbana sita em Areosa Viana do Castelo, não foi provado que tais vendas se tivessem ficado a dever ao enorme prejuízo suportado com a não realização das obras de infra-estruturas, como tinha sido alegado (cfr. facto n.º 63 da base instrutória, que mereceu resposta restritiva, na qual foi eliminada a referência a “por força do enorme prejuízo suportado foi obrigada a vender”), o que afasta o nexo de causalidade dessa venda com a não realização das obras. Sendo certo que nem sequer foi provado que tivesse havido prejuízo, pois que o quesito em que se perguntava se esses e outros prédios tinham sido vendidos por preços inferiores aos valores de mercado mereceu resposta negativa, tal como aconteceu relativamente a vários outros factos da mesma natureza (cfr. respostas aos factos n.ºs 64 a 68). Finalmente, relativamente aos restantes factos provados e que acima foram descritos, não ficou demonstrado que a evolução da situação económica da Autora tivesse sido determinantemente influenciada pela não recepção de parte do preço das vendas, por falta de realização das obras de infra-estruturas, pelo que, a configurarem danos, também não existe nexo de causalidade entre eles e a conduta da Ré. Não existe, assim, nenhum dano provado que tenha resultado, de acordo com os princípios da causalidade adequada, da frustração da confiança que a Autora baseou na promessa da Ré de não emitir as licenças em causa, pelo que a acção tem de ser julgada totalmente improcedente. DECISÃO Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso, mantendo-se o decidido, com a presente fundamentação. Custas pela Autora. Lisboa, 31 de Outubro de 2012. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) - António Bento São Pedro – Rosendo Dias José.