083/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não pode ser rejeitado recurso contencioso com fundamento na natureza confirmativa do acto recorrido, se o acto que se considera ter sido conformado não foi notificado ao recorrente (art. 55.º da L.P.T.A.).

II- As petições de recurso contencioso devem ser interpretadas da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva.

III- Se a petição de recurso contencioso permite apreender o sentido da vontade anulatória do recorrente como sendo o de anular um acto administrativo que ordenou o encerramento de um estabelecimento comercial, deve entender-se que o recurso contencioso tem por objecto esse acto, mesmo que, erradamente, o recorrente indique como acta em que ele foi praticado a data em que foi ordenada a sua notificação.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- A... interpôs no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa recurso contencioso do acto administrativo emitido Senhor Presidente da Câmara Municipal de Portimão em 22 de Agosto de 2002, que ordenou o encerramento do seu estabelecimento comercial de lavandaria.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou o recurso contencioso com fundamento em irrecorribilidade do acto recorrido.

Inconformado, o recorrente interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

a) O recurso contencioso do acto administrativo do Exm.º Senhor Presidente da Câmara Municipal de Portimão, cujo conteúdo e alcance consta do documento junto aos autos com a petição inicial, foi rejeitado porque o Meritíssimo Juiz “a quo” o entendeu como um "mero mandato de notificação”, dirigido ao fiscal de obras da Câmara Municipal de Portimão, e, por isso mesmo, nada acrescentar de novo à situação jurídica concreta do ora recorrente, situação que, no entender o julgador, teria sido definida anteriormente.

b) Porém, do teor do documento junto ao processo com o número um (acto administrativo recorrido) pode-se extrair com toda a segurança que o Exm.º Senhor Presidente da Câmara mandou notificar o ora recorrente para, em dez dias, encerrar o seu estabelecimento, por causa de uma exposição apresentada por um particular e ainda porque o estabelecimento não possui licença de utilização.

c) Assim sendo, parece ao ora recorrente que na ordem de encerramento do estabelecimento do recorrente e seus fundamentos (e sem que nela se encontre qualquer referência a outros actos administrativos de qualquer um dos outros órgãos da autarquia), estão perfeitamente identificados e são perfeitamente compreendidos todos os elementos que consubstanciam um acto administrativo dirigido contra o ora recorrente.

d) Do acto administrativo recorrido não se pode extrair a existência de quaisquer outros actos administrativos, facto que faz com que a conclusão do Meritíssimo Juiz “a quo” que motivou a procedência da questão prévia da irrecorribilidade assente num julgamento errado do seu sentido e alcance, porque o reduz a uma mera ordem dada ao fiscal camarário e omite toda a matéria relativa ao conteúdo desse acto que afecta os interesses do ora recorrente.

e) E porque, para que a conclusão que fundamentou indirectamente a rejeição do recurso pudesse ser extraída, teria sido necessário que o acto recorrido contivesse também a indicação de que havia sido emitido para executar outros actos administrativos já anteriormente emitidos e notificados ao recorrente, o que não sucede.

f) Pelas razões que se apontaram, entre as quais tem especial importância o facto de não poder haver duvidas que o acto recorrido contém um acto administrativo cuja substância atinge e fere directamente os direitos do ora recorrente, a questão prévia da irrecorribilidade não poderia ter sido julgada procedente.

g) O ora recorrente só tomou conhecimento dos actos administrativos anteriores ao acto de que recorreu através da referência que dos mesmos é feita pelo Meritíssimo Juiz “a quo" na sentença ora recorrida, o que significa que tais actos, se foram efectivamente emitidos nas datas que constam dos documentos onde são relatados, não foram notificados ao ora recorrente.

h) O ora recorrente, nas alegações de recurso que apresentou em primeira instância, logo no primeiro parágrafo, afirmou o seguinte:

"O acto administrativo recorrido foi notificado ao recorrente no dia 2 de Setembro de 2002, e foi o único acto administrativo dos órgãos da autarquia de Portimão que, notificado ao ora recorrente, recaiu sobre a matéria em causa neste processo”.

Assim, se houve outros actos administrativos da autoria de qualquer dos órgãos da autarquia de Portimão que tiveram por objecto a mesma matéria (encerramento da lavandaria) são desconhecidos do recorrente, que apenas conhece o acto do qual recorreu para esse tribunal”.

i) Ao não considerar este facto o Meritíssimo Juiz “a quo” ignorou a realidade..., tanto por ter ignorado que do acto recorrido se pode e deve extrair conclusões de que resultam a existência e um acto administrativo que abala directa e necessariamente os direitos do recorrente, como por ter ignorado que o destinatário desse acto desconhecia a existência de outros actos dos órgãos da câmara.

j) E, ao assim proceder, admitiu a existência de espaços sem lei, isto é, admite que Administração, desde que disfarce os seus actos (que não é bem o caso, como se demonstrou) de actos de execução, pode agir sem controlo jurisdicional, o que não se pode admitir num estado de direito.

1} O ora recorrente só tomou conhecimento da existência de outros actos administrativos através da decisão jurisdicional de que ora recorre, facto que o levou a pedir aos órgãos da autarquia para que deles fosse notificado.

m) Após esse pedido a Câmara Municipal de Portimão procedeu à respectiva notificação, através da expedição postal dos resumos das deliberações (documentos internos) e do acto recorrido

n) O que demonstra que o acto recorrido consubstancia efectivamente o único acto administrativo que sobre o assunto foi dirigido e notificado ao recorrente.

o) O que faz com que esse acto seja perfeitamente recorrível, sob pena de, se assim não for, ficar jurisdicionalmente estabelecido que a Administração Pública se pode subtrair ao controlo jurisdicional dos seus actos, bastando para isso mascará-los de actos de execução de outros actos que, a existirem, não foram notificados aos respectivos destinatários.

p) Por tudo o que se afirmou e demonstrou, existe nos autos matéria de facto que, nos termos do artigo 712.º, n.º 1, alínea), permite julgar existente um acto administrativo dirigido ao ora recorrente (acto recorrido) e, por isso mesmo, com fundamento no erro de julgamento do meritíssimo Juiz “a quo” que sobre a mesma incidiu, revogar a decisão recorrida.

Termos em que a decisão recorrida deve ser revogada, e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos até final, com o julgamento do acto de que se recorreu, fazendo-se assim a habitualmente necessária justiça desse tribunal.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer nos seguintes termos:

A sentença recorrida, julgando procedente a questão prévia da irrecorribilidade que havia sido suscitada, rejeitou o recurso contencioso interposto do acto administrativo emitido pelo Presidente da Câmara Municipal de Portimão, datado de 22 de Agosto de 2002, nos termos do qual fora ordenado o encerramento de um estabelecimento comercial de lavandaria propriedade do ora recorrente.

Alicerçando essa decisão, não obstante ter sido ponderado na sentença que o recorrente elegera como objecto do recurso um mero “mandado de notificação” dirigido ao fiscal de obras da Câmara Municipal de Portimão, qualificou-se o mesmo como acto administrativo que nada acrescentaria “à definição da situação jurídica já efectivada pela deliberação camarária de 7-8-02 e pelo Vereador ... de 23-8-02, ratificado pela deliberação de 4-09-02, o que acarreta a irrecorribilidade do acto impugnado.

Surpreende-se, a meu ver, no discurso argumentativo atrás referenciado uma notória incongruência, a qual decorre do facto de, por um lado, ter reconhecido que o mandado de notificação apenas visaria levar ao conhecimento do recorrente actos administrativos anteriormente praticados e, por outro lado, ter concluído tratar-se de acto administrativo.

De todo o modo, o certo é que, embora não expressamente assumido, o fundamento para a irrecorribilidade do acto contenciosamente recorrido radicou no seu carácter meramente confirmativo.

Ora, sucede que o recurso contencioso não poderia ser rejeitado com tal fundamento.

Com efeito, as deliberações camarárias acima aludidas não foram notificadas ao recorrente em momento anterior ao cumprimento do mandado de notificação erigido como objecto do recurso contencioso e daí não ser operante a confirmatividade como fundamento para a rejeição do recurso, como é jurisprudência firme e reiterada deste Supremo Tribunal – cfr., entre outros, acórdãos de 28-5-96, 19-6-99, 12-12-95 e 11-3-99, nos recursos n.ºs 34.407, 40.731, 37.873 e 42.361, respectivamente.

Sendo a recorribilidade uma questão de conhecimento oficioso, importará de seguida indagar se por qualquer outra razão o acto impugnado não será susceptível de impugnação contenciosa.

Acontece que se me afigura que o acto recorrido não se define, ao invés do que se entendeu na sentença, como acto administrativo, enquanto definição por via autoritária de uma dada situação individual e concreta (artigo 120.º do CPA), e daí a sua irrecorribilidade contenciosa.

De facto, é objecto do recurso contencioso um simples mandado de notificação através do qual o Presidente da Câmara ordena a um fiscal de obras o cumprimento de uma notificação.

Trata-se, assim, de uma mera ordem dada aos serviços, de eficácia limitada ás relações inter-orgânicas, dessa forma se qualificando como verdadeiro acto interno, não definidor de qualquer situação jurídica – cfr. acórdãos de 15-2-92 e 7-6-94, nos recursos n.ºs 29.112 e 31.285.

Na consideração de não se tratar de acto administrativo, sendo certo que as deliberações camarárias acabaram por ser notificadas ao recorrente e, por via disso, passíveis de impugnação por parte deste, deverá ser confirmada a rejeição do recurso contencioso, embora por fundamento diverso.

Termos em que se é de parecer que o recurso deverá ser improvido.

O Recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a questão suscitada pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, tendo vindo dizer o seguinte:

Do teor do documento onde consta o acto administrativo recorrido não se pode extrair qualquer elemento que permita classificar o acto recorrido como sendo apenas um acto de execução de um outros acto administrativo.

Pode-se, é certo, apurar que esse acto constitui um mandato para o oficial camarário cumprir, mas também se pode apurar, e com facilidade, que nesse mesmo instrumento consta o acto que deve ser cumprido, isto é, o encerramento do estabelecimento do ora recorrente, pelo que, naturalmente, é deste acto que se recorreu.

Como resulta dos autos, o ora recorrente não foi notificado de qualquer acto anterior àquele de que recorreu. Por outra banda, a impossibilidade de se recorrer dos actos de execução pressupõe que o acto executado tenha sido notificado ao interessado, de modo a que este último fique constituído no ónus de dele atempadamente recorrer, e para que, caso nada faça, não se possa depois opor aos actos necessários à respectiva execução do acto que já conhece. Assim sendo, pode-se concluir que tanto a jurisprudência como a doutrina que sustentam a impossibilidade de se recorrer dos actos de execução têm como fundamento e pressuposto o conhecimento do acto executado por banda do respectivo destinatário.

Se assim é, a questão que a seguir se coloca é a seguinte: como devem agir o cidadão e os operadores jurídicos perante um acto administrativo de execução de um outro que não foi notificado ao seu destinatário?

No caso em apreço o acto ou os actos administrativos que, alegadamente, foram executados pelo acto recorrido não foram notificados pela autoridade que os emitiu ao respectivo destinatário.

Todavia, se do teor do documento que contém o acto administrativo recorrido resulta à evidência a existência de uma ordem da entidade recorrida, dirigida ao ora recorrente, através da qual este foi intimado a encerrar o seu estabelecimento, em nenhum passo desse documento se refere a existência de outros actos administrativos sobre a mesma matéria, e assim, perante este facto, logo pode surgir a seguinte duvida: será que o acto recorrido é efectivamente um acto de execução dos actos que nunca foram notificados ao ora recorrente? Pode perfeitamente não o ser, e nem nada, salvo a alegação da Câmara Municipal, demonstra o contrário.

De qualquer modo, se o cego formalismo em que assenta o parecer do Exm.º Senhor Procurador-Geral Adjunto proceder, ficará aberta uma janela escancarada ao arbítrio dos entes administrativos, que, para imporem a sua vontade aos cidadãos, em vez de emitirem actos administrativos recorríveis, poderão passar a emitir livremente actos que, formalmente denominados actos de execução, não poderão ser objecto de recurso, e fechar-se-á assim, com ferros jurisdicionais, a porta da concretização do direito à tutela jurisdicional efectiva.

Todavia, porque do teor do documento onde consta o acto recorrido se encontra perfeitamente identificado um acto administrativo que não é de execução (a decisão de mandar encerrar o estabelecimento), V. Exas, melhor e mais sabiamente que ninguém, decidirão este caso com a necessária consideração de todos os princípios sem os quais não se pode falar da existência no nosso pais de um Estado de Democrático de Direito e, deste modo, farão sempre a Vossa habitual

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

- Por requerimento de 13.8.2001, o ora requerente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Portimão informação sobre a existência de algum condicionalismo para a instalação de uma lavandaria comercial na fracção B da propriedade horizontal da Urbanização ..., em Alvor, dando-se por reproduzido o teor integral do requerimento cuja cópia consta de fls. 11.

- Na sequência deste requerimento foi elaborada por um técnico camarário a Informação n.º 1259/JG/01 – SE/01, cujo teor consta de fls. 12, a qual se dá por reproduzida, bem como os despachos que mereceu, datados de 4.9.2001.

- Por requerimento de 1.10.2001, o ora requerente solicitou ao Presidente da Câmara Municipal de Portimão a aprovação do projecto de arquitectura, bem como a concessão da licença de obras para proceder à adaptação da fracção a uma lavandaria, dando-se por reproduzido o teor integral do requerimento cuja cópia consta de fls. 10 do instrutor.

- Em 22.2.2002 foi recebida na Câmara Municipal de Portimão a exposição/requerimento do requerente, cujo teor consta de fls. 122/123 do instrutor.

- Em 2.4.2002 foi lavrado auto de participação por um fiscal municipal, no qual se dá conta de que a lavandaria do requerente já se encontrava em laboração (fls. 131 do instrutor).

- Por deliberação da Câmara Municipal de Portimão de 7.8.2002 foi decidido mandar encerrar a lavandaria em causa até à apreciação final do processo (fls. 159 do instrutor), tendo o requerente sido notificado desta deliberação em 2.9.2002, mediante mandado de notificação de 22.8.2002 determinado pelo Presidente da Câmara Municipal de Portimão (fls. 161 do instrutor e fls. 7 dos autos).

3- Por deliberação da Câmara Municipal de Portimão de 7.8.2002 foi decidido mandar encerrar a lavandaria do Recorrente até à apreciação final do processo de licenciamento,

O ora Recorrente foi notificado, em 2-9-2002, para proceder ao encerramento do seu estabelecimento de lavandaria, até apreciação final do processo instaurado na Câmara Municipal de Portimão relativo ao seu licenciamento, mas, no mandado respectivo, não é feita qualquer referência àquela deliberação, referindo-se nele, no que aqui interessa, que o Senhor Presidente daquele Câmara Municipal ordenou a um fiscal de obras que notificasse o ora Recorrente para, no prazo de 10 dias proceder ao encerramento do estabelecimento.

Na sequência desta notificação, o Recorrente veio interpor recurso contencioso «do acto administrativo emitido pelo Exm.º Senhor Presidente da Câmara Municipal de Portimão em 22 de Agosto de 2002, que ordenou o encerramento de um estabelecimento comercial de lavandaria, cujo teor consta de um mandato de notificação, também subscrito e assinado pela Exm.ª Senhora ..., chefe de secção da Câmara Municipal de Portimão, e ainda subscrito e assinado pelo Exm.º Senhor Engenheiro ..., Director do DTPU, por delegação do Presidente da mesma câmara municipal».

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa entendeu que o acto que o Recorrente elegeu como objecto do recurso contencioso é um «mandado de notificação» dirigido ao fiscal de obras da Câmara Municipal de Portimão para que o notificasse para, no prazo de 10 dias, proceder ao encerramento da lavandaria. Na sequência deste entendimento, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa rejeitou o recurso contencioso por entender que «o acto administrativo objecto do presente recurso nada acrescenta à definição jurídica do recorrente já efectivada pela deliberação camarária de 8.8.2002 e pelo despacho do Vereador ... de 23-8-2002, ratificado por deliberação de 4-9-2002, o que acarreta irrecorribilidade do acto impugnado». Não se esclarece, na sentença recorrida, qual o suporte jurídico da irrecorribilidade, mas supõe-se que será a atribuição ao acto recorrido natureza confirmativa, das deliberações e decisão que definiram a situação jurídica do Recorrente.

Como bem refere o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, não se provou que as deliberações e decisão anteriores à efectuada através do mandado referido pelo Recorrente na petição lhe tenham sido notificadas (designadamente nos termos legais exigidos pelo arts. 68.º a 70.º do C.P.A.)(()Por outro lado, a tentativa de notificação que se refere nos autos, em que se afirma que o ora Recorrente se recusou a assinar, não satisfaz aos próprios requisitos que a Câmara Municipal de Portimão exigia para sua validade, designadamente a comprovação da notificação por duas testemunhas, exigência esta que, aliás, está em sintonia com o que é exigido na generalidade de casos análogos (por exemplo, nos arts. 164.º, n.º 2, 240.º, n.º 3, e 418.º, n.º 2, do C.P.C.), pelo que não se pode rejeitar o recurso contencioso por eventual confirmatividade do acto impugnado, pois, por força do disposto no art. 55.º da L.P.T.A., «o recurso só pode ser rejeitado com fundamento no carácter meramente confirmativo do acto recorrido quando o acto anterior tiver sido objecto de notificação ao recorrente, de publicação imposta por lei ou de impugnação deduzida por aquele».

Não se justifica, assim, a rejeição com o fundamento invocado na sentença recorrida.

4- Porém, o Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto sustenta que a rejeição do recurso contencioso se justifica por o acto impugnado não ser um acto administrativo, por não ter definido qualquer situação individual e concreta, como exige o art. 120.º do C.P.A. para a qualificação de um acto como acto administrativo, sendo antes um acto interno, consubstanciado numa ordem dada pelo dada por um Presidente da Câmara Municipal a um fiscal para efectuar uma notificação.

Esta posição assenta numa interpretação da petição inicial em termos de o Recorrente ter impugnado a própria ordem de notificação consubstanciada no mandado.

No entanto, não é essa a interpretação mais adequada da petição.

Com efeito, o Recorrente refere aí que interpõe «recurso contencioso do acto administrativo emitido pelo Exm.º Senhor Presidente da Câmara Municipal de Portimão em 22 de Agosto de 2002, que ordenou o encerramento de um estabelecimento comercial de lavandaria, cujo teor consta de um mandado de notificação».

Os próprios termos utilizados revelam que o Recorrente não confundiu o «acto administrativo ... que ordenou o encerramento» com o mandado de notificação que contém o seu teor, pelo que não se pode aceitar a interpretação de que foi a ordem que este mandado consubstancia que foi impugnada, devendo entender-se, antes, que foi impugnada a ordem de encerramento do estabelecimento, que constitui o acto administrativo de que foi interposto o recurso.

É certo que há um erro na indicação da data deste acto administrativo que ordenou o encerramento, pois ele não foi praticado em 22-8-2002, como o Recorrente refere na petição.

Porém, este erro na indicação da data do acto recorrido não impede a identificação do acto que o Recorrente pretende impugnar, que é o que ordenou o encerramento do estabelecimento, acto esse que no processo se pode identificar com segurança como sendo a deliberação da Câmara Municipal de Portimão de 7.8.2002, referida na matéria de facto fixada, e que foi interpretado como tal pela Autoridade Recorrida (() Não poderia tratar-se dos posteriores actos de um Vereador daquela Câmara Municipal e sua ratificação, pois são posteriores à notificação efectuada ao Recorrente.).

Ora, «o pedido deve ser formulado com toda a precisão para que a petição possa considerar-se modelar, sob este aspecto; mas se, não obstante a falta de precisão completa ou apesar de haver alguma imprecisão, puder ainda saber-se qual é o pedido, o tribunal não deve julgar inepta a petição.» (()ALBERTO DOS REIS, Comentário ao Código de Processo Civil, volume II, página 364.)

«As normas processuais devem ser interpretadas da forma mais favorável ao exercício do direito fundamental à tutela jurisdicional efectiva, o que deve levar ao postergar de interpretações meramente ritualistas e formais», «o mesmo sucedendo no concernente à interpretação da petição de recurso».(()Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 7-11-2002, proferido no recurso n.º 1321/02,)

Nestas condições, não se justifica a rejeição do recurso contencioso, mas sim que se interprete a petição fixando o objecto do presente recurso como sendo aquela deliberação de 7.8.2002, que ordenou o encerramento do estabelecimento do Recorrente.(()Essencialmente neste sentido tem vindo a decidir este Supremo Tribunal Administrativo, como pode ver-se pelos seguintes acórdãos:

- de 27-6-96, proferido no recurso n.º 37661, publicado em Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 4784, em que se decidiu que «não enferma de ineptidão, por falta de clareza na indicação do acto recorrido, a petição que, não obstante a falta de precisão completa ou apesar de haver alguma imprecisão, permite, ainda assim, saber qual é o pedido anulatório»;

- de 9-11-2000, recurso n.º 46202, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-2-2003, página 8032, em que se entendeu que «dá integral cumprimento ao ónus de identificação do acto recorrido e do seu autor, se o recorrente indica como objecto do recurso o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, explicitado nos ofícios de notificação junto à nova petição, o qual negou provimento à reclamação apresentada pelo recorrente do despacho da Directora Municipal, que ordenara o despejo administrativo do barracão ocupado»;

- de 7-2-2002, proferido no recurso n.º 48315, publicado em Apêndice ao Diário da República de 18-11-2003, página 1050, em que se entendeu que «não sofre de ineptidão por falta de clareza na indicação do acto recorrido a petição que permita apreender o sentido da vontade anulatória do recorrente».)

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- ordenar que o processo baixe ao Tribunal Administrativo de Círculo, a fim de o recurso ser apreciado em face do aqui decidido sobre o acto que é seu objecto.

Sem custas.

Lisboa, 29 de Abril de 2004

Jorge Lopes de Sousa – Relator – Costa Reis – Edmundo Moscoso