044729 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Resolução do Conselho de Ministros que, nos termos do artigo 3º, do DL n.º 93/90, de 19-03, com as alterações do DL n.º 316/90, de 13-10, do DL n.º 213/92, de 12-10, e do DL n.º 79/95, de 20-04, delimita as áreas da REN é um acto normativo que se insere na competência regulamentar do Governo.

II- Em consequência o recurso contencioso interposto daquela Resolução deve ser rejeitado por não ter por objecto um acto administrativo (artigos 24 e 25, da LPTA).

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. A A .... interpõe recurso contencioso da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/79, de 7 de Janeiro, publicada no Diário da República de 7-01-99, I Série B, que aprovou a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Vila Franca de Xira, dela excluindo a zona conhecida como “Salinas de Alverca”.

A recorrente alega que tal área, que se situa na zona ribeirinha de Alverca- Póvoa de Santa Iria e faz parte da mais importante zona húmida de Portugal caracterizada como “área de máxima infiltração” e de “sapal, de grande importância ornitológica, devia ter sido incluída na REN pelo que a Resolução recorrida, ao excluí-la, padece, em seu entender, de vários vícios, a saber :

a) Violação do conteúdo essencial do Direito Fundamental ao Ambiente consagrado no artigo 66.º da Constituição da República Portuguesa;

b) Violação de várias normas do Decreto-Lei n.º 75/91, de 14 de Fevereiro, que transpôs para ordem jurídica portuguesa a Directiva 79/409/EEC, de 2 de Abril de 1979 (Directiva “Aves”), e do Decreto-Lei n.º 226/97, de 27 de Agosto, que transpôs para a ordem jurídica portuguesa a Directiva 92/43/EEC, de 21 de Maio de 1992 (Directiva “Habitats”), os quais se encontravam em vigor à data da interposição do presente recurso, e que têm correspondência no Decreto-Lei n.º 140/99, de 24 de Abril, que transpôs para a ordem jurídica portuguesa ambas as Directivas acima referidas, revogando os primitivos Decretos-Lei de transposição;

c) Violação de várias normas da Convenção de Berna, ratificada pelo Estado português através do Decreto n.º 95/81, de 23 de Julho, e regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 316/89, de 22 de Setembro;

d) Violação de várias normas da Convenção de Bona, ratificada pelo Estado português através do Decreto n.º 103/80, de 11 de Novembro;

e) Violação de várias normas da Convenção de Ramsar, ratificada pelo Estado português através do Decreto n.º 101/80, de 9 de Outubro;

f) Violação de várias normas da Convenção sobre a Diversidade Biológica, ratificada pelo Estado português através do Decreto n.º 21/93, de 21 de Junho;

g) Violação de lei por manifesta falta de fundamentação de facto e de direito e inexistência dos pareceres exigidos por lei para a aprovação da REN.

A entidade recorrida, por sua vez, sustenta que o acto recorrido respeita as regras para a delimitação da REN contidas no DL n.º 93/90, de 19-03, não ocorrendo qualquer violação do direito ao ambiente, e ainda que a exclusão da área em causa se encontra fundamentada nos pareceres que a antecedem, pelo que se não verificam as ilegalidades imputadas pela recorrente ao acto recorrido.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público, a fls. 203, emitiu parecer em que suscita a questão prévia da inidoneidade do meio processual utilizado - recurso contencioso – para a anulação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/79, de 10-12-98, visto esta não consubstanciar a natureza de acto administrativo.

2. Consideram-se provados os seguintes factos com interesse para a decisão da causa :

a) A Direcção Regional do Ambiente apresentou ao Governo uma proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional para a área do concelho de Vila Franca de Xira, dela constando as áreas a incluir e a excluir da REN, incluindo-se nestas últimas, entre outras, a área das denominadas “ Salinas de Alverca”.

b) Em 13-10-92, a Comissão da Reserva Ecológica Nacional pronunciou-se, por maioria, favoravelmente sobre a proposta referida em a)

c) Em 10-12-98, o Conselho de Ministros aprovou, através da Resolução n.º 2/99, publicada no DR n.º 5, de 7-01-99, I Série B, a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Vila Franca de Xira, com as áreas a integrar e a excluir identificadas na planta anexa àquela Resolução.

3. Importa conhecer em primeiro lugar a questão prévia da inidoneidade do meio processual utilizado, suscitada pelo Ex.mo Magistrado do Ministério Público no seu parecer de fls. 203, já que a eventual procedência da mesma obstará ao conhecimento do objecto do recurso.

Ouvidos a recorrente e entidade recorrida, nos termos do artigo 54, da LPTA, veio a primeira defender a improcedência da questão prévia suscitada, alegando, em, síntese, que a Resolução recorrida é um verdadeiro acto administrativo já que ao integrar e excluir da REN áreas identificadas na planta que lhe está anexa, “determina uma situação jurídico-administrativa concreta, modificando-a, definindo inovatóriamente direito para um caso concreto, através de um acto derivado da função administrativa do Estado, ao abrigo de normas de direito público, que visa produzir efeitos jurídicos na esfera de terceiros, numa situação individual e concreta”, enquanto a segunda adere e subscreve a posição do magistrado do M.º P.º no sentido da rejeição do recurso.

O recurso contencioso é meio processual adequado apenas para obter a anulação ou declaração de nulidade de actos administrativos (artigo 24, da LPTA), isto é decisões unilaterais e autoritárias, proferidas ao abrigo de normas de direito público, que visem produzir efeitos numa situação individual e concreta (artigo 120 CPA).

No caso em apreço estamos face a um acto do Conselho de Ministros que aprovou, de acordo com a proposta que lhe foi apresentada pela Direcção Regional do Ambiente de Lisboa e Vale do Tejo, a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Vila Franca de Xira, com as áreas a integrar e a excluir, áreas essas identificadas na planta anexa à Resolução.

Tal actividade insere-se na competência do Governo a quem o artigo 3º, n.ºs 1 e 2, do DL n.º 93/90, de 19-03, na redacção que lhes foram dadas pelo artigo 1º, do DL n.º 213/92, de 12-10, e artigo único do DL n.º 79/95, de 20-4, segundo os quais, compete ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, ouvida a Comissão Nacional da Reserva Ecológica Nacional e sob proposta das direcções regionais do Ambiente e Recursos Naturais, aprovar a integração e a exclusão de áreas na Reserva Ecológica Nacional.

3. 1 A REN, como a RAN, constituem o primeiro pilar do direito do urbanismo, estabelecendo regras jurídicas que disciplinam a ocupação, uso e transformação de certos tipos de solos, contendo “uma disciplina jurídica dos solos que deve ser observada pelos planos – funcionando, por isso, como limites à discricionaridade de planeamento – e, simultâneamente, um conjunto de prescrições directamente vinculativas da actividade da Administração e dos particulares com reflexos na ocupação, uso e transformação do solo, em todas as áreas não abrangidas por qualquer plano de ordenamento do território “– cfr. Alves Correia “ Manual de Direito do Urbanismo”, vol. I, 185.

O regime jurídico e âmbito da REN encontra-se fixado no DL n.º 93/90, de 19-03, com as alterações do DL n.º 316/90, de 13-10, do DL n.º 213/92, de 12-10, e do DL n.º 79/95, de 20-04.

Nos termos do DL 93/90, a Reserva Ecológica Nacional “constitui uma estrutura biofísica básica e diversificada que, através do condicionamento à utilização de áreas com características ecológicas específicas, garante a protecção de ecossistemas e a permanência e intensificação dos processos biológicos indispensáveis ao enquadramento equilibrado das actividades humanas “ (artigo 1º), abrangendo zonas costeiras e ribeirinhas, águas interiores, áreas de infiltração máxima e zonas declivosas, referidas e definidas nos anexos I e III (artigo 2º), competindo ao Governo, por resolução do Conselho de Ministros, sob proposta das delegações das Direcções Regionais do Ministério do Ambiente e ouvida a Comissão da REN, aprovar a integração e a exclusão de áreas da REN, delimitando-a (artigos 2º e 3º, n.ºs 1 e 2 ).

A REN é um instrumento de ordenamento do território, sendo que as áreas nela integradas “são específicamente demarcadas em todos os instrumentos de planeamento que definam ou determinem a ocupação do solo, designadamente planos regionais e municipais de ordenamento do território “- cfr. artigo 10º, do DL n.º 93/90 -, sendo nulos os actos administrativos que autorizem acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal – cfr. artigos 4 e 15, do DL n.º 93/90.

Só fazem parte da REN, e por isso só elas estão sujeitas ao respectivo regime jurídico, as áreas nela integradas por Resolução do Conselho de Ministros – cfr. artigos 2, 17 e 18, do DL 93/90.

3. 2 Posto isto há que responder à questão de saber qual a natureza jurídica da Resolução aqui recorrida que, aprovou a delimitação da REN do concelho de Vila Franca de Xira.

Sobre esta questão, escreveu-se no acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-07-02, Proc.º n.º 46.273 :

“A delimitação das áreas de REN – seja a inclusão, seja a exclusão – é feita por acto de natureza regulamentar que, como já se disse, anteriormente revestia a forma de portaria conjunta e a partir do DL 79/75 passou a revestir a forma de resolução do Conselho de Ministros. Estruturalmente, ressalvada a diferença de forma, de proveniência e de especialização de conteúdo, o instrumento de delimitação da REN para a área de cada município tem muitas semelhanças com os planos municipais de ordenamento do território, relativamente aos quais a lei optou pela atribuição de natureza normativa (art.º 4º do DL 69/90 e art.º 69º do DL 380/99). A passagem da forma de "portaria" a "resolução" não significou alteração desta natureza. O que se pretendeu foi conferir ao acto a mesma responsabilização político-legislativa da ratificação dos planos directores municipais, como resulta do preâmbulo do DL 79/95 ao justificar-se a alteração dizendo que "tendo em conta a dimensão nacional dos interesses públicos envolvidos na delimitação das áreas a abranger ou excluir da REN, essa integração ou exclusão deve ser aprovada, à semelhança do que sucede com a ratificação dos planos directores municipais, por resolução do Conselho de Ministros.”

Tal doutrina, ao contrário do sustentado pelo recorrente a fls. 209 e seg.s, ajusta-se ao caso em análise não diferindo a solução do caso tratado no acórdão citado e o caso presente. Na verdade o facto de ali se tratar de um despacho que indeferiu um pedido de desafectação da área da Reserva Ecológica Nacional e aqui se tratar de um acto do Conselho de Ministros que aprovou a proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional no concelho de Vila Franca de Xira, incluindo nela determinadas áreas e excluindo outras, sendo precisamente contra a não inclusão de uma delas que a recorrente reage contenciosamente, em nada afasta a validade das razões que conduziram à conclusão de que aqui, como ali, estamos face a um acto normativo insusceptível de constituir objecto de recurso contencioso.

Sustenta, ainda, a recorrente que a Resolução impugnada, embora de natureza regulamentar, corresponde materialmente a um acto administrativo pelo que o recurso contencioso é o meio processual próprio para a sua impugnação.

Continua, porém, a não ter razão.

É que nos termos da definição legal contida no artigo 120, do CPA, apenas se consideram “actos administrativos as decisões dos orgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

A partir de então, a individualização do destinatário passou a ser tida como um elemento essencial do acto administrativo, considerando a Jurisprudência e a Doutrina que não pode valer como acto administrativo um acto que não contenha em si mesmo a individualização do destinatário a quem se dirija.

Neste sentido ver os acórdãos do Pleno de 14-10-99, Proc.º n.º 30.543, e de 16-12-99, Proc.º n.º 38.606, in Ap DR de 21-06-2001, pág. 1071 e 1414, respectivamente, e Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido Pinho, in Código do Procedimento Administrativo, anotação 15, ao artigo 120, aderindo à posição de Freitas do Amaral expressa nas Lições de Direito Administrativo Vol. III, pag. 82 a 88, aditam, como argumento nesse sentido, o ponto 11 do Preâmbulo do Dec.Lei 442/91, de 15/11/91 (que aprovou o C.P.A.) ao realçar, «que só há acto administrativo aí onde a decisão administrativa tiver por objecto uma situação individual e concreta» (art. 120.º) e contiver a identificação adequada do destinatário ou destinatários (art. 123.º, n.º 1, alínea b)”, concluindo, no plano puramente doutrinal, “que não serão de considerar como actos administrativos, aqueles cujos destinatários se não apresentem individualizados, não bastando a indicação de certas categorias abstractas do agente.”

No caso em apreço a Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/79, de 10-12-98, que a recorrente elege como objecto do recurso contencioso interposto, por um lado, não contém a identificação do destinatário ou destinatários a quem se dirige; por outro lado, tal acto possui as características da generalidade – isto é, o círculo dos seus destinatários não é imediatamente determinável – e da abstracção – isto é, tal determinação tem em vista perdurar, não se consumindo numa única ou num número determinado de operações de aplicação - próprias dos actos normativos já que é aplicável a todos quantos pretendam fazer utilização daqueles solos e todas as vezes que o pretendessem fazer.

Do que fica exposto, resulta que o acto impugnado, não consubstanciando um verdadeiro acto administrativo, é insusceptível de recurso contencioso o que acarreta a rejeição do recurso nos termos das disposições combinadas dos artigos 24, 25 da LPTA, e 57, §º 4º, do RESTA.

4. Nos termos expostos, acordam em julgar procedente a questão prévia, rejeitando o recurso contencioso interposto a fls. 2.

Sem custas por não serem devidas (artigo 11, da Lei n.º 35/98, de 18-07)

Lisboa , 30 de Janeiro de 2003

Freitas Carvalho – Relator – João Cordeiro – Adérito Santos