046924 - Supremo Tribunal Administrativo

I- É válida para todos os efeitos a notificação pelo tribunal, ao seu destinatário, de um acto administrativo expresso, revelado no decurso do processo de recurso contencioso de indeferimento tácito relativo à mesma matéria, feita por exigência e na sequência da tramitação desse recurso contencioso, com vista à decisão final.

II- A presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, é uma mera ficção legal para protecção do administrado, que cessa ante a prolação do indeferimento expresso, independentemente da notificação deste.

III- A necessidade de impugnação do acto expresso, único que passou a ter existência jurídica, mais não significa que a normal imposição ao interessado do ónus de impugnação de actos administrativos que considerem lesivos, o que não consubstancia, naturalmente, qualquer ofensa dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé.

IV- A garantia da tutela jurisdicional efectiva não é um princípio absoluto nem de aplicação indiscriminada ou irrestrita, não dispensando a necessidade de utilização dos meios, fórmulas e regras processuais adequadas que não redundem, na prática, numa supressão ou restrição intolerável do direito de acesso à via judiciária.

Acordam, em conferência, no Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. “A...” recorre jurisdicionalmente para este Pleno do acórdão da 3ª Subsecção, de 29.05.2002 (fls. 272 e segs.), que rejeitou, por carência de objecto, o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito, pelo MINISTRO DO AMBIENTE, do recurso hierárquico do acto do Director Regional do Ambiente do Norte que indeferiu o seu pedido de licença de captação de águas do rio Ázere, no local de Cabana Maior, Grade, concelho de Arcos de Valdevez, destinado à produção de energia eléctrica.

Na sua alegação formula as seguintes

CONCLUSÕES:

a) O douto Acórdão recorrido, ao pretender substituir-se à Administração, no cumprimento do dever de notificação do acto expresso de indeferimento praticado relativamente à pretensão da Requerente, violou o princípio da separação de poderes;

b) Tal violação torna o douto Acórdão recorrido nulo, por usurpação de poder, nos termos da alínea a) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo;

c) Ao impor à Recorrida o recurso a novo processo judicial, para fazer valer os seus direitos, o douto Acórdão recorrido incorreu nos vícios de violação dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé;

d) Ao não se pronunciar sobre o mérito da causa, o douto Acórdão recorrido violou o direito fundamental da tutela judicial efectiva, vício gerador de nulidade, por força do disposto na alínea d) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo.

Termos em que se requer a declaração de nulidade ou, se assim se não entender, a anulação do douto Acórdão recorrido e, consequentemente, a sua substituição por outro que determine o prosseguimento dos autos, para apreciação da legalidade do indeferimento do pedido de licença para captação das águas do rio Ázere, no local de Cabana Maior, Grade, para produção de energia eléctrica, prosseguindo o processo os seus termos, até final, designadamente para apreciação e decisão sobre as razões invocadas pela Recorrente. (…).

II. Contra-alegou a autoridade recorrida, nos termos do articulado de fls. 296 e segs., referindo acompanhar e subscrever a decisão recorrida, e sustentando a improcedência do recurso.

III. A Exma Procuradora-Geral Adjunta neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Tal como ponderou o acórdão do T. Pleno de 94.10.25, no processo n° 29199 (Ap. DR 96.06.27, p. 525), os preceitos da lei constitucional e da lei ordinária que à notificação dos actos administrativos se referem (artº 268°, n° 3, da CRP, e artºs 66°, 127° e 132° do CPA) impõem, pelos seus termos, a necessidade desta como condição da produção dos efeitos de tais actos, não obstando tais normas a que seja relevante a notificação regularmente feita por ordem do Tribunal (não pela autoridade administrativa), por exigência da exteriorização do acto; ainda segundo o mesmo aresto, os preceitos constitucionais e estatutários que definem a função jurisdicional – no caso, dos tribunais administrativos – e afirmam a separação de poderes dos órgãos de soberania não invalidam a notificação de acto expresso ordenada e efectuada pelo tribunal, na pendência e por causa de recurso contencioso.

Neste caso concreto, a notificação do acto expresso impunha-se como tramitação normal, para a resolução do conflito de interesses, face a um elemento novo que era determinante na solução do litígio. Teve, pois, lugar no âmbito da função jurisdicional, pelo que improcede manifestamente o invocado vício de violação do princípio da separação de poderes.

E não houve igualmente violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, visto que o acto administrativo expresso se não é impugnado contenciosamente, tal só se deve à própria recorrente, que poderia seguramente ter interposto novo recurso contencioso, ou poderia ter requerido o prosseguimento do recurso já interposto, ao abrigo do artº 51°, n° 1 da LPTA (solução que, respeitando a acto expresso proferido anteriormente à interposição do recurso, apenas é defendida por parte da jurisprudência deste STA, na qual se situa o acórdão recorrido).

Nestes termos, improcedem as conclusões da alegação, pelo que emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.”

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão recorrido considerou relevantes para a decisão os seguintes factos:

1. Por despacho comunicado pelo ofício postal n° 6115, de 23.9.99, e recebido pela recorrente em 27.9.99, o Director Regional do Ambiente - Norte indeferiu o pedido da recorrente de licença de captação de água no rio Ázere, em Cabana Maior/Grade, concelho de Arcos de Valdevez (doc. de fls. 62 e art. 4° da petição).

2. Em 27.10.99 a recorrente interpôs recurso hierárquico desta decisão para o Ministro do Ambiente (doc. de fls. 21).

3. Em 5.6.00 o consultor jurídico do "Núcleo de Apoio ao Auditor Jurídico do Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território apreciou em parecer jurídico o recurso hierárquico referido em 2., concluindo ser o mesmo "desprovido de razão válida atendível" (Informação n° 54/NAAJ/00, a fls. 70 a 77 do instrutor).

4. Sobre esse parecer recaiu um outro, da mesma data, de "Concordo. À consideração de S. Ex.ª o Sr. Secretário de Estado do Ambiente" (fls. 70 do instrutor).

5. E, seguidamente, com data de 20.6.00, despacho do Secretário de Estado do Ambiente do seguinte teor: "Concordo. Nego provimento ao recurso interposto" (mesmas fls. 70).

6. Este despacho não foi notificado à recorrente.

7. O presente recurso contencioso foi interposto em 24.11.00 (fls. 1).

O DIREITO

O acórdão sob impugnação rejeitou, por carência de objecto, o recurso contencioso interposto do indeferimento tácito, pelo MINISTRO DO AMBIENTE, do recurso hierárquico do acto do Director Regional do Ambiente do Norte que indeferiu o pedido de licença de captação de águas do rio Ázere, formulado pelo recorrente.

A rejeição do recurso teve como fundamento o facto (revelado pelo processo instrutor) de aquele recurso hierárquico ter sido expressamente indeferido por despacho do Secretário de Estado do Ambiente, de 20.06.2000 (anterior à interposição do recurso contencioso), pelo que deixou de poder falar-se em indeferimento tácito, enquanto realidade jurídica ficcionada para protecção dos interessados face ao silêncio da Administração.

E considerou-se no acórdão recorrido que era, para tal efeito, irrelevante o facto de aquele despacho não ter sido notificado à recorrente pela Administração, dado ser entendimento pacífico que a notificação não é requisito interno ou de validade do acto administrativo, vindo a ser-lhe feita notificação formal daquele despacho pelo próprio tribunal, em cumprimento de despacho do relator, com vista a eventual utilização da faculdade de substituição do objecto do recurso, nos termos do art. 51º, nº 1 da LPTA, faculdade que a recorrente não exercitou.

Vejamos os termos da sua impugnação, cujas conclusões delimitam o âmbito do presente recurso jurisdicional (art. 690º, nº 1 do CPCivil).

1. Alega a recorrente, em primeiro lugar, que o acórdão recorrido, ao pretender substituir-se à Administração, no cumprimento do dever de notificação do acto expresso de indeferimento, violou o princípio da separação de poderes, o que torna o acórdão nulo, por usurpação de poder, nos termos da alínea a) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo.

Nenhuma razão lhe assiste.

Antes do mais, não faz qualquer sentido a referência à nulidade do acórdão por violação da alínea a) do n° 2 do artigo 133° do CPA, normativo que considera nulos “os actos viciados de usurpação de poder”, e que se reporta, naturalmente, a actos administrativos.

Seja como for, da notificação formal, feita pelo tribunal, do despacho de indeferimento expresso do recurso hierárquico (com todos os elementos essenciais: autoria, data, sentido, conteúdo e fundamentos), não decorre qualquer violação do princípio da separação de poderes.

Como este Pleno decidiu já, secundando orientação das Subsecções, “é válida para todos os efeitos a notificação pelo tribunal ao seu destinatário de um acto administrativo expresso, invocado pela autoridade recorrida em recurso contencioso de indeferimento tácito relativo à mesma matéria, feita por exigência e na sequência da tramitação desse recurso contencioso, com vista à decisão final” (Ac. do Pleno de 25.10.94 – Rec. 29.199).

A circunstância de, na situação destes autos, o acto expresso não ter sido invocado pela autoridade recorrida, mas revelado pelo processo instrutor, em nada contraria o entendimento exposto, uma vez que a notificação à recorrente foi ordenada pelo tribunal face a um elemento novo relevante para a decisão da causa, e na sequência e para efeitos da tramitação processual do recurso contencioso, pelo que teve lugar, manifestamente, no âmbito da função jurisdicional, em nada colidindo com o apontado princípio da separação de poderes.

Improcedem pois as conclusões a) e b) da alegação da recorrente.

2. Alega esta, de seguida, que, ao impor à recorrente (E não “recorrida”, como por lapso refere.) o recurso a novo processo judicial, para fazer valer os seus direitos, o douto Acórdão recorrido incorreu nos vícios de violação dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé.

Mais uma vez sem razão.

Na base do seu raciocínio está a consideração de que, enquanto a notificação do acto expresso lhe não for efectuada pela Administração, vale o acto tácito de indeferimento impugnado, uma vez que a autoridade administrativa, conhecedora da existência do acto expresso de indeferimento, nunca lho notificou, comportando-se como se ele não existisse, e sustentando ao longo do recurso contencioso a legalidade do acto tácito.

Mas não é assim.

Por um lado, e como vimos, a notificação efectuada pelo tribunal é válida para todos os efeitos, incluindo, pois, o da sua oponibilidade.

De qualquer modo, e segundo a jurisprudência uniforme deste STA, a presunção de indeferimento, face ao silêncio da Administração, é uma mera ficção legal para protecção do administrado, que cessa ante a prolação do indeferimento expresso, independentemente da notificação deste, uma vez que a notificação, sendo exterior e posterior ao acto, não contende minimamente com a sua existência, validade ou perfeição, mas apenas com a sua eficácia ou oponibilidade (cfr. Acs. do Pleno de 08.05.2003 – Rec. 46.925, e de 16.04.97 – Rec. 35.384).

A eventual inoponibilidade do acto expresso nunca contenderia, pois, com a sua existência.

Deste modo, o impugnado indeferimento tácito deixou, inequivocamente, de existir a partir da simples prolação do acto de indeferimento expresso, pelo que só este pode, a partir de então, ser objecto de impugnação contenciosa por parte da recorrente.

Perante esta realidade, entendeu o acórdão impugnado que à recorrente se colocavam duas alternativas: a impugnação contenciosa do acto expresso, no prazo legal de 2 meses, contado da notificação feita pelo tribunal; ou a substituição do objecto do recurso, nos termos e prazo do art. 51, nº 1 da LPTA (Esta segunda alternativa contraria a jurisprudência uniforme deste Pleno, que afasta a possibilidade de substituição do objecto do recurso nos casos em que o acto expresso é anterior à interposição do recurso contencioso (Acs. de 08.05.2003 – Rec. 46.925, de 07.07.98 – Rec. 41.535, de 16.04.97 – Rec. 35.383, e de 25.10.94 – Rec. 29.199). É, porém, matéria que não vem impugnada.).

E, como a recorrente não fez uso desta segunda possibilidade, antes persistindo na tese de que o recurso deveria prosseguir os seus termos tendo como objecto o indeferimento tácito, o acórdão impugnado rejeitou o recurso por carência de objecto.

Nesta conformidade, a necessidade de impugnação do acto expresso, único que passou a ter existência jurídica, mais não significa que a normal imposição ao interessado do ónus de impugnação de actos administrativos que considerem lesivos, como meio adequado de defesa dos seus direitos, o que não consubstancia, naturalmente, qualquer ofensa dos princípios da economia processual, da justiça e da boa fé.

Como se afirmou no citado Ac. do Pleno de 08.05.2003, “O recurso a novo processo judicial por parte da Recorrente, para fazer valer os seus direitos (…) , não constitui violação dos princípios da economia processual, da justiça e da boa-fé, porquanto o que juridicamente releva é a manifestação expressa da vontade da Administração, não existindo, simultaneamente, por ser contra a natureza das próprias coisas, a presunção da mesma”.

Improcede assim a conclusão c) da alegação da recorrente.

3. Por fim, alega a recorrente que, ao não se pronunciar sobre o mérito da causa, o acórdão recorrido violou o direito fundamental da tutela judicial efectiva, vício gerador de nulidade, por força do disposto na alínea d) do n° 2 do artigo 133° do Código do Procedimento Administrativo.

De novo sem qualquer razão.

A começar pela referência à violação da alínea d) do n° 2 do artigo 133° do CPA, normativo que considera nulos “os actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental”, e que se reporta, naturalmente, a actos administrativos.

De qualquer dos modos, e face à invocação de violação, pelo acórdão recorrido, do princípio fundamental da tutela jurisdicional efectiva, relevará demonstrar que nenhuma violação ocorre do referido princípio, que tem, aliás, acolhimento constitucional (art. 268º, nº 4 da CRP).

Com efeito, e como a jurisprudência deste STA tem reiteradamente sublinhado, a garantia da tutela jurisdicional efectiva não é um princípio absoluto nem de aplicação indiscriminada ou irrestrita, não dispensando a necessidade de utilização dos meios, fórmulas e regras processuais adequadas (cfr. Acs. STA de 01.07.2003 – Rec. 740/03, e do Pleno de 21.02.2002 – Rec. 34.852).

É evidente que a norma constitucional que acolhe o princípio da tutela jurisdicional efectiva, garantindo embora o recurso contencioso contra os actos da Administração que lesem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados, não impede, antes supõe, a regulação pela lei ordinária dos pressupostos e condições de admissibilidade desse recurso, designadamente o da existência de objecto.

Pelo que a decisão impugnada, ao rejeitar o recurso contencioso interposto de acto de indeferimento tácito, se fundamenta, sem ferir aquele princípio, na circunstância de inexistência de acto com os referidos contornos.

Só assim não seria se essa rejeição criasse à recorrente obstáculos que redundassem, na prática, numa supressão ou restrição intolerável do direito de acesso à via judiciária, o que aqui se não verifica uma vez que a impugnação do acto expresso (ou, na óptica do acórdão recorrido – que, nessa parte não vem impugnado – a substituição do objecto do recurso) ter-lhe-ia conferido a plena garantia do direito que diz ter-lhe sido postergado pela decisão impugnada.

Improcede, assim, a conclusão d) da alegação da recorrente.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, em 300€ e 150€.

Lisboa, 17 de Junho de 2004 – Pais Borges (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – João Cordeiro - Rosendo José - Santos Botelho – Angelina Domingues – Jorge de Sousa – J Simões de Oliveira -