01504/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Sem embargo de qualquer tribunal dever recusar a aplicação, em concreto, de normas reputadas de inconstitucionais, a competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos dos arts. 281º, nº 1, al. a) da CRP, e 11º, nº 5 do ETAF.

II- O art. 40º, al. c) do ETAF dispõe que compete à Secção do Contencioso Administrativo do TCA conhecer "dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do nº 1 do art. 51º".

III- O pedido de declaração de ilegalidade de normas pode ocorrer em duas situações distintas, consoante a possibilidade de as normas em causa necessitarem da intermediação de um acto administrativo ou de serem imediatamente operativas.

No primeiro caso, o pedido apenas é admitido após o trânsito em julgado de três decisões que afirmem a referida ilegalidade; no segundo caso, permite-se a impugnação imediata ou directa.

IV- As normas dos arts. 1º, nº1, d), 2º, nºs 1 e 2, 3º, nºs 1 e 2 e 5º do Regulamento da ATOC, de 03.06.98, não são imediatamente operativas, carecendo, para terem eficácia externa, da intermediação de um acto administrativo, aliás previsto no art. 1º da Lei nº 27/98.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A..., Técnica de Contabilidade, melhor identificada a fls. 2, recorre jurisdicionalmente do acórdão do Tribunal Central Administrativo, de 07.03.2003 (fls. 114 e segs.), que rejeitou, por manifestamente ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas contidas no Regulamento de 03.06.98 da Lei nº 27/98, elaborado pela Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, e declarou aquele tribunal incompetente, em razão da matéria, para a apreciação do pedido de declaração de inconstitucionalidade das referidas normas regulamentares.

Na sua alegação, formula as seguintes conclusões:

A) A Recorrente veio pedir a formulação dum juízo de inconstitucionalidade dos artigos 1º, nº 1 d), artigo 2º, nº 1 e artigos 3º e 5º do Regulamento da ATOC, sob um ponto de vista conceptual, na sua aplicação ao caso concreto, por pretender a declaração de ilegalidade das mesmas com força obrigatória geral, como se verifica pelo conteúdo de toda a petição inicial;

B) Como os Tribunais Administrativos estão circunscritos à fiscalização concreta da constitucionalidade, só lhes incumbe formular juízos de inconstitucionalidade de normas cuja aplicação aos casos concretos devam recusar;

C) Não procede assim a excepção da incompetência do T.C.A. em razão da matéria por não vir pedido pela Recorrente a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas que é da competência exclusiva do Tribunal Constitucional, artigo 281° C.R.P;

D) Em regra os regulamentos não são impugnáveis directamente perante os Tribunais, mas sim os actos administrativos que os aplicam ao caso concreto, no entanto podem sê-lo, quando criam directamente aos seus destinatários prejuízos antes de serem aplicados através de um acto administrativo;

E) No caso do Regulamento emitido pela Comissão Instaladora da ATOC, verifica--se que veio limitar os meios de prova, dos requisitos estabelecidos na Lei n° 27/98 de 3 de Junho, ao exigir que os candidatos apenas pudessem fazer prova do exercício da sua actividade por declarações fiscais que continham a sua assinatura, quando com a entrada em vigor dos códigos do IRS e IRC em 1989, deixou de ser obrigatório a assinatura por técnicos de contas das declarações fiscais, deixando também os referidos técnicos de ser obrigados por tais declarações perante a Administração Fiscal.

F) Ao passo que a Lei n° 27/98 de 3 de Junho consagrou o uso de qualquer meio de prova em direito admissível, para que os candidatos demonstrassem que foram durante três anos seguidos ou interpolados, dentro do espaço de tempo previsto naquele diploma legal, responsáveis directos por contabilidade organizada nos termos do Plano Oficial de Contas, de entidades que possuíssem ou devessem possuir contabilidade organizada.

G) Pelo que o Regulamento ao estabelecer aos candidatos obrigações muito mais exigentes do que a Lei, veio interferir de modo directo na esfera jurídica dos mesmos, afectando os seus direitos e legítimos interesses, antes de ser aplicado por um acto administrativo;

H) Porque ao exigir que os interessados fizessem prova do exercício da sua actividade através de declarações fiscais assinadas pelos mesmos, impedia, sem a prática de qualquer acto administrativo, que todos aqueles que apesar de exercerem a actividade, mas em cumprimento da lei, não assinavam as referidas declarações desde 1989, pudessem inscrever-se na ATOC;

I) Ou seja, o Regulamento afectava directamente e de forma imediata sem necessidade da intermediação de um acto administrativo todos os candidatos que não podiam fazer prova da sua actividade por meio das declarações fiscais por eles subscritas;

J) Pelo que nos termos do artigo 40° c) do ETAF compete ao Tribunal a quo o conhecimento dos pedidos de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral do Regulamento referido;

Nestes termos e nos mais de direito, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser considerado sem efeito o douto despacho proferido a 29 de Janeiro de 2003, para que se faça.

II. Contra-alegou a entidade recorrida (CTOC), sustentando a improcedência das alegações da recorrente e a consequente confirmação do julgado.

III. O Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

· O acórdão impugnado considerou assentes, com interesse para a decisão sobre as questões suscitadas, os seguintes factos:

· A recorrente A..., após a publicação da Lei 27/98, requereu à requerida a sua inscrição como técnica oficial de contas, em 10/8/98 (docs. De fls. 11 e 12 dos autos).

· Com data de 24/8/98 foi enviado à recorrente ofício onde se referia que quanto ao pedido supra-referido estavam em falta os documentos aí referidos, e que, se no prazo concedido pelo DL 27/98, os mesmos não fossem juntos, os seus pedidos considerar-se-iam sem efeito (doc.de fls. 29 e 30 dos autos).

· Com data de 28/9/98 a recorrente recebe uma carta com o seguinte teor: “… não juntou a documentação nela assinalada, pelo que se confirma a deliberação de não poder proceder-se à sua inscrição nos termos do artigo 2º da Lei 27/98, de 3 de Junho.

· Dá-se aqui por rep. o teor do Regulamento de 3/6/98 da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas.

O DIREITO

A recorrente impugna o acórdão do Tribunal Central Administrativo, de fls. 114 e segs., que rejeitou, por manifestamente ilegal, o pedido de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas contidas no Regulamento de 03.06.98 da Lei nº 27/98, da mesma data, elaborado pela Comissão Instaladora da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, e que declarou aquele tribunal incompetente, em razão da matéria, para a apreciação do pedido de declaração de inconstitucionalidade das referidas normas regulamentares.

1. Quanto à decidida excepção de incompetência, alega a recorrente que a mesma não deveria ter sido julgada procedente por não ter sido pedida a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas, que é da competência exclusiva do Tribunal Constitucional (artigo 281° C.R.P.), mas sim a formulação dum juízo de inconstitucionalidade de normas do Regulamento da ATOCC na sua aplicação ao caso concreto, por pretender a declaração de ilegalidade das mesmas com força obrigatória geral, como se verifica pelo conteúdo de toda a petição inicial.

Carece de razão.

Como se vê da petição de recurso (designadamente, do pedido final), a recorrente solicitou ao tribunal a quo que fosse “declarada a inconstitucionalidade e ilegalidade, com força obrigatória geral”, de determinadas normas do citado Regulamento da ATOC, não fazendo pois qualquer sentido a alegação de que solicitou a formulação de um juízo de inconstitucionalidade na sua aplicação ao caso concreto.

Ora, sem embargo de qualquer tribunal dever recusar a aplicação, em concreto, de normas reputadas de inconstitucionais, o certo é que a competência para a fiscalização abstracta da constitucionalidade de normas cabe exclusivamente ao Tribunal Constitucional, nos termos dos arts. 281º, nº 1, al. a) da CRP, e 11º, nº 5 do ETAF.

E, segundo a jurisprudência deste STA, em recurso de normas simultaneamente arguidas de inconstitucionalidade e/ou de ilegalidade, a declaração de inconstitucionalidade ou ilegalidade com força obrigatória geral cabe sempre, e exclusivamente, ao órgão a que está afecta a fiscalização abstracta, ou seja, ao Tribunal Constitucional (Acs. 18.05.2000 – Rec. 39.271 e de 31.10.2001 – Rec. 46.837).

A decisão recorrida fez pois correcta aplicação da lei, improcedendo as conclusões A) a C) da alegação da recorrente.

2. Quanto à rejeição do pedido de declaração de ilegalidade de normas do Regulamento da ATOC, de 03.06.98, o acórdão impugnado considerou que o mesmo foi deduzido sem que tenha sequer sido invocada a existência de 3 julgados que se tenham pronunciado pela respectiva ilegalidade, e também que as normas regulamentares em causa não são imediatamente operativas, carecendo, para terem eficácia lesiva externa, de um acto administrativo que as execute (arts. 40º, al. c) do ETAF e 66º a 68º da LPTA).

Alega a recorrente que as referidas normas são ilegais, por violarem os arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 27/98, uma vez que, ao exigirem aos interessados a prova do exercício da sua actividade através de declarações fiscais assinadas pelos mesmos, impedem a inscrição na ATOC de todos aqueles que, apesar de exercerem a actividade, não assinavam as referidas declarações desde 1989, assim afectando directamente, e sem necessidade da intermediação de um acto administrativo, todos esses candidatos.

Não lhe assiste, porém qualquer razão, como este STA já decidiu em casos similares (cfr. o Ac. desta 1ª Subsecção, de 19.11.2003 – Rec. 1.314/03).

Vejamos.

A Lei nº 27/98, de 3 de Junho, autorizou, a título excepcional, a inscrição na ATOC de todos os que até 17.10.95 tivessem sido durante 3 anos, seguidos ou interpolados, responsáveis directos pela contabilidade organizada de entidades que, legalmente, a devessem ter, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade (POC).

Para execução desta Lei, a Comissão Instaladora da ATOC aprovou e publicou o Regulamento a que se reportam as normas cuja ilegalidade se peticiona, no qual, entre outras prescrições, se indica quais os documentos que devem instruir o pedido de inscrição, os requisitos a que os mesmos devem obedecer e os meios de prova de certos factos, e se clarifica o conceito de “responsável directo por contabilidade organizada”.

Prescreve-se, designadamente, e no que ora releva, que a prova do exercício daquela actividade só poderá ser feita através de cópias autenticadas ou certidões das declarações fiscais que tivessem sido assinadas pelos candidatos (arts. 1º, nº 1, al. d) e art. 2º, nº 2), definindo-se que só poderá ser considerado responsável directo por contabilidade organizada quem tenha assinado como responsável essas declarações fiscais (art. 3º).

A possibilidade de impugnação directa de normas regulamentares tinha, tradicionalmente, um campo de aplicação muito restrito (arts. 16º, nº 1 da LOSTA, 56º § 1º do RSTA e 828º, § único do CA), tendo sido progressivamente alargada, sobretudo após a revisão constitucional de 1997, que consagrou o direito dos cidadãos a “impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” (art. 268º, nº5 da CRP).

O art. 40º, al. c) do ETAF dispõe que compete à Secção do Contencioso Administrativo do TCA conhecer “dos pedidos de declaração de ilegalidade, com força obrigatória geral, de normas regulamentares, desde que tais normas tenham sido julgadas ilegais por qualquer tribunal em três casos concretos, ou desde que os seus efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, salvo o disposto na alínea e) do nº 1 do art. 51º”.

Ou seja, o pedido de declaração de ilegalidade de normas pode ocorrer em duas situações distintas, consoante a possibilidade de as normas em causa necessitarem da intermediação de um acto administrativo ou de serem imediatamente operativas.

No primeiro caso, o pedido apenas é admitido após o trânsito em julgado de três decisões que afirmem a referida ilegalidade; no segundo caso, permite-se a impugnação imediata ou directa.

A situação sub judice é, manifestamente, e como bem se decidiu, a primeira, uma vez que as normas regulamentares em causa não são imediatamente operativas, carecendo, para terem eficácia externa, da intermediação de um acto administrativo, aliás previsto no art. 1º da Lei nº 27/98.

Reproduz-se, a tal propósito, a fundamentação do citado Ac. de 19.11.2003, aqui inteiramente aplicável:

«No caso dos autos é manifesto que o diploma regulamentar não opera imediatamente, carecendo da intermediação de um acto administrativo (…). Isto é, o regulamento (o acto normativo) só opera quando e se o interessado formular o pedido de inscrição na Câmara e vir esse pedido deferido ou indeferido (por um acto administrativo) com fundamento, justamente, no conteúdo desse regulamento. Trata-se, até, de um caso típico de operatividade mediata, em que está colocada a necessidade da emissão de um acto administrativo de acertamento constitutivo das condições previstas no regulamento aos precisos factos invocados pelo interessado no seu requerimento de pedido de inscrição (Marcelo Caetano, “Manual”, 9ª edição, I, 434/435 e Sérvulo Coreia, “Noções de Direito Administrativo”, I, 457). De resto, não pode excluir-se que o requerimento obrigatório a apresentar, nos termos do citado art. 1º da Lei 27/98, venha a ser deferido em desconformidade com alguma da disciplina do citado Regulamento, o que, só por si, evidencia a necessidade da existência de um tal acto intermédio. Até lá mais não há do que uma lesão potencial e indirecta, que, aliás, embora com algumas excepções (as dos actos administrativos que operam imediatamente), é inerente a qualquer diploma geral e abstracto.

A não se entender assim, então também nunca seria figurável a existência de regulamentos de operatividade imediata, pois a partir da sua emissão todos eles encerram em si potencialidades lesivas dos direitos dos seus destinatários e, nessa medida, sempre poderiam ser qualificáveis como “imediatamente lesivos”, e dessa forma impugnáveis directamente, o que não é aceitável. Quer dizer, nesse caso, a dicotomia legal (al. c) do art. 40º do ETAF) acto normativo de operatividade mediata e acto normativo de operatividade imediata não teria razão de ser já que todos eles conteriam efeitos lesivos imediatos e todos eles, nessa medida, seriam de impugnação directa. Por outras palavras, aquilo que na lei é excepção (operatividade imediata) passava a ser a regra e aquilo que ali é regra (operatividade mediata) desaparecia como regra e como excepção!

Como ensina Esteves de Oliveira, “Direito Administrativo”, I, 155, se bem que num quadro jurídico distinto do vigente, mas com redobrado interesse actualmente, “O que o legislador pressupôs é que as normas regulamentares não operam os seus efeitos senão mediante um acto posterior de aplicação dos seus comandos. E, se só este acto interfere com a esfera jurídica dos particulares, se antes dele não existe lesão ou ofensa, mas uma mera ameaça que pode, ou não, vir a efectivar-se, compreende-se que o legislador recuse o esforço da máquina judicial àqueles que ainda não viram os seus interesses perturbados (para os que defendem o contrário, qualquer cidadão, por absurdo, poderia impugnar o regulamento invocando um inexistente direito a inscrever-se na Associação). Ora, a natureza geral e abstracta do comando não tem que ver com a questão da sua operatividade mediata ou imediata; há comandos gerais e abstractos que lesam a esfera jurídica dos seus destinatários sem dependência de qualquer acto administrativo posterior (por exemplo, a norma que fixa a remuneração dos funcionários de um departamento, aqueloutra que ordena o encerramento do comércio local nos dias de feira anual, o regulamento universitário que extingue ou suspende o curso de pós-graduação, etc.)”.

Este tipo de regulamentos (os que operam imediatamente) é, normalmente, muito sucinto, com uma disciplina muito precisa, encontrando-se muito mais próximo do acto administrativo do que do acto normativo, e só não entra naquela categoria dado o conceito apertado de acto administrativo contido no art. 120º do CPA (…). Neste caso, dizemos nós agora, bem se compreende a permissão de os impugnar imediatamente, pois a lesão para os seus destinatários é, desde logo, directa e imediata.

Nos outros casos, só o acto administrativo de aplicação desse regulamento torna actual aquela lesão que antes era meramente potencial e hipotética, actualidade e efectividade que permitem a impugnação imediata. O Regulamento em referência nos autos é, pois, um típico regulamento de operacionalidade mediata.

Assim sendo, o pedido de declaração de ilegalidade formulado só será admissível quando houver três casos concretos em que as referidas normas tenham sido declaradas ilegais. »

Subscreve-se inteiramente a fundamentação expendida, pelo que improcedem integralmente as conclusões D) a J) da alegação da recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300 € e 150 €.

Lisboa, 15 de Janeiro de 2004.

Pais Borges – Relator – Rui Botelho – Azevedo Moreira