Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:
A..., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA Sul que negou provimento ao recurso contencioso por ela deduzido do despacho do Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, de 4/3/02, acto este que indeferira o recurso hierárquico interposto do despacho de 7/12/01, alegadamente praticado pelo Subdirector-Geral dos Impostos «em substituição» do Director-Geral, que havia indeferido a pretensão da recorrente de obter nomeação na categoria de perito tributário de 2.ª classe, na situação de supranumerária.
A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:
A – O douto acórdão recorrido, ao não ter por verificado o vício de violação da al. g) do n.º 1 do art. 44º do CPA por parte do despacho contenciosamente recorrido, incorreu em erro de julgamento, violando também aquele preceito legal.
B – Ao não conceder provimento ao recurso contencioso por violação, pelo acto contenciosamente recorrido, do dever de decidir autonomamente o recurso hierárquico, o douto acórdão recorrido violou o preceituado no art. 9º do CPA, que estabelece a obrigatoriedade de os órgãos administrativos se pronunciarem expressamente sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares, entre os quais claramente os recursos administrativos.
C – O DL n.º 557/99, de 17/12, não fez cessar a vigência do art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2, pelo que a recorrente tem o direito de ser nomeada como técnica de administração tributária, nível 1, pela interpretação conjugada do aludido art. 5º do diploma de 1997 e dos artigos 52º, n.º 1, al. c), e 60º do DL n.º 557/99, de 17/12.
D – O douto acórdão sob recurso, ao decidir em sentido contrário, violou, pois, estes preceitos legais.
A autoridade recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
1 – A al. g) do n.º 1 do art. 44º do CPA é insusceptível de evocação na situação vertente, em que é a mesma lei – o CPA – que determina no sentido da intervenção do órgão recorrido no procedimento do recurso.
2 – O recurso hierárquico foi objecto de decisão expressa pelo órgão competente para o efeito, pelo que foi inteiramente respeitado o princípio da decisão, consagrado no art. 9º do CPA.
3 – Com a entrada em vigor do DL n.º 557/99, de 17/12, deixaram de existir as categorias de perito tributário de 2.ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe.
4 – O desaparecimento das categorias de perito tributário de 2.ª classe e de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe implicou a cessação da vigência do art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2.
5 – O desaparecimento das aludidas categorias acarretou, necessariamente, a cessação dos pressupostos de aplicação do art. 5º do DL n.º 42/97, preceito este cuja caducidade ocorreu.
6 – Inexiste qualquer elemento indicativo de que o legislador tenha querido que a faculdade prevista no art. 5º do DL n.º 42/97 seja aplicável às novas categorias de técnico de administração tributária, nível 1, e de inspector tributário, nível 1.
7 – O invocado art. 60º do DL n.º 557/99, de 17/12, salvaguarda, ou mantém, a situação de supranumerário existente à data da entrada em vigor do DL n.º 557/99 e não permite, como pretende a recorrente, criar novas situações de supranumerário.
8 – A faculdade prevista no art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2, não pode ser utilizada para as novas categorias de técnico de administração tributária, nível 1, e de inspector tributário, nível 1, por inexistir norma legal que o consinta.
9 – O douto acórdão recorrido, ao decidir como decidiu, fez uma correcta interpretação e aplicação dos preceitos legais na circunstância atendíveis, merecendo, em consequência, ser confirmado.
Chegados os autos a este STA, o Ex.º Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.
A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá como integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.
Passemos ao direito.
Foram três as questões «de meritis» enfrentadas pelo aresto recorrido – as de se saber se o acto contenciosamente impugnado surgira num processo em que se desrespeitara o impedimento previsto no art. 44º, n.º 1, al. g), do CPA, se o mesmo acto ofendera o princípio da decisão acolhido no art. 9º do mesmo diploma e se ele incorrera em violação de lei de fundo por haver postergado a aplicação do disposto no art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2. O TCA considerou que nenhum desses vícios existia. E, no presente recurso jurisdicional, a recorrente reedita a denúncia deles, buscando persuadir que o acórdão «sub censura» errou ao julgar que se não verificavam.
Comecemos pela questão do impedimento, a que se refere a primeira das conclusões do recurso. Na parte que agora nos interessa, o art. 44º, n.º 1, al. g), do CPA, estatui que nenhum titular de órgão ou agente da Administração pode intervir em procedimento administrativo quando se trate de recurso de decisão proferida por si ou com a sua intervenção. Ora, e depois de assinalar que o Subdirector-Geral da área dos Recursos Humanos e o Subdirector-Geral dos Impostos emitiram pareceres concordantes com a informação em que se veio a basear o acto de indeferimento do recurso hierárquico – acto este praticado pelo SEAF e que é o impugnado nos autos – a recorrente diz duas essenciais coisas: que foi o Subdirector-Geral dos Impostos quem praticou o acto hierarquicamente recorrido; e que o autor da referida informação é inferior hierárquico dele. Daí que a recorrente ache que o despacho do SEAF surgiu na sequência de uma violação do aludido preceito do CPA, que se destina a garantir a imparcialidade dos órgãos da Administração.
Todavia, a matéria de facto considerada assente pelo tribunal «a quo» diz-nos que o acto hierarquicamente recorrido foi praticado pelo Director-Geral dos Impostos em 7/12/01. Esta decisão de facto não vem questionada pela aqui recorrente, seja nos termos previstos no art. 690º-A do CPC, seja noutros termos quaisquer; e os elementos probatórios existentes nos autos e no instrutor apenso inculcam que tal decisão está correcta, não se justificando que agora decidíssemos no sentido de que fora o Subdirector-Geral dos Impostos quem praticara o acto primário sobre que incidiu o recurso hierárquico. Da mencionada autoria do acto hierarquicamente recorrido, segue-se que a existência do vício ora em apreço exige, como condição necessária, que se possa dizer que o mesmo Director-Geral dos Impostos interveio na fase decisória do recurso hierárquico; e, para além disso, importará esclarecer se uma tal intervenção poderia realizar-se por interposta pessoa.
Desde logo, é inequívoco que o Director-Geral dos Impostos não interveio, «a se», no processo de formação da vontade do SEAF, pois não subscreveu, pelo seu próprio punho, qualquer um dos pareceres emitidos. E também não colhe a ideia de que a intervenção dele seria de entrever no facto de o autor da informação apropriada pelo acto ser seu inferior hierárquico. Não sofre dúvidas que o caso de impedimento previsto no art. 44º, n.º 1, al. g), do CPA, respeita ao próprio titular do órgão ou ao próprio agente, não se comunicando a terceiros, ainda que inferiores hierárquicos do impedido. É que os impedimentos são de natureza pessoal, não abrangendo os membros dos serviços dirigidos por quem os sofra; até porque, «in casu», tais membros também são inferiores hierárquicos do SEAF, sendo claramente nesta derradeira qualidade que os referidos Subdirectores e o autor da informação intervieram por forma a contribuir para a formação da vontade daquele membro do Governo.
O que «supra» expendemos responde por completo à arguição da recorrente, levando desde já à sua improcedência. Não obstante, atentaremos ainda no pormenor de o parecer do Subdirector-Geral dos Impostos haver sido subscrito «pelo Director-Geral»; pois, «prima facie», teríamos aqui o resultado de uma mera delegação de assinatura que imporia a atribuição última do mesmo parecer ao Director-Geral dos Impostos – que, assim, surgiria afinal a pronunciar-se sobre a decisão a emitir num recurso hierárquico deduzido de um acto seu. Todavia, esta hipotética construção também é inapta para convencer da ocorrência do vício, pelos dois motivos que sucessivamente adiantaremos.
«Primo», e a título fundamental, só formalmente se poderia imputar ao Director-Geral a prática do parecer enunciado pelo Subdirector; e, como os impedimentos são pessoais, como dissemos, claro se torna que as intervenções que eles visam afastar são as reais, efectivas e práticas – e não as que meramente decorram de «fictiones juris» de um qualquer tipo.
«Secundo», e tal como o TCA acessoriamente salientou, o parecer em questão carecia de uma qualquer força persuasiva intrínseca, pois que ele se limitou a um esquálido «concordo com o indeferimento» já proposto na extensa informação apropriada pelo acto recorrido. E, carecendo o parecer de uma qualquer novidade argumentativa, eliminada se mostra a potencialidade danosa de que ele era abstractamente susceptível. Decerto que se pode objectar que uma tal concordância poderia ter conferido à informação a credibilidade suficiente para ela ser apropriada pelo SEAF, de modo que o parecer teria sido a «conditio sine qua non» dessa apropriação. Contudo, essa objecção não é consentida pela interpretação do acto, apresentando-se mesmo como fantasiosa. É que só muito excepcionalmente os autores dos actos hierarquicamente recorridos não concordarão, ainda que tacitamente, com as informações que proponham os indeferimentos dos recursos hierárquicos pelos exactos motivos que os levaram a praticar o acto primário; e, sendo assim, só por absurdo se poderia afirmar que uma concordância desse tipo assumira, na formação da vontade do SEAF, um relevo que autonomamente explicaria a adesão dele à informação de que se veio a apropriar.
Nestes termos, e tal como o TCA decidira, o acto não ofendeu o estatuído no art. 44º, n.º 1, al. g), do CPA, pelo que improcede a primeira conclusão da alegação de recurso.
Na sua segunda conclusão, a recorrente assevera que o acto violou o preceituado no art. 9º do CPA na medida em que o SEAF, em vez de decidir por si as várias questões postas no recurso hierárquico, se apropriou de uma informação a propósito emitida por um subalterno. Mas é manifesta a falta de razão da recorrente neste ponto.
O art. 9º, cuja epígrafe é o «princípio da decisão», estabelece o dever de os órgãos administrativos se pronunciarem «sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares». É claro que o simples dever de pronúncia, genericamente acolhido no preceito, só pode ser contrariado e violado pela conduta oposta, que completamente omita a pronúncia devida – e não também pelos particulares modos, sindicáveis à luz de outras normas, que a pronúncia realmente emitida porventura apresente. Portanto, e na exacta medida em que indeferiu o recurso hierárquico através de um acto expresso, o SEAF decidiu esse meio impugnatório e ficou, «ipso facto», a coberto da crítica de que não observara o princípio da decisão.
Ademais, esse princípio não exclui que os actos a praticar utilizem uma fundamentação «per relationem» – como flui do disposto no art. 125º do CPA. E, se acaso a motivação assim apropriada não fosse clara, suficiente ou congruente, daí derivaria um vício de forma que a recorrente não arguiu e que nada tem a ver com o estatuído no art. 9º do CPA.
Consequentemente, o TCA julgou bem ao afirmar que não ocorre o vício que esteve em apreço, razão por que improcede a segunda conclusão da alegação de recurso.
Passemos ao vício de violação de lei de fundo, a que se refere a terceira conclusão oferecida pela recorrente. Esta, que era técnica de administração tributária adjunta, requereu ao Director-Geral dos Impostos a sua nomeação para a categoria de perito tributário de 2.ª classe, na situação de supranumerária, nos termos do art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2. Essa sua pretensão foi denegada pelo requerido e, depois, pelo despacho contenciosamente impugnado em virtude de nesses actos se entender que a vigência do referido preceito cessara com a entrada em vigor do DL n.º 557/99, de 17/12. Aliás, o TCA foi do mesmo entendimento. E, no presente recurso jurisdicional, a recorrente insiste na plena compatibilidade entre o dito art. 5º e o DL n.º 557/99, o que traria a ilegalidade do motivo do indeferimento do seu recurso hierárquico.
O art. 5º do DL n.º 42/97 veio permitir que «os funcionários da DGCI pertencentes ao grupo do pessoal técnico de administração fiscal», desde que detentores de um mínimo de antiguidade e de classificação e habilitados com certos cursos superiores, pudessem «ser nomeados para as categorias de perito tributário de 2.ª classe ou de perito de fiscalização tributária de 2.ª classe», nomeação essa que se faria «na situação de supranumerário», a qual tendencialmente terminaria com o concurso para um lugar do quadro.
Entretanto, o DL n.º 557/99 veio aprovar o novo estatuto de pessoal e o regime de carreiras da Direcção-Geral dos Impostos. Na parte que nos importa, aquela categoria de perito tributário de 2.ª classe foi suprimida, tendo os funcionários que a detinham transitado «para o grau 4, com a categoria de técnico de administração tributária, sendo posicionados no nível 1» (cfr. o art. 52º, n.º 1, al. c), e os anexos III e V ao diploma); e os peritos tributários de 2.ª classe supranumerários – os quais se encontravam nessa situação por via do art. 5º do DL n.º 42/97 – transitaram para a referida categoria de técnico de administração tributária, sendo também posicionados no nível 1 e permanecendo, como supranumerários, à espera do primeiro concurso para provimento em lugares do quadro (cfr. o art. 60º do DL n.º 557/99).
Contrariamente ao que o TCA afirmou a dado passo, a norma de transição inclusa neste art. 60º não acarretava «ea ipsa» e necessariamente o fim da possibilidade surgida com o art. 5º do DL n.º 42/97; pois a circunstância de o art. 60º definir a transição dos peritos tributários de 2.ª classe supranumerários, limitando-se a reger o movimento de uma categoria antiga para uma actual, nada esclarecia quanto à permanência ou à revogação do referido art. 5º. Afinal, o DL n.º 557/99 até fizera subsistir a situação de supranumerários dos que anteriormente haviam beneficiado do disposto no art. 5º do DL n.º 42/97; e, como a aqui recorrente amplamente sugere, nenhum impedimento lógico havia a que o mecanismo introduzido no dito art. 5º tivesse permanecido em vigor, embora transposto para as novas categorias que o DL n.º 557/99 viera definir.
Contudo, para que essa transposição se pudesse indubitavelmente fazer, seria mister que o novo regime de carreiras e o respectivo elenco de categorias constituíssem um decalque do anterior – por forma a que, entre a categoria de perito tributário de 2.ª classe e a de técnico de administração tributária persistisse uma real identidade, «sub nomine». Com efeito, se as diferenças entre os dois regimes fossem meramente nominais, seríamos levados a crer que a possibilidade extraordinária de promoção, acolhida no art. 5º do DL n.º 42/97, se mantivera apesar da emergência do DL n.º 557/99; pois uma mera mudança «in dictione», deixando indemnes as realidades designadas, inculcaria que os vários mecanismos (excepcionais) substantivos previstos no regime pretérito, designadamente os de promoção, não haviam sido tocados pela «lex posterior».
Sucede, no entanto, que o DL n.º 557/99 não se limitou a renomear as carreiras e as categorias dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos. O diploma introduziu uma assinalável mudança na estrutura que enquadra tais funcionários e nos próprios mecanismos de progressão e promoção dentro das carreiras – como o acórdão recorrido explicou e a fundamentação do acto impugnado exuberantemente mostra. Sendo as coisas assim, é simplista dizer-se que a categoria de perito tributário de 2.ª classe, aludida no art. 5º do DL n.º 42/97, equivale perfeitamente à recente categoria de técnico de administração tributária para os fins do mencionado preceito. Pois a circunstância de os funcionários posicionados naquela categoria terem transitado para esta não significa que entre elas haja uma completa identidade, já que os movimentos de transição têm de se fazer para algum termo «ad quem», cuja relação com o termo «a quo» pode ser, como no caso é, de mera semelhança.
Mas há algo mais, que se nos afigura decisivo. É que o DL n.º 557/99 veio contemplar a possibilidade de os técnicos de administração tributária adjuntos – ou seja, os funcionários com a categoria da ora recorrente – se apresentarem, segundo uma determinada quota, ao concurso para admissão a estágio tendente ao ingresso nas categorias de grau 4, em que se inclui a categoria de técnico de administração tributária, almejada pela recorrente (cfr. o art. 29º, ns.º 5 a 8). Nesta conformidade, e em paralelo com o que constara do art. 5º do DL n.º 42/97, o DL n.º 557/99 também regeu no que toca à possibilidade de ascensão profissional dos funcionários detentores da categoria de técnico de administração tributária adjunto e munidos de curso superior adequado; mas fê-lo de forma assaz diversa da prevista naquele art. 5º, o que claramente denota que a nova solução veio substituir a anterior. Aliás, nem faria sentido que assim não fosse, e que a solução nova meramente acrescesse à pretérita – como resultaria da posição da recorrente. É que o concurso a que a aqui recorrente pode vir a candidatar-se nos termos do referido art. 29º só propicia «a admissão ao estágio para ingresso nas categorias do grau 4»; e esta solução não se harmoniza com uma vigência actual do art. 5º do DL n.º 42/97, já que este preceito não previa que o exercício das funções da categoria de promoção fosse antecedido de um estágio qualquer.
Pelo que ficou exposto, deve entender-se que o desaparecimento da categoria de perito tributário de 2.ª classe envolveu a revogação, por incompatibilidade com as novas disposições constantes do DL n.º 557/99 (cfr. o art. 7º, n.º 2, do Código Civil), da norma que anteriormente contemplava a promoção extraordinária de funcionários a essa mesma categoria – o art. 5º do DL n.º 42/97, de 7/2. Portanto, o acto contenciosamente impugnado, ao recusar--se a aplicar essa norma e, por isso, a dar provimento ao recurso hierárquico da recorrente, não errou nesse seu pressuposto de direito. Pelo que o aresto «sub judicio» decidiu com acerto quando considerou que o acto impugnado não enfermava do correspondente vício de violação de lei.
Improcede, assim, a terceira conclusão da alegação de recurso. E soçobra ainda a quarta e última conclusão, em que a recorrente sinteticamente recapitula todos os ataques que esgrimiu contra o acórdão do TCA.
Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente:
Taxa de justiça: 350 euros (€350).
Procuradoria: 180 euros (€180).
Lisboa, 2 de Fevereiro de 2005. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.
