047381 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A APPLE é um serviço de âmbito local do ICN (Instituto da Conservação da Natureza) - anteriormente SNPRCN - criado pelo Dec-Lei nº 357/87, de 17.11, sem a outorga de personalidade jurídica.

II- Deste modo, os actos praticados pelo seu director não são verticalmente definitivos, nem lesivos para os direitos e interesses dos particulares, estando sujeitos a recurso hierárquico necessário.

III- Não existe ofensa do "princípio do poder local" pela inserção daquele serviço em instituto pertencente à administração indirecta do Estado, e pelo facto de o município da área contribuir com dinheiro e pessoal para a realização das tarefas da APPLE, estar representado num seu órgão consultivo e arrecadar uma parte das receitas das coimas aplicadas.

IV- Justifica-se a condenação em custas do recorrente que interpôs recurso contencioso de acto de embargo do director da APPLE e deduziu oposição à questão prévia de irrecorribilidade suscitada pela entidade recorrida, apesar de a notificação do acto ser omissa quanto à indicação do órgão competente para apreciar a respectiva impugnação (art. 68º/1, al. c), do CPA).

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre da sentença do T.A.C. do Porto que rejeitou o recurso contencioso que interpôs do despacho do Director da Área de Paisagem Protegida do Litoral de Esposende (APPLE), de 21.12.99, que determinou o embargo administrativo da obra de infra-estruturas do loteamento com o alvará nº 2/98, emitido pela Câmara Municipal de Esposende.

Fundamento da rejeição foi a ilegal interposição do recurso, derivada da circunstância de a APPLE não ser dotada de personalidade jurídica e os seus órgãos dirigentes disporem apenas de competência própria, que não exclusiva, para a prática de actos administrativos, pelo que os seus actos estão sujeitos a recurso hierárquico necessário. O recurso contencioso tem por objecto acto não verticalmente definitivo, insusceptível de lesar imediatamente direitos ou interesses legítimos do recorrente.

Nas suas alegações, o recorrente opões-se a este entendimento, enunciando no final as seguintes conclusões:

1.ª “Ao contrário do que o Tribunal recorrido deu como assente, a APPLE não é um serviço público integrado na estrutura orgânica ou hierárquica do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território ou do Instituto de Conservação da Natureza (ICN).

2.ª A APPLE está – isso, sim – sujeita à superintendência (que não à hierarquia) do ICN, como decorre do consignado no art. 4.º do Dec-Lei n.º 357/87, de 17.Novembro, em conjugação com o disposto no art. 15-2 do Dec-Lei n.º 193/93.

3.ª Face ao teor do preâmbulo e dos arts. 9.º-2/f e g, 10-4, 11-1 e 3 e 14-3 e 5 do Dec-Lei n.º 357/87 cit., a classificação da APPLE como serviço público na dependência hierárquica da Administração central constituiria ofensa do princípio do poder local consagrado no Título VIII da CRP.

4.ª A APPLE deve caracterizar-se como uma figura jurídica sui generis, que pode denominar-se, nas palavras do Prof. Freitas DO Amaral, associação pública não personalizada.

5.ª A regra, no nosso ordenamento jurídico actual, é a da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos lesivos (art. 268-4, CRP) ; a excepção é a sua prévia impugnação graciosa.

6.ª Se dúvidas houver, dada a natureza ambígua e sui generis da APPLE, elas terão de ser resolvidas no sentido da imediata recorribilidade contenciosa dos actos praticados pelo Director daquela.

7.ª Por todo o exposto, a douta sentença em apreço violou o disposto no art. 268-4 da CRP, no art. 25 da LPTA, bem como nos arts. 166 (a contrario) e 177-1 e 2 do CPA.

8.ª Acresce – sem conceder – que o Recorrente não deveria ter sido tributado em custas, uma vez que a interposição do recurso foi consequência directa da falta de cumprimento, pela Administração, do ditame do art. 68-1/c do CPA.

9.ª A condenação em custas do Recorrente ofendeu, pois, o preceito do art. 446-1 do CPC”.

Não houve contra-alegações.

O Ministério Público é de parecer que o recurso merece provimento.

O processo foi aos vistos, cumprindo agora decidir.

- II -

A questão a decidir através do presente recurso jurisdicional é unicamente a de saber se o acto administrativo impugnado é susceptível de recurso contencioso, como defende o recorrente, ou irrecorrível, como decidiu a sentença impugnada, com fundamento na sua falta de definitividade vertical.

Tal acto, que é de embargo administrativo das obras de urbanização de um loteamento, provém do Director da APPLE (Área de Paisagem Protegida do Litoral de Esposende).

A APPLE foi criada pelo Dec-Lei nº 357/87, de 17 de Novembro, com vista à protecção e conservação da zona litoral do concelho de Esposende, e por este diploma dotada de dois órgãos – o director e o conselho geral. Esses órgãos ficariam – diz o art. 4º - “sob a superintendência do SNPRCN”(Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza). Este organismo foi depois extinto pelo Dec-Lei nº 187/93, de 24.5, que aprovou a orgânica do Ministério do Ambiente e Recursos Naturais, passando a caber ao ICN (Instituto de Conservação da Natureza) a responsabilidade pelas actividades de conservação da natureza e “gestão das áreas protegidas” – art. 2º.

Resulta da leitura do Dec-Lei nº 357/87, que criou a APPLE, que em parte alguma o legislador lhe atribuiu personalidade jurídica, ou sequer autonomia administrativa.

Ora, sem esse expresso e inequívoco reconhecimento, feito por lei, não opera a transferência de atribuições do Estado que constitui a chamada devolução de poderes, mediante a qual uma série de entes públicos menores desenvolve, com maior ou menor autonomia, uma actividade administrativa própria, integrando a chamada administração estadual indirecta.

É o caso, justamente, do Instituto da Conservação da Natureza (ICN) que possui personalidade jurídica e autonomia administrativa outorgadas por lei (art. 1º do D-L nº 193/93, de 24.5). Este diploma transferiu para a “dependência” do Instituto as áreas protegidas que anteriormente dependiam do extinto SNPRCN – art. 15º, nº 4.

Sendo assim, a APPLE não é um instituto público, mas um serviço pertencente a um instituto público personalizado, e por esse motivo não possuem os seus órgãos capacidade para a prática de actos administrativos verticalmente definitivos.

Nos termos do art. 25º da LPTA, “só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. Em consonância com esta regra, o art. 51º, nº 1, al. b), estabelece a competência dos TACs para conhecer dos recursos de actos administrativos “dos órgãos de serviços públicos dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa”. Interpretando estas disposições em conformidade com o preceito do art. 268º da Constituição, que coloca o acento tónico da recorribilidade dos actos administrativos na respectiva lesividade, vem-se entendendo sem polémica, após uma fase inicial de alguma perturbação, que carece dessa capacidade lesiva o acto que provém, ainda, de um órgão subalterno na hierarquia do Estado ou de ente público autónomo, precisamente porque não pode haver verdadeira lesão de direitos ou interesses quando a Administração não se pronunciou a título definitivo e o acto está, por isso, sujeito a ser destruído ou substituído por outro diferente ou de sinal contrário. Salvo em hipóteses excepcionais, o particular terá então de interpor recurso hierárquico para “o mais elevado superior hierárquico do autor do acto” (art. 169º/2 do CPA), só cabendo recurso contencioso da decisão que o mesmo vier a proferir. Sobre esta matéria, v., entre outros, os Acs. deste Supremo Tribunal de 21-5-92 - Rec. 30.391, de 29-10-92 - Rec. 30.043, de 16-2-94 - Rec. 32.904, de 1-3-95 - Rec. 34.640, de 7-3-96 - Rec. 39.216, de 21-3-96 - Rec. 37.078, de 7-5-96 (Pleno) - Rec. 32.592. de 28-5-96 - Rec. 39.609, de 9-7-96 - Rec. 38.827, de 9-7-96 - Rec. 39.983, de 1-10-96 - Rec. 38.906, de 3-2-99 (Pleno) - Rec. 41.608, de 25-11-99 – Rec. 44.873, de 2/12/99 – Rec. 45.243, de 22.11.00 – Rec. 42.984, e de 4.12.01 – Rec. 47.915.

É de realçar que da existência do recurso hierárquico necessário não resulta para os particulares nenhum défice garantístico, já que esta via representa um meio impugnatório gratuito, de concretização fácil e expedita, que a lei coloca à disposição dos particulares. E que muito perderia da sua eficácia quando degradado em instrumento meramente facultativo.

Está, assim, certa a conclusão atingida pela sentença, de que o acto impugnado não é um verticalmente definitivo nem um acto lesivo.

Mas o recorrente argumenta que a colocação da APPLE na dependência da administração central constituiria ofensa do “princípio do poder local consagrado no título VIII da CRP” - conclusão 3ª das alegações. Isto, em face de ter num dos seus órgãos representantes da administração local, de poder ter ao seu serviço pessoal do Município de Esposende, de cujo orçamento provêm, em parte receitas da APPLE, de poderem ser declarados perdidos em favor do Município de Esposende os objectos utilizados para a prática de infracções contra-ordenacionais, e ainda de reverterem em 50% para o Município de Esposende as receitas provenientes de coimas.

A arguição é feita sem grande precisão, pois falta a indicação da norma ou normas da Constituição (por certo que não podem ser todas as do título VIII) que se oporiam à inserção da APPLE na administração central, directa ou indirecta. Apesar disso, é perceptível a ideia de que essa pertença seria incompatível com o envolvimento da autarquia na APPLE, através dos diversos vectores atrás expostos, em aplicação do preceituado nas correspondentes disposições do DL nº 357/87. Tal implicaria – é o que parece depreender-se – uma perda da autonomia do poder local reconhecida pela Constituição.

Não assiste razão ao recorrente. Com efeito, o que a Constituição basicamente garante é a existência das autarquias como instrumento de descentralização administrativa, dotadas de poder regulamentar e com os seus órgãos deliberativos e executivos, o seu património, as suas finanças e o seu pessoal. Assegura-lhes também que a tutela a exercer pelo Estado se circunscreve à legalidade.

Mas é evidente que nenhuma dessas prerrogativas de autonomia está posta em causa pelo diploma em questão. Primeiro, não está vedada a criação pelo Estado de serviços que têm por missão a tutela de interesses específicos que apresentem conexão com os que estão a cargo das autarquias; depois, o facto de determinada câmara participar com recursos humanos e materiais seus no funcionamento de um serviço da administração indirecta do Estado criado por acto do poder legislativo (não pelo próprio Município, que se limitou a impulsionar essa criação) obviamente que não faz com que esse serviço se converta numa autarquia local ou numa extensão da autarquia local, passando a participar das prerrogativas constitucionais e legais dos órgãos do poder local; finalmente, nem essa nem nenhuma das outras vertentes do envolvimento da câmara na APPLE pertence à essência daquilo que constitui o chamado poder local.

O recorrente insurge-se ainda (vide conclusões 8ª e 9ª das alegações) contra a sua condenação em custas, em virtude de a entidade recorrida não ter dado cumprimento ao disposto no art. 68º, nº 1, al. c), do CPA, indicando na notificação o “órgão competente para apreciar a impugnação do acto”. No entanto, também esta questão foi resolvida com inteiro acerto pela sentença recorrida. Com efeito, o recorrente deduziu expressa e pertinaz oposição à procedência da questão prévia da irrecorribilidade do acto, após ter sido notificado para se pronunciar sobre a mesma. Não pode, assim, dizer-se que a interposição do recurso ficou a dever-se àquela omissão da notificação, mas à convicção que lhe advém da interpretação que faz das disposições que invoca, interpretação essa que, de resto, renova no presente recurso jurisdicional. Perdeu-se, pois, toda a ligação causal com essa omissão administrativa, e daí que se justifique inteiramente a condenação em custas que a sentença proferiu.

Improcede, deste modo, a totalidade das razões aduzidas pelo recorrente.

Por todo o exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça de 200,00 € e procuradoria de 50%.

Lisboa, 8 de Maio de 2002

J Simões de Oliveira - Relator por vencimento - António Samagaio - Pamplona de Oliveira - vencido nos termos da declaração que junto

DECLARAÇÃO

Em causa está saber se o acto objecto do presente recurso contencioso é directamente recorrível para os tribunais administrativos, questão que se reconduz a saber se o Director da APPLE, agindo no domínio do DL 357/87 de 17NOV, praticou um acto cuja definitividade vertical está sujeita a recurso hierárquico necessário para um outro órgão administrativo.

Ao apreciar esta questão, a sentença em análise arrancou da ideia de que “a regra no direito português é a de que os actos administrativos praticados por órgãos subalternos o são no exercício de competência separada, pelo que se se pretendesse afastar tal regra geral o legislador deveria referir expressamente esse afastamento”, o que, no presente caso, não acontece.

Ora este entendimento não é, salvo o devido respeito, o mais correcto, pois haverá sempre que distinguir as decisões tomadas por escalões inferiores de uma determinada ordem hierárquica, das decisões tomadas por órgãos administrativos não imediatamente inseridos numa cadeia hierárquica.

A jurisprudência deste Supremo Tribunal tem entendido - e bem - que o recurso hierárquico necessário se impõe em todos aqueles casos em que existe uma hierarquia, ou seja, naqueles casos em que o subalterno está submetido a um poder de direcção do seu superior. Trata-se, por exemplo, do caso dos directores-gerais, que constituem elos intermédios da cadeia hierárquica que se inicia nos membros do Governo e se prolonga por todos os escalões inferiores da Administração directa até ao funcionário a quem incumbe desempenhar as tarefas decorrentes das orientações superiores.

Todavia, afigura-se-me chocantemente errada a afirmação de que toda a Administração Pública tem esta configuração piramidal, e que, portanto, a regra é a da necessidade de recurso hierárquico para um membro do Governo.

De resto, mesmo o Professor MARCELLO CAETANO já detectara na Organização Administrativa, a tendência para autonomizar certos órgãos, retirando-os da linha hierárquica directamente submetida ao poder de direcção dos ministros, e que, em nome da eficácia e da produtividade, ganhavam autonomia administrativa, (Manual, 8ª edição, ps. 214/215 e 243/246); hoje, muito mais se verifica uma autêntica deserção de órgãos administrativos ao controlo directo dos membros do Governo, através da proliferação das fundações públicas, institutos públicos, empresas públicas, e até de meros órgãos administrativos dotados de autonomia administrativa.

Todavia, a regra teórica subjacente nunca sofreu alterações: a outorga de autonomia administrativa a um determinado serviço público tem como significado mais marcante a intenção do legislador em permitir que os respectivos órgãos dirigentes pratiquem actos administrativos definitivos na área da respectiva competência (justamente denominada própria e exclusiva) para decidir as matérias incluídas nas respectivas atribuições (neste sentido, acórdão de 01 ABR98, recurso 40 6409).

É também esta a opinião do Professor Diogo FREITAS DO AMARAL. (Curso de Direito Administrativo, 2ª ed. ps.33l e ss e 6l8 e ss).

Nestes casos, a regra é precisamente a oposta àquela que a sentença acolheu.

Também o Professor Marcelo REBELO DE SOUSA (Lições de Direito Administrativo, Lisboa, 1999, pg.283), tem uma opinião concordante, adiantando mesmo que o que distingue a Administração directa da Administração indirecta não é o conjunto das suas atribuições, mas o grau de vinculação ou dependência que se verifica em cada caso.

Daí que cumprirá, para resolver a questão, analisar o estatuto legal específico da entidade pública em causa.

No caso em presença, o estatuto da APPLE foi aprovado pelo DL 357/87 de 17NOV que, ao elencar as competências próprias dos respectivos órgãos estabelece, quanto ao director, o poder de autorizar a prática das seguintes actividades (artigo 13 n.1 alínea a)) edificar, construir, remodelar ou reconstruir quaisquer edificações, podendo ainda mandar proceder “às demolições, obras e trabalhos necessários” à reposição da situação anterior, em caso de violação das licenças por si emitidas (artigo 15 ns. 1 e 2).

Ora, tais atribuições não estão dependentes do poder de orientação ou de direcção de qualquer outro órgão, devendo ser exercidas através de decisões imperativas que ao abrigo de normas de direito público visam produzir efeitos jurídicos imediatos em situações individuais e concretas.

Cabe assim ao Director da APPLE o poder para praticar actos administrativos de natureza lesiva sujeitos a recurso contencioso directo, conforme determina a Constituição.

E a verdade é que o acto que constitui o objecto do presente recurso contencioso se configura precisamente como um acto desta natureza, que dispensa qualquer poder hierarquicamente superior para se tornar verticalmente definitivo.

Seria, pois, de concluir que este acto é um acto recorrível, não podendo ser rejeitado o recurso com o fundamento invocado.

Nestes termos, concederia provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e ordenando a baixa dos autos para prosseguimento dos respectivos termos.

Lisboa, 8/5/2002

Pamplona de Oliveira