0761/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação dos actos administrativos visa, além do mais, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

II- É um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando suficientemente fundamentados quando um destinatário normal se aperceba das razões de ser da decisão.

III- A fundamentação tem de ser expressa, tanto podendo constar do próprio acto como de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (artigo 125.º, n.º 2, do CPA), tendo, neste último caso (fundamentação por remissão ou " per relationem"), a remissão de ser inequívoca, podendo haver múltipla remissão.

IV- Está fundamentado um acto que indefere um licenciamento de uma construção urbana nos termos de um parecer que o antecede, que indica claras razões de facto e se apropria de uma informação dela antecedente que indica outras, delas complementares, indicando essa informação e parecer um quadro legal cognoscível do ponto de vista de um cidadão normal e de que o recurso apresentado revela que o recorrente se apercebeu perfeitamente.

VI- O direito de propriedade não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos, particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo, não fazendo o jus aedificandi parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário, antes sendo o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado.

VII- No processo de legalização de obras já executadas, ou de licenciamento a posteriori, a regra não é a do deferimento tácito, previsto nos artigos 35.º, n.ºs 5 e 7, e 61.º, n.º1, do DL n.º 445/91, de 20/11, e artigo 108.º do CPA, mas sim a do indeferimento.

VIII- Embora o processo de legalização substancie o exercício de um poder discricionário, a Administração está vinculada à satisfação dessas obras dos requisitos legais de urbanismo, higiene e segurança, pelo que não relevam, quanto a esta matéria, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da boa-fé e da confiança, que apenas ganham relevo do domínio da actividade discricionária, mas apenas o da legalidade.

IX- Quando resulta inequivocamente dos elementos constantes dos autos, que a decisão, tomada no exercício de um poder vinculado, não podia ser senão aquela que foi tomada, a preterição da formalidade da audiência prévia carece de força invalidante, por força do princípio do aproveitamento dos actos administrativos.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

A. .., Ld.ª, com os devidos demais sinais nos autos, interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa de 31/1/2003, que negou provimento ao recurso por ela interposto do despacho do Vereador ..., da Câmara Municipal de Sintra, de 31/3/2001, que lhe indeferiu um pedido de licenciamento de alteração de obras num prédio seu.

Apresentou alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões:

1.ª - A pretensão formulada pela ora recorrente, em 1997.10.20 foi tacitamente deferida pelo PNSC, em 1999.03.23 e pela CMS, em 1999.05.25, pois aquelas entidades não se pronunciaram definitivamente, nos prazos legalmente estabelecidos para o efeito (v. arts. 29°, 35°/5 e 7, 41°/2 e 3/c e 61°/1 e 2 do DL 445/91, de 20 de Novembro) - cfr. texto n°s 1 a 3;

2.ª - O parecer da Comissão Directiva do PNSC, de 1999.04.12, nunca poderia impedir ou afectar a validade do deferimento tácito do pedido de licenciamento da recorrente, pois é claramente intempestivo, não vinculando minimamente a CMS (v. arts. 35° e 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro, de 1999; cfr. Ac. STA (Pleno), de 1991.06.23, 8MJ408/309) - cfr. texto n.ºs 4 e 5;

3.ª - Dos termos do acto sub judice não resulta, de qualquer forma, o reconhecimento da existência e efeitos dos referidos deferimentos tácitos, pelo que, inexistindo voluntariedade na produção dos efeitos revogatórios, falta desde logo um dos elementos essenciais do acto recorrido, que, contrariamente ao decidido na sentença recorrida, é nulo (v. art. 133°/1 do CPA) - cfr. texto n°s 6 a 10;

4.ª - O despacho sub judice revogou os referidos actos tácitos constitutivos de direitos, violando frontalmente o art. 95.º do DL 169/99, de 18 de Setembro (LAL) e os arts. 140°/1/b) e 141° do CPA, pois não foi invocada nem se verifica qualquer ilegalidade daqueles actos - cfr. texto n°s 11 e 12;

5.ª - O despacho em análise violou frontalmente o disposto nos arts. 3° e 29° do DL 445/91, de 20 de Novembro, pois indeferiu a pretensão da ora recorrente sem se basear em qualquer dos fundamentos taxativamente indicados na lei - cfr. texto n°s 13 e 14;

6.ª - O despacho em causa não se refere, nem sequer indica qualquer norma legal ou regulamentar aplicável in casu, pelo que foram violados os arts. 2°, 9°, 119° e 266°da CRP e o art.º 3° do CPA - cfr. texto n° 14;

7.ª - As normas invocadas nos pareceres e informações desfavoráveis constantes do processo camarário no âmbito do qual foi praticado o acto sub judice - nomeadamente o PDM de Sintra - são inaplicáveis in casu pois está apenas em causa o licenciamento de alterações realizadas durante a execução de uma obra licenciada antes da entrada em vigor daquele instrumento de gestão territorial ao abrigo do art. 29°/1 do DL 445/91, de 20 de Novembro, e, em qualquer dos casos, a sua aplicação viola os princípios da segurança, confiança e publicação dos actos normativos (v. arts. 2°, 9°, 119° e 266° da CRP; cfr. art. 3° do CPA) - cfr. texto n° 14;

8.ª - Os referidos normativos sempre violariam frontalmente o conteúdo essencial do direito de propriedade da ora recorrente, pois imporiam limitações ao seu exercício, sem fixar qualquer indemnização (v. art. 62° da CRP), pelo que sempre deverá ser recusada a sua aplicação in casu (v. art. 204° da CRP e art. 4°/3 do ETAF - cfr. texto n° 15;

9.ª - O parecer do PNSC, além de claramente intempestivo, não se fundamentou em quaisquer condicionantes legais e aplicáveis in casu pelo que nunca poderia determinar o indeferimento da pretensão da ora recorrente, enfermando a sentença recorrida de manifestos erros de julgamento (v. art. 266º da CRP e art. 3º do CPA - cfr texto n.ºs 15 e 16;

10.ª - O despacho recorrido não foi antecedido de audição da recorrente, pelo que foram violados os artigos 8º e 101º/1 e sgs. do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade adaministrativa constitucionalmente consagrado (v. art. 267º/1 da CRP), sendo assim claramente nulo ou, pelo menos, anulável (v. art. 133º/1 do CPA) - cfr texto n.ºs 17 a 19;

11.ª - A aliás douta sentença recorrida ao decidir que in casu não era exigível a audição prévia à recorrente, maxime face aos fundamentos inovatoriamente invocados no parecer que antecedeu o acto em análise, enferma de manifestos erros de julgamento, pois não se verificam, nem foram invocados pela entidade recorrida, quaisquer dos pressupostos previstos no artigo 103º do CPA, que permitiriam a dispensa dessa audição - cfr. texto n.ºs 19 e 20;

12.ª - O acto sub judice, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, negou e restringiu direitos e decidiu em contrário da pretensão formulada pela interessada, tendo revogado anteriores actos constitutivos de direitos, pelo que tinha necessariamente de ser fundamentado de facto e de direito, ex vi do disposto nos arts. 268º/3 da CRP e 124º e 125º do CPA - cfr. texto n.ºs 21 e 22;

13.ª - O despacho recorrido não contém quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da pretensão da recorrente e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos, não indicando nem concretizando a aplicação de quaisquer normas eficazes e aplicáveis in casu, nem remetendo de forma expressa e inequívoca para determinada informação ou parecer que contenha a respectiva fundamentação - cfr. texto n°s 23 a 25;

14.ª - Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida o despacho sub judice enferma de manifesta falta de fundamentação, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, tendo violado o disposto nos arts. 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA - cfr. texto n°s 25 a 27;

15.ª - 0 acto recorrido ofendeu abertamente o conteúdo essencial do direito fundamental de propriedade privada da ora recorrente, consagrado nos arts. 61° e 62° da CRP, pois revogou o deferimento tácito e indeferiu a sua pretensão sem se basear ou invocar normativos válidos e eficazes, criando assim restrições ao referido direito mediante simples actos administrativos, pelo que a sua nulidade é inquestionável (v. art. 133°/2/d) do CPA) - cfr. texto n°s 28 e 29;

16.ª - O acto sub judice, ao indeferir a pretensão da ora recorrente, violou os princípios da igualdade, justiça, boa-fé, confiança e respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos da ora recorrente, pois, perante o deferimento tácito da sua pretensão, as anteriores deliberações e informações favoráveis da CMS, impunha-se o deferimento da pretensão em análise - cfr. texto n°s 30 e 31;

17.ª - A aliás douta sentença recorrida enferma assim de manifestos erros de julgamento, tendo violado, além do mais, o disposto nos arts. 2°, 9°, 61° e 62°, 119°, 204°, 266°, 267°, 268° da CRP, 3°, 8°, 100° e segs. 103°, 124°, 125°, 133°, 140°, 141° do CPA, 3°, 29°, 35°, 41°, 61° do DL 445/91, de 20 de Novembro e o art. 95° do DL 169/99, de 18 de Setembro.

1. 2. A autoridade recorrida contra-alegou, tendo defendido, em síntese: -que não houve qualquer deferimento tácito, dado se tratar de legalização de obras e não de licenciamento prévio; - que, a ter havido deferimento tácito, o mesmo seria nulo, em face do parecer desfavorável da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais (artigo 13.º do Dec.Lei n.º 151/95, de 24/6); - que sempre seria nulo por violar o PDM de Sintra, que, contrariamente ao defendido pela recorrente era aplicável; - a assim não ser, não teria havido revogação do licenciamento, mas sim a sua caducidade; - tratando-se de legalização de obras, nunca haveria deferimento tácito, pois que o poder de legalizar é discricionário; - o acto está devidamente fundamentado e não viola o direito de propriedade da recorrente.

Terminou, defendendo o indeferimento do recurso e a confirmação da decisão recorrida.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 172 a 175 dos autos, que se passa a transcrever:

“Da matéria de facto dada como provada na sentença recorrida - não impugnada no presente recurso jurisdicional - resulta que o acto contenciosamente recorrido indeferiu o “requerimento (da ora recorrente) de licenciamento respeitante às alterações efectuadas no decorrer da obra” em questão - cfr fls 99 in fine, peças do processo instrutor, nela referidas, de fls 101-102v; 607; 549-550; 533; Art° 11° da petição do recurso e fls 136 das alegações do presente recurso jurisdicional.

Trata-se pois de pedido de licenciamento a posteriori de obras executadas em desconformidade com o projecto aprovado, consubstanciando, por isso, um pedido de legalização de obras executadas sem a licença prévia legalmente exigida, nos termos do art° 29°, n° 2 do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro.

Ora, na senda do entendimento que este STA tem vindo a perfilhar, nesta matéria, o silêncio da Administração não vale aqui como autorização ou deferimento tácitos, sendo-lhe inaplicável o regime do deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares previsto nos Art°s 35°, n°s 5 e 7 e 61°, nº 1, ambos daquele diploma e no Artº 108 do CPA.

Neste sentido, por todos, o recente Acórdão do STA, de 12/10/04, rec. 0908/03 e a jurisprudência nele expressamente invocada, a que inteiramente aderimos.

Improcederão, assim, todos os vícios assacados ao acto impugnado, com fundamento em ilegal postergação dos alegados autorização e deferimento tácitos do pedido de licenciamento da recorrente e, em consequência, embora com fundamento diverso do indicado na sentença recorrida, o alegado erro de julgamento quanto à sua improcedência.

A considerar-se, diferentemente, ter ocorrido autorização e deferimento tácitos do pedido de licenciamento em questão, improcederia, não obstante, o mesmo alegado erro de julgamento, por improcedência daqueles invocados vícios do acto recorrido, conquanto também por razões distintas das enunciadas na sentença recorrida.

Com efeito, nos termos do parecer da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, de 12/4/99 (cfr fs 547-550 do processo instrutor e de fls 100 in fine dos autos), por violação das disposições do nº 3 do Artº 15º e da alínea a) do nº 6 do Artº 72º do Regulamento anexo ao Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março, que aprovou o Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC) e o respectivo Regulamento, tais actos tácitos estariam feridos de nulidade, decorrente da ofensa das referidas normas daquele Plano Especial de Ordenamento do Território, de acordo com o disposto no Artº l3º do DL nº 151/95, de 24 de Junho; do nº 5 do respectivo Anexo e do Artº 2º, nº 3, alínea c) do DL nº 19/93, de 23 de Janeiro.

Ora, emitido parecer desfavorável ao deferimento do pedido de licenciamento pela Comissão Directiva do PNSC, a autoridade recorrida estava vinculada a indeferi-lo, nos termos do Artº 4º, n° 1, alínea i) e nº 3 e do Artº 25º, nº 1, ambos do Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março e do Artº 63º, nº 1, alinea g) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, sob pena de nulidade, nos termos dos Artº 2º, nº 2, alínea c); 42º, nº 3 e 103º do DL n 380/99, de 22 de Setembro e do Artº 52º, n°2, alínea a) do DL nº 445/91.

Por outro lado, o pedido de licenciamento (legalização) das obras em causa tinha de ser apreciado de acordo com o direito vigente à data do pedido e da decisão, incluindo as normas do PDM de Sintra - embora apenas publicado posteriormente à apresentação do pedido, conforme salienta a ora recorrente - pois não havia, quanto àquelas, efeitos jurídicos produzidos a respeitar, não representando, por isso mesmo, a observância destas normas uma violação intolerável dos princípios da segurança e da confiança jurídicas, como pretende a recorrente.

Neste sentido, os Acórdãos deste STA, de 13/11/01, rec. 47806 e de 12/6/97, rec. 043011.

Em qualquer caso, não tendo sido praticado o acto recorrido no domínio da actividade discricionária da Administração e não podendo ser outra a decisão do pedido de licenciamento, por vinculação legal ao parecer desfavorável da Comissão Directiva do PNSC, uma hipotética indevida observância da formalidade prevista no Artº 98º do PDM de Sintra - traduzida na emissão de parecer desfavorável ao pedido de licenciamento, por parte da Comissão Técnica (Grupo de Trabalho) prevista no mesmo preceito - não geraria efeito invalidante do acto impugnado que se limitou, no fundo, a fundamentar, por via dele, o indeferimento do pedido, por vinculação ao “parecer desfavorável transmitido pelo Parque Natural de Sintra-Cascais” (cfr fls 523 do processo instrutor), por sua vez radicado no “agravamento dos parâmetros urbanísticos já anteriormente ultrapassados” - em referência “a um acréscimo de 180 m2 à área total de construção pré-existente” - e no desrespeito da altura máxima permitida de um muro de alvenaria, em violação do nº 3 do Artº 15º e da alínea a) do nº 6 do Artº 7º do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março (cfr fls 549, nº 4 do processo instrutor).

Improcederão, pois, também nesta parte, todos os alegados erros de julgamento imputados à sentença recorrida, particularmente em sede de improcedência da alegada violação dos princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade e da boa fé, unicamente operantes no domínio da actividade discricionária da Administração.

Finalmente, improcederão os alegados erros de julgamento de improcedência dos invocados vícios de forma, por preterição do direito de audiência da recorrente e por falta de fundamentação do acto impugnado, nos termos constantes da sentença recorrida, que revela ter feito criteriosa apreciação dos factos e correcta interpretação e aplicação de lei, não merecendo, em consequência, a censura que nesta sede lhe é endereçada pela recorrente.

Improcedendo todas a conclusões da recorrente, deverá, em nosso parecer, com os fundamentos expostos ser negado provimento ao recurso.”

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos, que não estão postos em causa e se mostram suficientes para a decisão do presente recurso:

. A ora recorrente é dona do prédio sito em Galamares, casal ..., freguesia de S. Martinho, município de Sintra, inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 9º, secção P, da freguesia de S. Martinho.

. Em 21.11.1993 deu entrada nos serviços da Câmara Municipal de Sintra um pedido de licenciamento de obra particular, pelo prazo de 8 meses, em nome da recorrente, respeitante à construção de uma moradia unifamilar, o qual deu origem ao processo n.° 10857/93 (documento de fls 2 do processo instrutor).

. Após emissão de parecer favorável pela Comissão Instaladora da área de Paisagem Protegida Sintra Cascais, homologado por despacho do Presidente do Instituto para a Conservação da Natureza de 2.3.1994, a Câmara Municipal de Sintra deliberou, em 11.5.1994, aprovar o referido projecto de licenciamento.

. Em 24.3.1995 foi emitido o alvará de construção n.º 266/95, com validade até 24.11.1995 (documento de fls. 110 do processo instrutor).

. No dia 23.11.1995 a recorrente entregou nos serviços da Câmara Municipal de Sintra um requerimento de prorrogação do prazo da referida licença de construção (documento de fls 105 do processo instrutor).

. Tendo os serviços de fiscalização concluído que a obra estava a ser construída em desconformidade com o projecto aprovado, foi emitido parecer no sentido de ser indeferida a pretensão da ora recorrente (documentos de fls 101 a 103 do processo instrutor).

. Em 20.10.1997 a ora recorrente apresentou nos serviços da Câmara Municipal de Sintra requerimento de licenciamento respeitante às alterações efectuadas no decorrer da obra, nos seguintes termos - fls. 607 do processo instrutor:

“(...)

As peças que acompanham este “Projecto de Alterações”, explicitam as mudanças que agora se pretendem licenciar e que são o resultado de adaptações que se tornaram necessárias no “casal ...”, situado em Galamares, Sintra.

Trata-se de um conjunto edificado que é composto pela moradia unifamiliar, recentemente construída, por um antigo armazém, e ainda por uma vacaria.

Incide o presente projecto de alterações em ajustamentos verificados nestes três edifícios.

A moradia sofreu pequenas transformações que resultaram quer da redefinição do programa quer de ajustamentos verificados em obra. Conforme se pode verificar, não existem mudanças na volumetria do edifício, pelo que se mantêm os indicadores expressos na ficha técnica que acompanhou este projecto.

O antigo armazém foi reaproveitado e procedeu-se à alteração do uso deste espaço. No volume da edificação existente foi criada uma garagem para dois automóveis, foi adaptada uma parcela da construção existente para a casa dos caseiros, e foi isolado o topo poente que se transformou em “capela”. Exteriormente a única mudança significativa é a que resulta da marcação da capela, espaço que se pretendeu valorizar e marcar neste conjunto.

A antiga vacaria foi também objecto de alterações no uso do espaço construído. A solução projectada prevê a transformação em adega, e em instalações diversas de apoio à agricultura. No topo poente foi criada uma cavalariça, enquanto que na frente sul se propõe a construção de uma piscina. As zonas de apoio à piscina encontram também integradas no volume que constituía a antiga vacaria. Num corpo adjacente agora projectado localizar-se-ão as zonas técnicas e uma cisterna, destinadas a apoiar o “casal ...”.

Com o conjunto de alterações agora projectado, torna-se possível integrar a nova moradia numa envolvente tratada e recuperada, objecto de um cuidado arranjo de exteriores, a qual foi repensada, no que se relaciona com o uso dos espaços construídos, por forma a evitar os conflitos de utilização que anteriormente verificados.

(...)”

. A recorrente foi notificada, em 30.4.1998, para juntar determinados elementos ao referido requerimento, o que fez em 10.9.1998.

. Após a junção destes elementos a Câmara Municipal de Sintra remeteu o processo ao Parque Natural de Sintra Cascais, a fim de obter a autorização desta entidade.

. Em 8.2.1999 a recorrente procedeu à junção das peças que constam de fls 547 a 550 do processo instrutor, exigidas pela legislação relativa àquele parque natural.

. Em 12.4.1999 a Comissão Directiva do Parque Natural Sintra Cascais decidiu não autorizar as alterações ao projecto inicial pretendidas pela recorrente, com os seguintes fundamentos (documentos de fls 547 a 550 do processo instrutor):

“(...)

Antecedentes:

1- Em reunião da Comissão Instaladora da ex - A.P.P.S.C. de 7 de Setembro de 1992, foi emitido parecer favorável à viabilidade de construção de moradia com área máxima de construção de 500 m2, no referido terreno, assim como à recuperação e remodelação das construções existentes sem aumento da sua área coberta;

2- Em 4 de Março de 1994, foi emitido e homologado, pela CI. da ex - A.P.P.S.C. e pelo Presidente do I.C.N., parecer favorável ao projecto de construção de moradia, a implantar no mesmo terreno, com área máxima de 500m2, pois o projecto apresentado respeitava os condicionantes do parecer anterior;

3- Em 16 de Novembro de 1998, deu entrada neste sector o projecto de alterações de moradia e anexos mas estavam em falta algumas peças necessárias à correcta instrução do processo. Essas peças foram entregues directamente pelo requerente em 8 de Fevereiro de 1999;

4- Pretende agora o requerente licenciar as alterações executadas na moradia, nos dois anexos e, ainda, um muro em alvenaria que limita parte da propriedade.

A área total de construção do projecto inicial excede largamente o disposto no n.º 3 do Art. 15° do actual Dec. Reg. n.º 9/94,de 11 de Março:

- Área total de construção permitida: 500 m2;

- Área total de construção existente: 1.700 m2.

No entanto, não são aplicáveis, neste caso, as disposições do artigo 15º do actual Dec. Reg. N.° 9/94, de 11 de Março, relativas à área máxima de construção, pois o parecer emitido a 4 de Março de 1994 continua vigente, por não possuir prazo limite de validade.

Dos ajustamentos resulta um acréscimo de 180 m2 à área total de construção pré-existente;

Em relação ao muro em alvenaria, este não respeita a altura máxima permitida (1 m), elevando-se até aos 2,85m disposição da al. b) do n.º 6 do Art. 70 do Dec. Reg. acima referido).

Face ao acima exposto e porque o projecto de alterações apresenta inconformidades com o Regulamento do P. O. do P.N.S.C., sugere-se um parecer negativo.

É tudo quanto me cumpre informar.

(...)”

. A recorrente foi notificada em 10.5.2000 para se pronunciar sobre este parecer e outros elementos relacionados com o mesmo que apontavam no sentido do indeferimento, para que se pronunciasse em sede de audiência prévia - documentos de fls 542 a 566 do processo instrutor.

. A recorrente pronunciou-se no sentido de dever ser reconhecido o referimento tácito do pedido de licenciamento das alterações em apreço - fls 533 do processo instrutor.

. Foi então emitida a informação que consta a fls 530-531 do processo instrutor, da qual se extrai o seguinte:

“(...)

No dia 30 de Maio de 2000 deu entrada no Departamento de Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra uma exposição formulada pela Requerente identificada em epígrafe, relativamente a projecto de alterações de obra sita no casal ..., Galamares, Freguesia de S. Martinho, Concelho de Sintra.

Analisada a exposição, verifica-se que a Requerente solicitou que fosse reconhecida a formação do deferimento tácito do projecto de alterações, que tinha sido entregue no dia 16/11/98, tendo sido entregues os elementos solicitados no dia 8/12/99, porquanto se verificou o decurso de tempo necessário para a verificação do acto tácito.

Mais alega a Requerente que o projecto de. alterações consubstancia um aumento da área construída de 180 m2, o que perfaz 8% da área total construída, reconstruída e aprovada.

Com efeito, consultado o processo, verifica-se que o decurso do tempo deu origem à formação de acto tácito de deferimento do projecto de arquitectura (alterações), entregue, nos termos do artigo 29º, n° 2, em conjugação com os artigos 17º, n° 2 e 61º do regime de licenciamento de obras particulares.

No entanto, em informação dos serviços técnicos camarários emitida em 9/3/2000, é referido que o projecto de obra se encontra integrado, de acordo com o PNSC, em área de ambiente rural de elevada protecção paisagística, e no PDM em Espaço Agrícola nível 1 e nível 2, existindo parecer desfavorável da Comissão Directiva do PNSC.

Analisado, por seu turno, o referido parecer, neste se refere que o projecto é desconforme às normas do Decreto Regulamentar n° 9/94, de 11 de Março, que consagra o Plano de Ordenamento do PNSC, porque, por um lado, dos ajustamentos propostos pelo projecto de alterações resulta um acréscimo de 180 m2 à área total de construção pré existente; por outro lado, foi considerado que, relativamente ao muro de alvenaria, este não respeita a altura máxima permitida, nos termos do artigo 70, n° 6, alínea a) do referido Decreto Regulamentar.

Desta forma, e dado o parecer desfavorável emitido pelo PNSC ser vinculativo, de acordo com o disposto no artigo 25° n° 1 do Decreto Regulamentar acima identificado, propõe-se a revogação do acto tácito de deferimento do projecto de alterações, com fundamento na sua invalidade, por vício de forma - desrespeito de parecer vinculativo desfavorável- de acordo com o disposto nos artigos 138°, 141° e 142° do CPA tendo em atenção que a revogação não é extemporânea.”

. Parecer este de que a recorrente foi notificada por ofício de 24.7.2000 - fls 527 do processo instrutor.

. Em 15.12.2000 a Comissão Técnica do Departamento do Urbanismo da Câmara Municipal de Sintra emitiu o parecer de fls 522-523 do processo instrutor do qual se extrai o seguinte:

“(...)

O projecto de alterações em análise está inserido em “Espaço Agrícola Nível 1 e 2” - Plano Director Municipal e “Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística”.

Face ao agravamento dos parâmetros urbanísticos já anteriormente ultrapassados e ao parecer desfavorável transmitido pelo Parque Natural Sintra Cascais (em 7 de Abril de 1999, considera-se a emissão de parecer desfavorável.

(...)”

. Em 21.3.2001 a autoridade recorrida emitiu o despacho ora impugnado:

“INDEFERIDO nos termos do parecer da Comissão Técnica art.° 98º PDM” - documento 1 da petição de recurso e de fls. 521 do processo instrutor.

2. 2. O DIREITO:

A recorrente assaca à sentença recorrida erros de julgamento, decorrentes da decisão de inverificação dos seguintes vícios imputados ao acto contenciosamente impugnado: i) - nulidade decorrente da falta de um dos elementos essenciais do acto - a falta de manifestação de vontade para revogar anteriores deferimentos tácitos que foram efectivamente revogados (conclusões 1.ª a 3.ª); ii) - revogação ilegal de actos constitutivos de direitos (conclusão 4.ª); iii) - violação dos artigos 3.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 445/91, artigos 2.º, 9.º, 119.º e 266.º da CRP e artigo 3.º do CPA (conclusões 5.ª a 7.ª e 9.ª); iv) - violação do conteúdo essencial do direito de propriedade e dos direitos e princípios fundamentais da igualdade, confiança, boa-fé, justiça, proporcionalidade e respeito pelos princípios e interesses legalmente protegidos (conclusão 8.ª, 9.ª, 15.ª e 16.ª); v) - falta de audiência prévia (conclusão 10.ª e 11.ª); vi) - falta de fundamentação (conclusões 12.ª a 14.ª).

Iremos começar pela apreciação do erro imputado à decisão de inverificação do vício de forma decorrente de falta de fundamentação, pois que se nos afigura que, para o conhecimento dos restantes vícios do acto, se torna imprescindível precisar o seu conteúdo, em relação ao qual parece não haver consonância entre a recorrente e o juiz recorrido, seguindo, depois, se for caso disso, a ordem seguida pela recorrente e na sentença recorrida.

2. 2. 1. Alega a recorrente que o despacho recorrido não contém quaisquer razões de facto e de direito do indeferimento da sua pretensão e da revogação de anteriores actos constitutivos de direitos, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos, não indicando nem concretizando a aplicação de quaisquer normas eficazes e aplicáveis in casu, nem remetendo de forma expressa e inequívoca para determinada informação ou parecer que contenha a respectiva fundamentação, pelo que, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, enferma de manifesta falta de fundamentação, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura e incongruente, tendo violado o disposto nos arts. 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA.

A sentença recorrida, após uma correcta enunciação dos princípios orientadores da fundamentação dos actos administrativos, concluiu que o acto impugnado estava devidamente fundamentado, assentando no princípio de que remeteu expressamente para o parecer da Comissão Técnica de fls 522- 523 do processo instrutor e que este, embora de forma não expressa, remeteu, inequivocamente, para a informação dos serviços de fls 530-531, parecer e informação esses de que se apropriou e que contêm os fundamentos de facto e de direito que permitem conhecer perfeitamente as razões do decidido.

Vejamos de que lado está a razão.

A fundamentação dos actos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer as razões por que foi decidido de uma maneira e não de outra, de molde a permitir aos seus destinatários uma opção consciente entre a sua aceitação e a sua impugnação contenciosa.

E, por outro, obrigar a Administração a uma particular reflexão sobre a consistência das razões em que vai apoiar a sua decisão, o que permitirá que, eventualmente, altere o seu discurso lógico, optando por argumentos mais sólidos conducentes a uma solução diferente daquela que, numa primeira análise, se antolhava como a mais correcta (cfr., neste sentido, por todos, o acórdão do Pleno da 1.ª Secção deste STA de 11/11/04, recurso n.º 1 953/02).

É, conforme uniforme jurisprudência deste STA, um conceito relativo, que varia em função do tipo legal de acto, dos seus antecedentes e de todas as circunstâncias com ele relacionadas, designadamente as típicas condutas administrativas, que permitam dar a conhecer o iter cognoscitivo e valorativo que levou a que fosse decidido dessa maneira e não de outra, estando esses actos devidamente fundamentados quando um destinatário normal, ou seja, dotado de mediana capacidade de apreensão e regularmente atento, se aperceba das razões de ser da decisão (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA de 12/12/02, recurso n.º 47 699, de 1/6/04, recurso n.º 288/04, e de 11/11/04, recurso n.º 1 953/02 - Pleno).

O que releva para efeitos de fundamentação é, pois, a compreensão dessas razões, e não a veracidade das mesmas ou a sua conformidade legal.

Essa fundamentação tem de ser expressa, mas tanto pode constar do acto como de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respectivo acto (artigo 125.º, n.º 2, do CPA), tendo, neste último caso (fundamentação por remissão ou " per relationem"), a remissão de ser inequívoca. Pode haver múltipla remissão, impondo-se, porém, para que o acto se possa considerar devidamente fundamentado, que seja clara essa remissão, que não haja contradição entre os pareceres ou informações para que a remissão é feita, e, claro, que estes fornecem elementos que permitam a um destinatário normal aperceber-se das razões da decisão.

Transpondo esses princípios para os licenciamentos de obras de construção urbana, e destacando que, como já referimos, são elementos a considerar, na fundamentação dos actos administrativos, o tipo legal de acto e a praxe administrativa nesse tipo de actos, temos que esse licenciamento se desenvolve através de um processo em que os interessados formulam as suas pretensões, mediante a apresentação dos projectos das obras, são pedidos os pareceres das entidades que tiverem de se pronunciar sobre eles, indo esses projectos sendo apreciados pelos serviços, que vão apresentando as suas informações, que, normalmente percorrem vários escalões hierárquicos até chegarem às entidades decisoras - vereadores, presidentes das câmaras ou as próprias câmaras.

No caso sub judice, as coisas passaram-se nos moldes expendidos, tendo os serviços prestado, após a obtenção de parecer da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra Cascais (PNSC), a informação de fls 530-531, de que se transcreveu parte na matéria de facto dada como provada e que foi notificada à recorrente, tendo, em seguida, o processo passado para o Grupo de Trabalho nomeado ao abrigo do disposto no artigo 98.º, n.º 1, do Regulamento do PDM de Sintra, que emitiu o parecer de fls 522-523, transcrito na sua totalidade, a que se seguiu o despacho impugnado, que é do seguinte teor. "Indeferido nos termos do parecer da Comissão Técnica - artigo 98.º do PDM.".

Assim sendo, é inquestionável que o acto contenciosamente impugnado se apropriou da fundamentação do parecer do referido Grupo de Trabalho, designado como Comissão Técnica, segundo o qual "o projecto de alterações em análise estava inserido em “Espaço Agrícola Nível 1 e 2” - Plano Director Municipal e "Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística". Face ao agravamento dos parâmetros urbanísticos já anteriormente ultrapassados e ao parecer desfavorável transmitido pelo Parque Natural Sintra Cascais (em 7 de Abril de 1999), considera-se a emissão de parecer desfavorável."

Este parecer seguiu-se imediatamente à informação dos serviços de fls 530-531, de que era o passo seguinte na normal tramitação do processo, referindo-se, naquela informação, que as alterações ao projecto implicavam um aumento de 180 m2 em relação às construções já existentes, as quais, por seu turno, já excediam a área de construção permitida pelo Decreto Regulamentar 9/94, de 11/3, que aprovou o Plano de Ordenamento do PNSC, pelo que é de considerar que, tal como considerou a sentença recorrida, este parecer se apropriou da informação de fls 530-531, Afigura-se-nos, porém, que só o fez na parte a que expressamente se referiu, ou seja, relativamente ao aumento da área de construção, que excedia a permitida pelo Plano de Ordenamento do PNSC.

Donde resulta que o indeferimento impugnado se ficou a dever à violação do PDM de Sintra, por o terreno se situar em Espaço Agrícola nível 1 e 2, e ao parecer desfavorável do PNSC, decorrente da violação do Plano de Ordenamento desse parque natural, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11/3, em virtude de ultrapassar a área permitida.

Assim sendo, é de considerar que estão claramente identificados os pressupostos de facto do acto impugnado, que se apresentam congruentes com a decisão tomada e que permitem saber suficientemente as razões por que foi decidido dessa forma e não de outra.

E, por outro lado, a referência ao PDM de Sintra - ao espaço agrícola e à protecção paisagística da área rural nele contemplados - e à violação da área de construção permitida pelo Plano de Ordenamento do PNSC, que determinou o parecer negativo da respectiva comissão Directiva, apontam o quadro legal em que se moveu o recorrido, permitindo a um destinatário normal aperceber-se das razões de direito do indeferimento praticado, razões essas de que a recorrente se apercebeu perfeitamente, como resulta da impugnação do acto em termos de vícios de fundo, o que é suficiente em termos de fundamentação.

Improcedem, assim as conclusões 12.ª a 14.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 2. Alega a recorrente que o seu pedido de licenciamento de obras tinha sido tacitamente deferido, pelo que o acto recorrido, ao indeferir esse licenciamento, revogou o licenciamento tacitamente deferido. Mas como a recorrida defendeu inexistir esse deferimento, não o podia pretender revogar, pelo que, tendo-o efectivamente revogado - sem ter vontade de o fazer - falta ao acto recorrido o elemento essencial da voluntariedade da sua conduta.

A sentença recorrida considerou que se não verificava esse vício, em virtude de, na informação constante de fls 530-531 do processo instrutor, levada à matéria de facto dada como provada (cfr. pág. 5 da sentença recorrida), e que foi notificada à recorrente, constar expressamente que houve deferimento tácito do licenciamento, que esse deferimento era ilegal e que, por isso, devia ser revogado.

Ora, o acto impugnado indeferiu o licenciamento de alterações de obras anteriormente licenciadas que foram efectuadas no decorrer da obra, com os fundamentos que foram indicados em 2.2.1

Foi, assim, inequívoca a existência de uma conduta voluntária no sentido desse indeferimento - que é a questão que se discute no recurso, sendo os vários vícios arguidos causas determinantes da sua nulidade ou anulabilidade, afinal, a pretensão da recorrente -, pelo que não falece o elemento do acto alegadamente em falta, sendo certo que, a ter havido deferimento tácito, a revogação operada se encontra no âmbito da voluntariedade da conduta do recorrido, que foi de indeferimento, ou de não legalização das obras, sendo irrelevante, para efeitos desse indeferimento - em termos de nulidade do acto nos moldes apontados - que o mesmo (indeferimento) tenha sido primário (operado em primeiro grau) ou secundário, ou seja, através da revogação de anterior deferimento tácito, apenas podendo acontecer que, neste último caso, houvesse ilegalidade, por violação de lei da revogação efectuada, vício esse que foi arguido e de que se passará a conhecer autonomamente.

Improcedem, assim, as conclusões 1.ª a 3.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 3. Defende a recorrente que o pedido de licenciamento da alteração das obras por ela apresentado foi tacitamente deferido, dado que o PNSC não emitiu o seu parecer no prazo legal, pelo que jamais o podia fazer e que, depois, a entidade recorrida não se pronunciou definitivamente dentro dos prazos legalmente fixados, pelo que esse pedido foi tacitamente deferido e era legal, pelo que sendo constitutivo de direitos, não podia ser revogado.

A sentença recorrida considerou que se não verificava esse vício por várias ordens da razões, a saber: tratava-se de uma legalização de obras e não de um licenciamento prévio; o deferimento tácito eventualmente formado era nulo, dado o parecer desfavorável do PNSC, que era vinculativo.

Não assiste razão à recorrente.

Na verdade, está-se, no caso sub judice, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, e como resulta da matéria de facto dada como provada na sentença recorrida - não impugnada no presente recurso jurisdicional - perante um requerimento (da ora recorrente) de licenciamento respeitante às alterações efectuadas no decorrer da obra em questão - cfr. fls 99, in fine, peças do processo instrutor, nela referidas, de fls 101-102v; 607, 549-550, 533, art.° 11.° da petição do recurso e fls 136 das alegações do presente recurso jurisdicional, ou seja, perante um licenciamento a posteriori de obras executadas em desconformidade com o projecto aprovado, consubstanciando, por isso, um pedido de legalização de obras executadas sem a licença prévia legalmente exigida, nos termos do art.° 29.°, n.° 2, do Decreto-Lei n° 445/91, de 20 de Novembro.

Pelo que, "na senda do entendimento que este STA tem vindo a perfilhar, nesta matéria, o silêncio da Administração não vale aqui como autorização ou deferimento tácitos, sendo-lhe inaplicável o regime do deferimento tácito dos pedidos de licenciamento de obras particulares previsto nos Art°s 35°, n°s 5 e 7 e 61°, nº 1, ambos daquele diploma e no Artº 108 do CPA.

Neste sentido, por todos, o recente Acórdão do STA, de 12/10/04, rec. 0908/03 e a jurisprudência nele expressamente invocada, a que inteiramente aderimos."

Nestas situações, a regra é a do indeferimento tácito, o que, só por si, impediria a verificação do arguido vício, face à não formação do alegado deferimento tácito e consequente impossibilidade da sua revogação.

Acrescenta-se que, tal como "ex abundanti" fundamentou a sentença recorrida, mesmo que se tivesse formado deferimento tácito, o mesmo seria nulo, como bem salienta o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, que uma vez mais, passamos a citar: " Com efeito, nos termos do parecer da Comissão Directiva do Parque Natural de Sintra-Cascais, de 12/4/99 (cfr fs 547-550 do processo instrutor e de fls 100 in fine dos autos), por violação das disposições do nº 3 do Artº 15º e da alínea a) do nº 6 do Artº 7º do Regulamento anexo ao Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março, que aprovou o Plano de Ordenamento do Parque Natural de Sintra-Cascais (PNSC) e o respectivo Regulamento, tais actos tácitos estariam feridos de nulidade, decorrente da ofensa das referidas normas daquele Plano Especial de Ordenamento do Território, de acordo com o disposto no Artº l3º do DL nº 151/95, de 24 de Junho; do nº 5 do respectivo Anexo e do Artº 2º, nº 3, alínea c) do DL nº 19/93, de 23 de Janeiro.

Ora, emitido parecer desfavorável ao deferimento do pedido de licenciamento pela Comissão Directiva do PNSC, a autoridade recorrida estava vinculada a indeferi-lo, nos termos do Artº 4º, n° 1, alínea i) e nº 3 e do Artº 25º, nº 1, ambos do Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março e do Artº 63º, nº 1, alinea g) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, sob pena de nulidade, nos termos dos Artº 2º, nº 2, alínea c); 42º, nº 3 e 103º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro e do Artº 52º, n°2, alínea a) do DL nº 445/91."

É que, contrariamente ao que defende a recorrente, o PNSC, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 9/94, de 11/3, é um plano de ordenamento do território, um plano especial (artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 151/95, de 24/6), que, estando em vigor, como era o caso, é tido como tal, para todos os efeitos, designadamente o de licenciamento de obras.

E, assim sendo, a existência de parecer desfavorável do PNSC era, só por si, suficiente, para o indeferimento do pedido de legalização.

De assinalar que o facto do PNSC não se ter pronunciado no prazo legalmente estabelecido para a emissão do parecer, o que levou ao deferimento tácito da pretensão da recorrente (que era nulo, conforme foi referido), não impedia o PNSC de emitir, posteriormente, parecer desfavorável, posto que o licenciamento ainda não tivesse sido decidido pela Câmara Municipal, como aconteceu, in casu.

Quando esta se pronunciou, estava na posse de um parecer - vinculativo - negativo, pelo que não podia deixar de indeferir a legalização, sendo certo que a legalidade deste parecer não é posta em causa por falta de violação do plano de ordenamento do PNSC.

Em face do exposto, improcede também a conclusão 4.º das alegações da recorrente.

2. 2. 4. Invoca a recorrente que o acto impugnado violou o disposto nos artigos 3.º e 29.º do Decreto-Lei n.º 445/91, artigos 2.º, 9.º, 119.º e 266.º da CRP e artigo 3.º do CPA. Fundamenta essa violação no facto dos fundamentos invocados pela autoridade recorrida não integrarem nenhum dos fundamentos taxativos do indeferimento, que não invoca nenhuma norma legal ou regulamentar aplicável ao caso, que o PDM de Sintra não era aplicável ao caso e que a sua aplicação viola os princípio da confiança e da publicação dos actos normativos.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, o pedido de licenciamento (legalização) das obras em causa tinha de ser apreciado de acordo com o direito vigente à data da decisão (princípio tempus regit actum), tendo-o sido.

Na verdade, o que a recorrente invoca é que o PDM de Sintra não estava em vigor quando foi deferido o licenciamento inicial das obras, mas conforme foi referido, o pedido de legalização de alteração de obras já executadas substancia um novo pedido, que se autonomiza do pedido inicial (artigo 29.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 445/91). À data da entrada do pedido de legalização(20/10/97), o PDM de Sintra ainda não estava em vigor, mas já estava à data do indeferimento impugnado (21/3/2001), pois que entrou em vigor em 4/1/99 (cfr. artigo 100.º do seu Regulamento).

Por outro lado, e conforme foi referido em 2.2.1., o indeferimento aponta, contrariamente ao que defende a recorrente, para a violação do PDM de Sintra e do Plano de Ordenamento do PNSC, ou seja para um quadro legal cognoscível de um destinatário normal.

E, enquanto que relativamente ao PDM de Sintra foi referida a violação de espaços agrícolas e de áreas de ambiente rural de elevada protecção paisagística, quanto ao parecer do PNSC apercebe-se claramente a razão de ser negativo, que, decorre do “agravamento dos parâmetros urbanísticos já anteriormente ultrapassados” - em referência “a um acréscimo de 180 m2 à área total de construção pré-existente” (...), em violação do nº 3 do Artº 15º e da alínea a) do nº 6 do Artº 7º do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março”.

Não podia, por isso, deixar de ser indeferido esse pedido de legalização, face à referenciada violação do PDM - que a recorrente não põe em causa, apenas questionando a sua aplicabilidade - e do PO do PNSC, em face do estabelecido no artigo 63.º, n.º 1, alíneas a) e g) do Decreto-Lei n.º 445/91.

Finalmente, não havia, face ao apontado regime de legalização de obras, quaisquer efeitos jurídicos produzidos a respeitar, não representando, por isso mesmo, a observância destas normas uma violação intolerável dos princípios da segurança e da confiança jurídicas, como pretende a recorrente.

Neste sentido, os Acórdãos deste STA, de 13/11/01, rec. 47806 e de 12/6/97, rec. 043011, citados pelo Exm.º Magistrado do Ministério Público.

Improcedem, assim, as conclusões 5.ª a 7.ª e 9.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 5. A recorrente alega ainda que o acto impugnado violou o conteúdo essencial do direito de propriedade e os direitos e princípios fundamentais da igualdade, confiança, boa-fé, justiça, proporcionalidade e respeito pelos princípios e interesses legalmente protegidos.

Fundamenta tais violações no facto de ter revogado ilegalmente vários actos constitutivos de direitos, criando restrições ao uso do direito de propriedade sem lhe ter conferido justa indemnização e, relativamente aos restantes princípios, no facto dos anteriores deferimentos tácitos imporem o deferimento da sua pretensão.

Mas, mais uma vez, consideramos que lhe não assiste razão.

Na verdade, para além de, conforme foi salientado, não ter havido qualquer revogação de actos constitutivos de direitos, o direito de propriedade, como vem sendo reiteradamente afirmado por este STA, "não é um direito absoluto, podendo comportar limitações, restrições ou condicionamentos, particularmente importantes no domínio do urbanismo e do ordenamento do território, em que o interesse da comunidade tem de sobrelevar o do indivíduo (acórdão de 9/10/02, recurso n.º 443/02-12)."

O jus aedificandi não faz parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos ao proprietário (cfr, por todos, os referidos acórdãos de 9/10/2002 e de 7/3/2002 e os acórdãos neles citados de 18/2/98, 12/2/2001 e 7/3/2002, proferidos nos recursos n.ºs 27816, 34981 (Pleno) e 48179, respectivamente), sendo antes, este ius, ou “(mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) ... ... o resultado de uma atribuição jurídica pública, decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado” (acórdão deste STA de 2/7/2002, proferido no recurso n.º48390, relativo a mais um caso desta urbanização).” (Acordão de 3/12/02, recurso n.º 47 859).

Assim sendo, quer porque o jus aedificandi não faz parte do acervo de direitos constitucionalmente reconhecidos aos proprietários, quer porque lhe não era reconhecido pela aludida e por ele invocada normação, improcede a alegação do erro de julgamento relativa à decisão sobre a violação do conteúdo essencial do direito de propriedade da recorrente.

Por outro lado, apesar do poder de legalização das obras ser exercido no quadro de uma actividade essencialmente discricionária, esse quadro comporta componentes em que essa actividade é vinculada, nomeadamente no que respeita à satisfação dos requisitos legais e regulamentares das obras a legalizar (cfr. artigo 167.º do RGEU). Só se as obras satisfizerem esse requisitos é que a legalização é possível.

Assim sendo, não podendo, no caso sub judice, ser outra a decisão do pedido de licenciamento/legalização, por vinculação legal ao parecer desfavorável da Comissão Directiva do PNSC, “uma hipotética indevida observância da formalidade prevista no Artº 98º do PDM de Sintra - traduzida na emissão de parecer desfavorável ao pedido de licenciamento, por parte da Comissão Técnica (Grupo de Trabalho) prevista no mesmo preceito - não geraria efeito invalidante do acto impugnado que se limitou, no fundo, a fundamentar, por via dele, o indeferimento do pedido, por vinculação ao “parecer desfavorável transmitido pelo Parque Natural de Sintra-Cascais” (cfr fls 523 do processo instrutor), por sua vez radicado no “agravamento dos parâmetros urbanísticos já anteriormente ultrapassados” - em referência “a um acréscimo de 180 m2 à área total de construção pré-existente” (...), em violação do nº 3 do Artº 15º e da alínea a) do nº 6 do Artº 7º do Regulamento aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 9/94, de 11 de Março (cfr fls 549, nº 4 do processo instrutor).” (Cfr. parecer do M.ºP.º).

Ter-se-á, pois, de concluir que o indeferimento da legalização das alterações da obra em causa resultou de uma actuação do recorrido vinculada à lei, pelo que não relevam, nessa decisão, os princípios da igualdade, da justiça, da proporcionalidade, da boa-fé e da confiança, que apenas ganham relevo do domínio da actividade discricionária, mas apenas o da legalidade, que, conforme resulta do expendido não se apresenta violado.

Improcedem, assim, as conclusões 8.ª, 9.ª, 15.ª e 16.ª das alegações da recorrente.

2. 2. 6. Alega a recorrente que não foi ouvida relativamente a todos os elementos constantes do processo desfavoráveis à sua pretensão, pelo que foram violados os artigos 8.º e 100.º, n.º 1, do CPA, bem como o princípio da participação dos particulares na actividade administrativa, consagrado no artigo 267.º, n.º 1, da CRP.

A sentença recorrida considera que, embora a recorrente não tivesse sido ouvida após o termo final da instrução, que culminou com o parecer do Grupo de Trabalho a que alude o artigo 98.º do PDM de Sintra, este grupo de Trabalho (também designado por Comissão Técnica) nada acrescentou relativamente a anteriores pareceres sobre os quais a recorrente teve oportunidade de se pronunciar, pelo que foi alcançado o desiderato legal da audiência prévia e que, mesmo a dar-se por verificado este vício, sempre o mesmo não teria força invalidante, dada a imposição legal do indeferimento.

A recorrente considera que não foi ouvida antes da decisão final e que nunca teve conhecimento do parecer da Comissão Técnica que a precedeu e da qual constam fundamentos inovatórios.

Como se referiu relativamente à apreciação do erro de julgamento relativo à decisão sobre o vício de falta de fundamentação imputado ao acto contenciosamente impugnado, este acto fundou-se no parecer da Comissão Técnica de fls 523 do processo burocrático, que, por sua vez, se apropriou de parte da informação dos serviços do recorrido de fls 530.

Tendo em conta que o referido parecer da Comissão Técnica é que acabou por condensar os fundamentos que haveriam de ser levados em conta no acto impugnado, afigura-se-nos que sobre ele devia ter sido ouvida a recorrente, pois que só então ficava a saber, com consistência, que se ponderava um indeferimento e com que fundamentos, pelo que, consideramos que foi preterida essa formalidade, que é geradora de vício de forma determinante da anulabilidade do acto impugnado.

Acontece que, como se expendeu em 2.2.2., a legalização das obras tinha imperativamente que ser indeferida, face à violação do PDM de Sintra e ao parecer (vinculativo) do PNSC, pelo que, numa situação destas, em que resulta inequivocamente dos autos que a decisão não podia ser senão aquela que foi tomada, a preterição dessa formalidade carece de força invalidante, por força do princípio do aproveitamento dos actos administrativos (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos deste STA, Pleno, de 9/2/99, recurso n.º 39 379, e de 12/12/01, recurso n.º 34 981).

Improcedem, assim, também as conclusões 5.ª e 6.ª das alegações da recorrente.

Em face do exposto, improcedem todas as conclusões dessas alegações, pelo que não pode deixar de ser mantida a sentença recorrida.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 1 de Março de 2005. - António Madureira – (relator) – São Pedro – Fernanda Xavier.